全面預算管理理念下事業單位內部控制體系建設措施

姜亞瓊

一、前言

全面預算管理是事業單位開展內部工作的重要渠道，也是提升資金利用率的關鍵手段。事業單位內部加強溝通協作，在全面預算管理的基礎上，充分發揮內部控制的有效作用，對事業單位內部控制機制進行完善，從而為全面預算編制的執行奠定良好的基礎。當前，事業單位落實的預算內部控制仍然存在著諸多不足，對此，有必要深入探究全面預算和內部控制的內在關聯，聚焦主要問題與不足，以創新的思維邏輯構建全新的內控機制，從而更好地利用預算編制這一控制工具，促進事業單位內部控制工作的建設。

二、全面預算管理和內部控制的內在關聯

全面預算管理主要是指以具體的財務數據為參考，預測事業單位未來工作進展、難度、資金投入量等，通過制定相應的運營計劃，全面執行預算編制，從而促進事業單位戰略目標的順利達成。而內部控制主要是指立足于全局的視角，通過制定一系列的規章制度，約束事業單位的經營生產行為，利用完成的內部控制框架，提升事業單位內部管理水平。

事業單位全面預算管理工作，需要以完善的內部控制體系為基礎，預算編制在其內部的有效執行，需要各級部門工作人員的積極配合。在編制預算時，需要全面客觀地分析實際經營情況，為全面預算管理工作的落實營造良好的環境。而事業單位內部建立完善的內控體系，能夠為預算管理工作的落實提供制度上的保障，不斷提升財務信息的精準度和完整性，還能夠使各個部門形成有效的配合，保障預算執行到位，達成預算的目標[1]。與此同時，全面預算管理是內部控制體系建設的重要內容。全面預算管理有著較強的系統性和完整性，能夠將預算編制落實到體系內部各個環節中，并以事業單位經營情況為基礎，規范化地落實預算管理活動，能夠為內部控制體系的建設提供基礎數據。而內部控制利用全面預算管理的手段，能夠完成生產經營要素的分析，并有效地識別和控制風險，從而提升內部控制的有效性，促進內部控制體系的完整建設。

三、全面預算管理和內部控制融合的價值和意義

事業單位作為社會中較為特殊的組織，需要向社會提供公共服務，而事業單位要想取得較高的社會效益，獲得公眾的認可，需要結合戰略目標，對內部各項活動進行優化，促進內部資源的合理分配，并杜絕違規違紀的行為，促進事業單位內部各項工作有序運轉。開展全面預算管理，能夠通過預算數據之間的對比分析，提升預算管理的精準性，對事業單位經營內容進行合理的規劃，保障預算管理落實到位。全面預算管理視角下落實內部控制，主要是對整個活動流程進行管控，推動各個部門協調運行，保證企事業單位內部成本最優化，提升財務管控水平，推動事業單位穩步發展[2]。全面預算管理和內部控制的充分融合，能夠利用全面預算管理手段，將內部控制建設中的信息收集、人員分工、風險識別等工作融合到一起，構建更加完整的內部體系，利用更加完整的內部控制機制，保障各項公共事業和服務的有序落實，推動事業單位更加健康穩定的發展。

四、全面預算管理理念下事業單位內部控制現狀和問題

（一）內控意識薄弱，預算編制參與度不足

事業單位由國家財政統一撥付事業經費，不以盈利為目的開展各項公共服務。部分事業單位內部管控的重點落實到行政層面，單位內部沒有形成全員參與內控的局面，導致全面預算任務無法高質量地完成。首先，業務部門參與預算編制的積極性不足。事業單位預算管理主要由財務部門負責，而由于人員上的限制，預算編制工作主要落實到財務人員身上，雖然事業單位領導層能夠參與編制、討論、修訂等活動，但是在編制工作結束后，各業務部門不能夠參與到預算執行過程中，導致預算編制的完整性和準確性不足[3]。其次，各科室的數據填報缺少嚴謹性。面對財務部門下達的預算編制任務，各科室主要參考往年的數值進行填報，由財務部門進行匯總后，對參與編制的內容不再進行核實和修改。這就導致預算編制容易出現偏差，降低預算執行的質量。最后，預算管理職責落實不到位。事業單位內部沒有建立預算負責人，業務部門參與預算管理的積極性不足，導致預算執行過程中需要進行不斷地調整，降低預算執行的效率和質量。

（二）忽視預算執行的監控，預算執行效果達不到預期

全面預算管理從預算編制、執行、修正、完成，需要經歷完整的時間鏈，由于預算執行的時間較長，涉及的部門人員較多，需要對預算執行的全流程進行有效地監管，通過對執行過程的有效控制，保障各個部門能夠參與其中，提升內部管控的效果。但是，部分單位以評審結果為主，缺少預算執行過程中的全流程監督，導致預算和執行的差異較大。分析問題產生的原因，一是缺少預算績效管理體系。在部分事業單位內部，預算績效目標執行偏差大、結果評價標準不統一、績效指標不明確等問題普遍存在，導致預算管理的約束作用不顯著。針對執行結果沒有落實獎懲措施，導致績效管理難以落實到個人，無法提升全面預算管理的水平。二是組織架構之間缺少溝通。從全面預算管理的視角落實內部控制，需要促進各個部門之間的有效溝通，保證數據之間有較強的匹配性[4]。但是，部分事業單位信息渠道狹窄，使信息數據傳輸存在較大的困難，預算工作缺少數據的支持，容易在預算執行的過程中引發較多的問題，出現預算執行不到位的風險。三是缺少預算績效評價。當前預算管理工作主要依靠預算會計，不能夠對執行情況進行評價和分析。在預算執行結束后進行工作總結，預算評價缺少獨立性，無法快速識別預算執行過程中存在的問題，導致預算執行效果達不到預期。

（三）內部控制機制不完善，無法成為預算的基礎

在事業單位內部，內部控制作為全面預算管理有序實施的重要基礎，需要事業單位內部各個部門充分協作，建立完善的內部控制機制，使預算管理與內部控制環境能夠適應，從而更好地反饋事業單位內部信息和數據，保證內部控制落實到位。但是，部分事業單位內部的管理工作沒有對內控機制進行充分研究，內部控制反映的數據，其及時性和精準性不足，難以為全面預算提供良好的基礎。一方面，在事業單位財務部門中，雖然建立內部控制機制，但是缺少對內部控制重要性的認識，導致內部控制無法發揮主要作用[5]。特別是內部控制制度內容與實際的業務活動缺少關聯，內控工作職能分配不平衡，容易出現一人多職的現象，使內部控制工作實施較為混亂，容易引發不規范操作的行為，使內部控制執行仍然存在諸多的漏洞，很多風險和問題難以有效地解決。另一方面，在內部控制制度執行的過程中，仍然受到傳統管理理念的影響，在面對具體風險和問題時，不能夠結合自身的情況、外部政策環境、市場環境進行快速的調整，導致事業單位健全內部控制機制，但是制度內容不能夠落到實處，影響后續預算的執行也無法發揮內部控制的引領和帶動作用。

五、全面預算管理理念下事業單位內部控制體系建設路經

（一）以全面預算管理理念為導向，優化預算管理內部控制方案

堅持以全面預算管理理念為導向，優化事業單位預算管理內部控制方案，推進內部控制體系優化建設，有利于精準定位事業單位內部與預算管理內控相關管控點，貫徹落實全面預算管理理念，真正發揮全面預算內部控制作用與價值，更好地找出單位內控預算業務中隱含風險。首先，搭建基礎性評價體系，加強對事業單位預算內部控制的基礎性評價。其中，可選擇在事業單位開展內控體系建設前期階段，深入分析單位內控現狀，對內部控制工作進行量化評價，以便于及時發現現行預算內控體系存在的一些問題[6]。在正式進行優化之前，可邀請內部控制專家，針對事業單位全面預算業務環節，對單位內控進行基礎性評價。通過實地考察、交流溝通等方式進行客觀評價，準確反映單位內控預算業務存在的不足與薄弱環節，并提出建設性意見，輔助事業單位內部控制體系優化建設。其次，加強預算業務內部控制風險點評估，找出更多潛在風險點，有助于后續更具針對性地優化再造預算業務流程。其中，要求工作人員對單位各發展環節可能出現的預算管理風險點進行評估定級，采取定量分析與定性分析方法，確定該風險影響程度的評價等級。確定風險評估等級后，制定相應改進策略，比如，大于3000或10000以上的金額損失屬于低等級，對日常管理有輕度影響，需給予少量罰款或訴訟損失；大于10000或20000以上金額損失，屬于中等級，需要外部協作，加強內部控制，屬于違反法規行為，需執行相應處罰。以此類推，科學評估定級，根據不同程度風險問題制定針對性內控方案，保證風險得到有效控制。此外，明確審批權限。需要在預算管理內控方案制定中，明確審批權限，嚴格規范事業單位內部各項活動可用資金范圍，規范資金支付審核流程，嚴格要求其他工作人員需按照流程進行操作。重點突出合同、項目、收據發票等環節的內部控制，格外關注涉及資金支持的各個環節，以實現嚴謹的預算內控，降低單位經濟損失。

（二）建立完善的內部控制制度體系，提升內部控制規范化水平

建立完善的事業單位內部控制制度體系，能夠更好地強化內部控制工作規范化水平，促進事業單位內部控制體系規范化、標準化建設，更好地貫徹執行全面預算管理理念。首先，事業單位應積極建立與本單位運行需求相匹配的內部控制制度，對現行制度體系進行優化、完善和改進，對不符合當前發展實際的制度條例進行糾正或剔除，及時更新制度內容，保證內控制度建設符合單位發展實際情況，最大限度地發揮內控制度作用和價值。其次，保證制度建設獨立性與科學性，要堅持以規范內部控制與預算管理工作為目的，制定健全且嚴格的員工考核制度、崗位分配制度、財務審批制度、責任追究制度等等[7]。通過健全各項制度條例，保證每個環節工作開展都符合單位制度要求，保證各項工作開展規范化與標準化，強化單位內部控制效果。此外，落實審計監督制度，成立專門的內部審計監督部門，完善審計監督管理制度和標準，安排專人強化內部預算審計監督管理。通過審計監督及時發現全面預算管理執行存在的不足，進行適當調整，把控好事業單位發展大方向，保證全面預算管理理念貫徹執行。同時，針對單位預算管理結構、預算管理流程、預算執行情況以及內部控制，落實情況等多個環節進行全面審計，以進一步規范事業單位各項工作環節，強化內部控制效果，實現經濟效益最大化。

（三）優化內部預算編制措施，構建科學的全面預算指標體系

預算編制屬于全面預算管理的重點環節，是保證全面預算管理理念貫徹執行的基礎與保障，需要相關工作人員高度重視預算編制，優化單位內部預算編制措施，構建科學的全面預算指標體系，才能更好地強化預算內控水平，實現內控體系建設目標。基于此，應緊密結合事業單位預算編制工作實際，結合現狀優化預算編制措施，契合單位發展規劃需求、實際運營與市場運營情況，保證預算編制真正符合單位實際需求。其一，科學規劃預算目標，了解事業單位內部實際情況，將預算目標進行逐層分解，細化落到實處，強化預算目標執行效果。結合預算目標科學編制預算，并加大預算編制的審核力度，保證預算編制可行性與合理性。其二，根據事業單位預算編制工作特點，組建獨立的預算編制審核部門，保證該部門職能、權限、任務相對獨立，不受其他部門干擾，保證預算編制審核科學性與真實性，保證預算編制審核質量。其三，將編報績效目標作為預算編制的前置程序，將績效目標與部門預算同步批復下達，邀請專業機構共同參與，綜合評審部門申報項目績效目標的合理性，以及該項目與預算數額匹配的相關性，不達標的項目不得進入下一個預算編制環節，以此來督促預算部門貫徹執行全面預算管理理念，筑牢“花錢問效、無效問責”的責任意識。其四，加強事業單位內部預算編制工作的溝通力度，貫徹厲行節約精神，從嚴控制和壓縮“三公”經費、會議費與培訓費等一般性支出，原則上繼續實行“零增長”。其五，緊密結合當地財政局以往年度對預算編制工作的部署安排，科學調整事業單位預算編制時間，建議將單位內部預算編制時間提前，提早準備次年的預算編制工作，為預算編制執行流程與籌備工作預留充足的時間。

（四）搭建全程化固定資產內控管理機制，實現全面預算控制

固定資產是事業單位全面預算管理與內部控制的關鍵環節，只有做好固定資產內部控制與管理工作，才能為事業單位創造更高經濟效益。一是針對全面預算管理執行事前環節，要進行嚴格的內部控制。在實際采購過程中，需要安排專門的工作人員落實詳盡管理辦法，層層管控好資產配置與采購預算審批工作，在采購預算審批過程中，相關人員需掌握單位內部人均資產配置情況。可通過財政資產管理部門進行查詢，從動態化系統中得到詳細數據，做好數據總結，確定采購方案和計劃，從根本上避免資源浪費現象的發生。二是在事中環節做好延伸管理，拓寬固定資產內部控制管理覆蓋范圍，強化全面預算控制效果。在該環節必須安排專門的負責人員，建立對應責任制，嚴格規范和約束工作人員自身職責、行為，加強該人員與單位內部各部門員工間的交流配合，保證工作任務執行到位。同時，為避免資源閑置現象的發生，還需合理配置單位閑置資產，做好固定資產盤盈和盤虧。在單位內部建立完善的信息系統，借助大數據深入分析固定資產核算與使用情況，避免出現人為核算失誤現象，影響單位后期發展。三是落實事后監督評價，需要制定量化評估指標，對單位固定資產控制和管理效果進行科學評估，將評估結果與員工實際利益掛鉤，能夠更好地激發員工工作積極性，使之為強化單位固定資產內控管理效果，強化內控體系建設做出巨大貢獻。

（五）加強全面預算管理人員技能培訓，提高預算人員內控水平

加強事業單位全面預算管理人員職業技能培訓，是提高其業務能力與綜合素質水平，提高崗位勝任力，推進事業單位內控體系高質量建設的重要保障。第一，搭建常態化培訓體系，堅持與時俱進，動態更新培訓內容，根據市場發展動態、全面預算管理理念要求、事業單位內控體系建設目標和發展實際情況，及時開展相應培訓工作，保證通過培訓能夠將最新理論、知識、技術和方法傳授給預算管理人員，普及預算內控的重要性和必要性，從而使之能夠高度重視預算管理環節的內部控制，為實現內控體系建設提供重要支持。第二，從外界招聘優質的全面預算管理人才，加強人才審核與選拔，嚴格把控好人才入口關，并在聘用人才后落實崗前培訓措施，使之能夠盡快適應工作崗位，為單位留住優質人才，切實解決單位人力資源匱乏的問題。

六、結語

總而言之，在事業單位發展的過程中，全面預算管理和內部控制有著相互依存的關系，是事業單位穩步運行的關鍵。在全面預算管理模式下開展內部控制工作，能夠立足于全局，更有效地執行預算編制，提升事業單位內部各項活動實施的質量。當前，事業單位轉型發展中，能夠認識到內部控制的重要性，但是，仍然存在著預算執行不到位、內控環境建設不理想，內控機制不完善的現實問題，不利于事業單位預期目標的實現。對此，在日后的工作中，需要以預算管理理念為導向，優化內部控制方案，并健全完善的內部控制機制，營造良好的內部環境。全面預算管理需要優化預算編制，并對預算執行效果進行監控，提升預算控制水平，提升事業單位內部工作質量，推動事業單位各項工作有序運轉，達成預期的戰略目標。

引用

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[3]曲亞男.全面預算管理在行政事業單位財務管理中的運用策略[J].投資與創業，2023，34（18）：178-180.

[4]樂鳳.航海保障事業單位全面預算績效管理探析——以X事業單位為例[J].投資與創業，2023，34（14）：142-144.

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[7]李雄平，任宏云，李迪心，等.全面預算績效管理背景下高校內部控制優化提升研究[J].教育財會研究，2023，34（02）：11-16.