財政撥款項目儀器設備購置生命周期協同管理模式探討

趙瑩穎 李心雅 陳巖 馬嘉奇 范寶林

大型公立醫院以為人民身體健康提供優質醫療與護理保健服務為宗旨，同時還承擔科研、教學任務。為了持續加強診療、科研、教學能力發展建設，需要大量資金的投入[1-2]。隨著二十大報告中對于健康中國建設以及高質量發展策略的著重強調，醫療體系建設進入新階段[3]。專業化的儀器設備配置對于醫療體系建設起至關重要作用。隨著大型公立醫院逐年申請并獲批儀器設備購置財政撥款項目，用于診療、科研、學科、專業能力提升，財政性資金的精細化管理程度逐年加深[4]。由于醫療系統專業儀器設備具有專業跨度大、品目類型多、功能復雜、安裝基礎要求高等特點，且財政撥款項目因資金來源性質，使得對項目的精細化管理要求更加嚴格。因此，如何充分利用財政撥款項目資金，合理配置診療、科研等專業設備；在保障項目進度的同時，做好儀器設備選型、論證等調研分析工作，規范采購流程，提高財政撥款項目儀器設備購置工作質效，一直是困擾業界的主要問題[5-7]。

1 財政撥款項目儀器設備購置工作中存在的具體問題

1.1 采購制度不完善

醫療機構采購管理是否規范取決于采購制度體系建設是否完善。采購管理制度是采購流程制定以及采購具體執行的依據。醫療機構采購管理制度體系建設依據為國家及上級部門發布的各項法律、法規及規章制度。由于醫療機構采購相關管理人員對于采購政策理解深度和廣度不同，遂或多或少存在理解國家政策不到位的情況，從而導致制度制定架構不合理、內容不準確、涵蓋不全面、可執行性不強的問題。

1.2 采購流程不規范

采購流程作為采購制度與采購具體執行之間的紐帶，起到指導采購工作、規范采購行為的作用。采購流程的制定依據是采購制度，其作用是通過將采購制度具象化并補充相關執行細節及未具體明確的實操步驟來完成采購。如采購相關管理人員能力不足、經驗不足或調查不足，則可造成采購流程不規范、不合理、宣講不到位的情況，從而導致采購行為不規范、采購效率低下的問題。

1.3 可行性論證不充分

對于醫療機構的儀器設備采購論證一般包括儀器設備主要用途，對于醫療、教學、科研等各方面能力有哪些提升作用；現有同類型儀器設備配備、使用情況，是否不能滿足現階段使用要求，需要增加配置同類型儀器設備；擬購置設備經濟效益預測；配套條件是否具備，是否符合安裝要求；市場調研情況，包括同類型產品性能、價格比較等5 個方面主要內容。由于可行性論證內容涵蓋廣，涉及專業多，尤其是財政性資金項目具備時限性性質，則更容易出現由于經辦專業知識儲備不夠、調研不深入等因素造成的可行性論證不充分，導致采購項目出現不能充分滿足使用科室需求、重復配置、經濟效益低、無法正常就位安裝、價高質低等影響財政性資金采購績效的問題。

1.4 需求調研不充分

自2021 年財政部發布《政府采購需求管理辦法》[8]后，采購人對于采購需求管理有了更深層次的理解，明晰國家對于持續規范采購需求管理的力度及要求。需求調研作為采購人在采購前期對于采購需求、采購實施計劃以及實施相關風險控制的管理活動，對于采購整個執行過程的合法性、合規性、合理性起著總領和控制作用。需求調研工作是一個需要多部門協同共管的，由多方面、多步驟工作組成的系統性工作，具有專業性強、涉及知識龐雜、經辦人員復雜、經辦部門多等特點?；谛枨笳{研工作的重要性和復雜性，醫療機構在開展該項工作時，易存在由于重視程度不夠而流于形式，因為經辦人員知識儲備量不夠而調研不夠深入準確，加上協同共管部門多而形成溝通壁壘進而導致相互推諉、推進工作困難等問題，最終影響采購項目績效目標的達成。

1.5 采購執行進度控制困難

評價采購項目績效的一個非常重要指標就是采購執行進度。對于國家財政資金撥款的儀器設備采購項目具有精細化管理要求多、短時間內工作任務重、監督審查要求高的特點，這些都是制約采購執行進度的客觀因素。如采購進口高精尖設備，不僅原材料受戰爭等不可抗力影響大，還受各進口國家商務行政規定的影響，導致貨期延長，推進采購執行進度困難。

1.6 安裝就位驗收困難

國家財政資金撥款的儀器設備采購項目具有儀器設備功能關聯性高、同期采購品目數量多等特點，尤其是醫療機構，特別是兼具科研和教學任務的醫療機構，個別復雜項目還需要購置大型精密儀器設備，如X 線電子計算機斷層掃描裝置、核磁共振成像設備、電鏡等診療、科研、檢驗檢測類設備。上述設備不僅對于輻射安全、就位通道、樓板承重、溫濕度、廢氣廢液排放、水電氣及相關管道配合等安裝就位條件要求更高，并且對于其功能性驗收標準也更加嚴格，具有安裝就位驗收周期長、不確定性高等特點。

2 財政撥款項目儀器設備購置生命周期分段式協同管理模式

2.1 生命周期理論

根據項目生命周期理論，可以將項目分為4 個主要階段，包括項目的提出及決策階段、項目的計劃與設計階段、項目的實施與控制階段、項目的完工與交付階段。從財政撥款項目儀器設備購置規律實際出發，依據生命周期理論可以分為項目的申請論證階段、項目的需求調研階段、項目的執行階段以及項目的驗收階段[9-11]。

2.2 協同管理理論

協同管理理論是指把管理系統中所涉及的力量、資源、要素等進行科學合理排列、組合，以實現共同任務或目標，主要應用于由多個子系統組成的系統環境中；通過對系統中各子系統進行時間、空間和功能結構的重組，形成協調機制，其效應遠遠大于各子系統之和。協同管理主要包括信息網狀思想、業務關聯思想和隨需而應三大思想。結合財政撥款項目特點，可以將各采購子項目看作子系統，“信息網狀思想”即把各子項目信息網絡化、共享化，對項目進行整體統籌；“業務關聯思想”即把需要完成項目的業務關聯部門或專家組根據項目共享信息將完成項目所需的人力、資源、要素進行靈活協調、調配、整合；“隨需而應思想”，即人、財、物作為完成項目的基本要素，在信息共享的協同管理環境下，組合、調配和優化，在既定流程下最終高效完成項目[12-15]。

2.3 協同管理體系構建

以強化政策培訓內容和頻次為抓手，加強醫療機構采購相關管理人員業務水平，深入解析國家政策，構建醫療機構采購管理體系，加強制度建設，規范流程管理；在健全的采購機制、制度和流程的基礎上，對財政撥款項目進行整體的統籌安排，全程監管，建立以生命周期理論為基礎的分段式縱向采購管理模式。將整個項目分解成若干子項目，統籌安排人員，成立以采購管理、項目管理、內控管理、審計監督管理為中心的專家組，建立專人負責、集體討論和以問題為導向的項目橫向協同管理模式，通過橫縱向協同管理，打通溝通壁壘、消除信息孤島、及時解決問題、有序推進項目，從而達到提高項目績效的目的（圖1）。

圖1 協同管理體系構建

2.3.1 項目縱向協同管理

根據項目生命周期理論可以把項目購置過程分為4 個階段，分別為項目可行性論證階段，該階段指采購的申請、論證和審批階段；項目采購需求調研階段，該階段指采購人在采購前期對于采購需求、采購實施計劃以及實施相關風險控制的管理活動，包括需求調研、調研信息統計匯總、采購實施計劃方案制定、采購實施計劃方案審查；項目采購執行階段，該階段包括采購方式的選擇、采購程序的執行及合同的簽訂；項目采購驗收階段，該階段包括采購項目的到貨、就位、安裝、調試、培訓（圖2）。首先，通過業務培訓加強經辦人員專業能力素養，提高解決問題能力；其次，以國家政策為依據，嚴格執行項目單位內部規章制度，規范推進項目進度；最后，根據財政撥款儀器設備購置項目4 個階段的特點，制定采購進度定期通報、到貨安裝方案報備等具體實施方案，提高項目績效（圖3）。

圖2 項目縱向協同管理示意圖

圖3 項目橫向協同管理示意圖

2.3.2 項目橫向協同管理

將項目劃分為若干子項目，安排專人負責作為項目專員，負責分管子項目的進度推進。在推進項目4 個階段流程中，采購部門經辦人即采購專員負責對項目專員進行業務指導和整體進度把控，并負責匯總項目專員在采購各階段中遇到的問題，包括項目功能用途描述不清、現有同類型儀器設備配備及使用情況、經濟效益分析、安裝地點選擇等未進行深入調研，造成信息不準確、申請論證不充分的問題；需求調研不夠細致，產品信息收集不全面的問題；進口高精尖設備過程中遇到由于原材料受戰爭等不可抗力影響大，以及受各進口設備生產國家出口商務行政規定的影響而導致貨期延長的問題；體積大、質量重、對基礎條件要求高的設備，在就位、安裝過程中遇到需要進一步調整基礎就位、安裝條件的問題。分析、解決權限范圍內的問題，超出權限問題，提交專家組進行集體討論。專家組包括采購管理、項目管理、安裝基礎管理、內控管理、審計監督管理等，討論結果需定期向領導小組匯報，如遇到無法解決的問題或超出權限問題，需提交領導組審議（圖3）。

3 財政撥款項目儀器設備購置生命周期分段式協同管理模式取得的成效

3.1 采購制度體系化

通過協同管理體系構建的頂層設計，以政策宣講及業務培訓為抓手，依據國家、上級部門法律法規制定規章制度，形成完善的采購管理體系。健全的制度體系也為財政撥款項目的采購執行流程以及具體執行方案的制定提供制度基礎，為項目的有序健康推進保駕護航。

3.2 采購流程規范化

根據以往財政撥款項目儀器購置經驗，以國家、上級部門以及項目單位制定的法律法規、規章制度為依據，制定適合項目實操的采購流程，指導采購工作、規范采購行為。通過協同管理模式的強化，使流程與制度銜接更加緊密，實操步驟更加詳盡，在提高采購效率和項目執行績效的同時，流程得到進一步優化，廉政風險防控能力得到進一步保障。

3.3 項目配置合理化

通過專人負責、集體討論的問題導向協同管理模式來優化項目配置，加強項目采購前期的可行性論證。項目專員對于儀器設備用途、現有配置、使用情況、經濟效益預測、基礎配套條件是否具備、同類型產品功能、技術指標對比等信息了解較全面，采購專員對于產品價格、供應商資質、產品資質等信息審核較為專業，二者聯合能較好解決由于知識儲備不足、調研不深入等導致的可行性論證不充分的問題。

3.4 采購風險可控化

采購需求調研由項目專員和采購專員共同負責，調研結果以及后續采購計劃和方案需經專家組集體討論后決定。通過橫縱向協同管理模式可以有效形成信息網絡，提高多部門溝通質效，解決信息孤島問題，使采購需求調研更加深入、準確，有效提高采購執行風險防控能力。

3.5 采購進度有序化

制定項目定期通報方案，通過項目采購進度及推進中發現問題定期通報的方式，提醒專家組關注項目節點，有序推進項目進度，解決項目進度不可控的問題。一是減少項目執行前“松”后“緊”情況的發生；二是能夠盡早發現問題，有效解決問題，在保障項目規范執行的同時提高項目執行績效。

3.6 安裝驗收科學化

制定項目到貨驗收備案方案，通過項目到貨通道、基礎條件配合等報備方式，提前規劃大型儀器設備尤其是體積大、質量重、安裝調試流程復雜的儀器設備的就位、安裝配合等信息，科學、妥善地制定安裝驗收方案，解決安裝就位驗收周期長的問題，將由于就位安裝條件不具備而無法辦理驗收的風險降到最低。

總結國家財政撥款項目執行經驗，以項目生命周期理論、協同管理理論為基礎，通過構建生命周期分段式協同管理模式取得成效明顯。具體表現為以下6 個方面：一是采購制度體系化；二是采購流程規范化；三是項目配置合理化；四是采購風險可控化；五是采購進度有序化；六是安裝驗收科學化。目前，該管理模式僅應用于國家財政撥款項目，對于自籌經費來源的項目，其管理模式還有待進一步探索和改進。希望該研究可以為今后大型采購項目提供科學化的管理模式借鑒。