70年的變革喚醒沉睡的土地
—— 淺談深化農村土地制度改革的浙江實踐

□陳 霄

土生百物，地載萬代。中國人對腳下的土地有著深情厚誼， 中國的農民在幾千年農耕文明的濡染下堅守著同土地最天然的血脈聯系。

“富者田連阡陌、貧者無立錐之地”現象古已有之。1949年，中國共產黨領導中國人民，通過翻天覆地的土地制度改革，實現了“耕者有其田”的千年夢想。隨著社會的發展，有地，卻只能自耕自種；有房，卻不能抵押貸款；村集體資產掛著自己的名，卻看不見、摸不著。面對著農村的土地、房屋和集體資產這些“沉睡的資源”，農民們不覺困頓：廣袤的鄉土，如何才能激活發展基因，實現鄉村生活富裕？

一、飽含突破意義的農村土地制度改革

1978年，中國農民首創的農村土地承包責任制，以產權改革為抓手，成為推動中國城鄉大變革的杠桿，也成了中國改革的一條成功經驗。2014年，新一輪農村土地制度改革“三箭齊發”，無論是推進農村集體土地三權分置，還是探索宅基地三權分置，都在積極釋放中國農村的巨大活力。

十九大報告首次提出了鄉村振興戰略，習近平總書記在此后多次強調，實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代做好“三農”工作的總抓手。

2019年中央一號文件繼續聚焦“三農”問題，謀劃今明兩年農村的改革發展硬任務，從制度層面就如何發揮農村資源要素的效用作出全面部署。“全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革”“加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，力爭2020年基本完成”“穩慎推進農村宅基地制度改革”“允許在縣域內開展全域鄉村閑置校舍、廠房、廢棄地等整治，盤活建設用地重點用于支持鄉村新產業新業態和返鄉下鄉創業”……一號文件所圈畫的一系列改革舉措，再次讓廣大農民看到了“沉睡的資源”被喚醒后持續煥發活力的希望。

二、改革開放先行地的有效實踐

激活農村資源要素，鄉村振興充滿無限可能。但同時，土地又是農民的“命根子”，這就決定改革必須慎之又慎，需要頂層設計和基層試點的協同推進。

自2015年開始三項農村土地制度，至今已歷時4個年頭了，浙江省在農村土地制度改革領域承擔了很多探索重任，形成了不少經得起檢驗、值得復制推廣的基層創新經驗。

德清縣在集體經營性建設用地入市的試點中，大膽試、大膽闖、自主改，從“同權同價同責”出發，考慮農民集體不愿“寅吃卯糧”的現實境況，嘗試了以入市收益為征收對象，“按類別、有級差”的土地增值收益調節金征收辦法，以及創設了年租制物權的新鮮實踐。2015年，德清縣敲響了全國“農地入市第一槌”，創下了全國第一宗、登記第一證、抵押第一單等多個紀錄。

義烏市首創首提、先行先試宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”，率先建立全國首個農村宅基地基準地價體系以及以“集地券”為核心的特色宅基地退出機制。2015年，義烏農民拿下了全國宅基地抵押第一貸，如今累計發放農民住房抵押貸款，已占到全國試點地區總量的1/3以上。此外，義烏市在率先建立的“三權分置”制度體系的基礎上，繼續深入探索宅基地使用權跨村跨鎮街的方式來統籌利用農村集體建設用地，進一步破除城鄉建設用地市場的二元結構。2019年1月，義烏市舉行了首次宅基地跨村跨鎮街安置投標會，首批3個村79間宅基地全部順利成交，幫助28戶農戶解決建房用地難題。

▲ 1951年10月常山縣《土地房產所有證》

此外，杭州市確定“鎖定總量、優用增量、盤活存量、提高質量”的目標思路，開辟“向空中要土地、向地下要土地、向存量要土地、向集約要土地、向創新要土地”的保障渠道，形成集約用地和保護耕地互為促進的良性循環。溫州市按照“產權到人、權隨人走”的原則，構建符合市場經濟要求的農村集體經濟運營機制，賦予農民對集體資產股份的收益權能……

讓農家資產得以快速流動固然令人興奮，但實現好、維護好、發展好廣大農民群眾的根本利益才是一切工作的出發點和落腳點。

布點、連線、成網，浙江土地上的改革循序漸進、漸次鋪開，相信強化制度供給的改革能讓紅利穩穩落“袋”，讓“沉睡的土地”為鄉村振興注入新的動能，持續推動浙江的高質量發展。

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1950年6月頒布《土地改革法》，規定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。” 截至1953年春，除了少部分地區之外，中國大陸的土地改革基本已宣告完成，三億多無地或少地的貧困農民獲得七億多畝土地。

1962年，《農村人民公社工作條例修正案》頒布，宣布建立“三級所有，隊為基礎”的基本制度，“公社在經濟上，是各生產大隊的聯合組織，生產大隊是基本核算單位，生產隊是直接組織生產和組織集體福利事業的單位”。

20世紀80年代開始，中國農村普遍實行了以家庭聯產承包為主的責任制，逐步建立起統分結合的雙層經營體制。

1984年，中央將土地承包期由3年延長到15年。

1998年，九屆全國人大四次會議通過修訂后的《土地管理法》，將土地承包經營期限定為30年。

2008年，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》進一步承諾“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。

2014年11月，中央下發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出“穩定完善農村土地承包關系，規范引導土地有序流轉，加快培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，發展多種形式適度規模經營”。

2016年10月，中央印發了《關于完善農村所有權承包權經營權分置辦法的意見》，開辟了中國特色新型農業現代化新路徑。黨的十九大強調，要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善三權分置制度，強調土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后，再延長30年。