PPP 項目實施全過程投資控制研究

遲朋

（中鐵建生態環境有限公司，重慶 400000）

1 引言

PPP 項目是當前城市基礎設施項目建設的重要運作模式，是對傳統僅依賴政府財政資金與專項資金的投融資模式的一種新型變革。其通過積極引入社會資本參與項目建設，可以有效平滑政府財政支出，增加公共服務設施供給，優化項目風險分配，降低全壽命周期成本，提高公共服務效率，同時助力政府職能轉變。但是PPP 項目在投資控制方面仍然存在前期經濟性評價不客觀、融資渠道單一、投資控制不嚴格、投資回報周期長等常見問題，在具體項目實施中容易出現投資失控、回報率低下等利后果，影響項目的建設運營口碑與投資回報成效[1]。

2 PPP 項目投資方面的常見問題分析

2.1 項目前期經濟性評價不客觀

前期經濟性評價是PPP 項目全過程投資控制的重要環節，通過對PPP 項目建設與運營的經濟價值、投入產出比、發展前景、示范作用等進行客觀評價，可以切實提高項目造價投資的合理性。當前，PPP 投資模式在城市基礎設施項目建設中大行其道，社會資本涌入項目建設與運營中，以謀求更高的經濟效益。PPP 項目存在過度包裝的問題，建設方過分夸大自身的融資能力，以及項目投資回報收益，忽視投資的各類風險，如項目審批風險、工程變更風險、項目融資風險、通貨膨脹風險等。不客觀、不全面的項目前期經濟性評價會影響項目審批決策與造價投資的正確性，增加項目投資與造價管理的風險。

2.2 項目投資過程控制力度弱

PPP 項目通常總投資規模大、工程量大，建設過程涉及諸多審批手續的辦理，以及施工要素的統籌協調，以便在有限的工期內完成項目建設并投入運營使用。當前，不少PPP 項目的投資控制力度不足，主要體現在因區域規劃而產生的工程大規模變更、因投資主體對本土審批手續不了解而產生的開工時間延遲、因投資主體對項目建設內容掌握不夠產生的投資額度不足或可研報告不科學等，上述因素均會增加PPP 項目的工程造價[2]。

2.3 項目運營缺少投資管控

PPP 項目的實施由政府與其他社會投資主體共同參與，投資主體的關注重心在項目建設以及項目投資回報方面，對后續項目的運營與管理缺乏持續性的關注。一些PPP 項目的投資主體未能充分考量運營管理階段的投資風險，項目方也未在投資估算中科學核算運營成本、資源經營成本等。PPP 項目全過程投資控制缺乏科學性，在一定程度上增加了項目建設風險。

3 PPP 項目全過程投資控制的實施策略

3.1 項目概況

3.1.1 項目建設內容

為實現雨水資源化管理、減輕特殊氣象條件下的城市內澇問題，萊西市大力推進自然寄存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”建設，通過進一步完善雨污管網建設、推進河道綜合整治工程和提升城區環境，修復城市水生態，涵養水資源，增強城市防澇能力，恢復河道生態。該項目共包括37 項工程，包括：道路建設工程（共14 項）、小區改造工程（3 項）、污水管道工程（4 項）、人行道板鋪裝工程（9 項）、綠化工程（3 項）、焦格莊河治理工程（1 項）、環衛工程（1 項）、萊西北站北廣場建設工程（1 項）、防洪溝工程（1 項）。

3.1.2 項目運作方式

為進一步創新投融資機制，緩解地方政府的財政壓力，鼓勵和引導社會資本參與城市基礎設施建設，提高基礎設施的建設及運維服務水平，萊西市政府研究決定，擬采用政府和社會資本合作（PPP）模式推進本項目實施。由項目公司具體負責融資、建設、運營維護，以及移交全部基礎設施。運營期內項目公司可通過項目范圍內的附屬廣告、停車位等的運營獲得使用者付費收入，同時獲得政府方基于績效評價的可行性缺口補助。合作期滿后，由項目公司將全部資產無償移交政府指定機構。

3.2 客觀科學開展PPP 項目前期經濟性評價

PPP 項目建設與實施中，造價投資的合理管控有賴于前期客觀且科學的經濟性評價。萊西市海綿城市項目啟動之前，圍繞項目實施的各項工序，包括可行性研究、資金審批、項目開工手續、項目設計、項目勘察、海綿設施布設安裝、海綿設施運行情況監測設備的后續維養等，進行了科學的成本分析與測算，充分論證了融資渠道的可行性、項目實施的經濟性與必要性。考慮到各個要素的價格具有市場波動性，萊西市海綿城市建設項目利用項目信息管理系統對項目初期的技術信息、生產信息、財務信息、材料成本信息等進行管理和更新，為PPP 項目方科學、客觀、精準估算項目投資信息，以及為項目建設成本提供動態數據，提高了PPP 項目前期經濟性評價的準確性。

3.3 嚴格管控PPP 項目實施各環節成本

PPP 項目實施涉及設計、勘察、施工、運營、養護等諸多環節，全過程投資控制需要對各個環節的實施成本進行嚴格約束與管控，通過細部過程化控制，確保PPP 項目實施造價控制在投資估算可控范圍內[3]。萊西市海綿城市建設項目在實施各環節成本控制時，將項目實施過程中涉及成本支出的設備、機械、材料、人員、管理等進行逐一梳理，列明具體的成本支出項，并在具體實施過程中根據支出項，以及支出計劃嚴格管控支出過程。對于項目實施過程中涉及的工程變更等情況，萊西市海綿城市建設項目方將對工程變更內容進行嚴格審核把關，并通過支出項與支出計劃的內部調整控制項目施工總成本。此外，為有效管控項目實施各環節成本，萊西市海綿城市建設項目方對用量較大的物料、設備等構建了相對全面且詳細的信息庫，全面梳理并動態管理物料與設備的市場采購價格、租賃價格、供應商的渠道與聯系方式、市場價格波動情況等，為材料采購計劃與設備租賃計劃制定提供準確的成本核算依據。

3.4 科學管控PPP 項目投資風險

投資風險分析與應對是PPP 項目投資全過程管控的重要內容。在萊西市海綿城市項目建設中，項目方圍繞政治風險、法律風險、經濟風險、不可抗力風險、項目采購與融資風險、項目建設風險、項目設計風險等進行項目投資風險梳理，并列明各個風險相對應的承擔方，以便政府、社會資本等投資與運營主體能夠厘清各自的職責以及所要承擔的風險。萊西市海綿城市建設項目的風險點以及風險承擔方見表1 中。同時，針對項目建設中存在的風險，萊西市海綿城市建設項目方提出了相應的應對舉措，如加強項目規劃、篩選和評估的同時，通過建立和落實基于績效的評價機制，加強對社會資本的監管，切實保障公共產品和服務質量得到改善，達到物有所值。例如，由實施機構或政府指定機構依據PPP 項目合同約定的評價辦法對項目建設管理（包括工程質量、建設工期、資金使用、安全文明、環境保護、組織管理、采購與合同、文檔資料等方面）進行定期監管評價，若項目建設出現缺陷，項目公司應及時修復，否則實施機構可提取項目公司提交的建設履約保函中的相應金額用于缺陷修復。

表1 萊西市海綿城市建設項目風險及分配情況

4 結語

PPP 項目投資運作模式具有暢通社會資本投資、節約國家財政等諸多優勢，但同時，社會資本與政府在PPP 項目運行中也面臨著諸多風險。PPP 項目應做好全生命周期的投資控制，通過客觀科學開展PPP 項目前期經濟性評價，嚴格管控PPP 項目實施各環節成本，立足風險規避、風險分擔等多層次做好PPP 項目風險把控工作，方能實現各方共贏。