檢察官聯席會議制度運行中的不足與改進

摘 要：檢察官聯席會議制度是集中檢察官對重大、疑難、復雜案件和具有司法屬性的重大工作事項進行集體會商研究，為檢察官辦案組或承辦檢察官提供參考意見，對檢察權進行內部制約監督，以確保辦案質量的一項重要制度。因檢察官聯席會議制度目前在全國層面只有概括性、原則性的頂層制度設計，缺乏統一的、可操作性的細則，運行中存在議題范圍界定不清、會議人員及流轉事項不明確、會議效果發揮受限等問題，應制定統一具體的細則，明確上會議題范圍、列席人員及流轉事項、激發會議效能等以充分發揮檢察官聯席會議助力提升辦案質效的作用。

關鍵詞：檢察官聯席會議 司法責任制 檢察權運行

以司法責任制為核心的司法體制改革凸顯了檢察官的辦案主體地位，隨著對檢察官放權范圍的擴大，檢察官個人在知識結構、司法經驗等方面的局限性逐漸顯現。檢察官聯席會議制度既突出檢察官主體地位又發揮集體智慧優勢，在提升案件辦理質效方面發揮著重要作用。目前檢察官聯席會議制度缺乏統一的、可操作性強的細則，在運行中仍存在諸多問題。如何完善檢察官聯席會議制度，助力實現“高質效辦好每一個案件”是當前檢察機關面臨的重要課題。

一、檢察官聯席會議制度職能定位

2024年7月，最高檢印發《關于人民檢察院全面準確落實司法責任制的若干意見》（以下簡稱《落實意見》）。根據《落實意見》，檢察官聯席會議制度的職能主要體現在以下兩個方面。

（一）為案件辦理提供重要參考

最高檢《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（已廢止）在業務部門負責人應當履行的職責部分規定：“（業務部門負責人）召集檢察官聯席會議，對重大、疑難、復雜案件進行討論，為承辦案件的檢察官或檢察官辦案組提供參考意見。”中共中央印發的《法治中國建設規范（2020-2025年）》規定，要健全檢察官聯席會議制度，切實發揮為辦案組織提供法律咨詢的功能。《落實意見》規定，“（業務部門負責人）召集檢察官聯席會議討論案件，為辦理案件的檢察官或檢察官辦案組提供參考意見”，同時在“健全司法辦案組織及運行機制”部分明確，檢察官聯席會議討論意見，是獨任檢察官、檢察官辦案組辦理案件的重要參考。與之前相比，《落實意見》取消了檢察官聯席會議“對重大、疑難、復雜案件進行討論”這一限制，仍延續了檢察官聯席會議“為辦理案件的檢察官或檢察官辦案組提供參考意見”這一職能定位。鑒于此，檢察官聯席會議的一項重要職能體現在為檢察官或檢察官辦案組提供辦案思路、參考意見，保障案件的正確處理上。

（二）強化檢察權內部制約監督

《落實意見》在“完善檢察權內部制約監督機制”部分明確，業務部門負責人與檢察官處理意見不一致時，可以召集檢察官聯席會議討論，也可以將審核意見連同檢察官處理意見一并報檢察長決定，該規定同最高檢《關于完善檢察官權力清單的指導意見》表述一致。與此同時，《落實意見》進一步規定，檢察官處理意見與檢察官聯席會議多數檢察官意見不一致的，業務部門負責人應當將案件報檢察長決定。司法責任制改革后，較為理想的狀態下，多數案件由檢察官獨立決定，少數案件由檢察長決定，極少數案件由檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）討論決定，在這一辦案決定權流轉鏈下，檢察官聯席會議起到了“過濾網”的作用 。［1］檢察官聯席會議制度在尊重檢察官辦案主體地位的同時，過濾出部分存在爭議的案件流轉至下一個審批程序，成為業務部門負責人履行監督管理職責、檢察長對司法辦案工作進行領導的一種重要路徑。在此過程中，其職能主要體現為強化檢察權內部制約監督。

二、檢察官聯席會議制度存在的不足

（一）議題范圍界定不清

現有規定并未從全國層面明確、細化檢察官聯席會議討論議題范圍，各地檢察機關積極探索的同時，也帶來了實踐層面的差異性，主要體現在兩個方面：一是議題準入是否應具有強制性。實踐中通常通過將上會議題確定為“應當上會”或“可以上會”來進行調控。如《陜西省檢察機關檢察官聯席會議制度（試行）》規定了檢察官聯席會議主要討論的7類案件，并規定檢察官在辦案過程中，對于具有規定情形之一，認為需要將案件提交檢察官聯席會議討論的，可以向部門負責人提出。《山東省檢察機關檢察官聯席會議工作規定》則規定了應當提交檢察官聯席會議討論的12項案件或者辦案事項，以及可以提交檢察官聯席會議討論的5項案件或者辦案事項。對檢察官聯席會議議題準入進行強制規定與否各有利弊，規定“應當上會”的議題范圍可以通過對檢察官提出強制性要求控制上會案件的準入，但限制了檢察官自由裁量權，不適當地擴大范圍也會影響辦案效率；而把上會議題確定為“可以上會”，則因賦予檢察官過多的自由裁量權易導致上會議題不可控。二是議題范圍存在差異性。首先是對議題范圍是否應包括事項規定不一致，有的檢察機關將檢察官聯席會議議題范圍限制為案件，而有的檢察機關檢察官聯席會議議題則包含了案件和事項。其次是地方檢察機關對檢察官聯席會議討論案件或事項具體類型的列舉不一致，案件方面雖然大多圍繞重大、疑難、復雜案件，但因是在缺少頂層統一規定的情況下基于本地的探索和認知進行的規定，各地差異性較大。

（二）會議列席人員及流轉事項不明確

一是列席人員范圍有差異。如有的規定本部門檢察輔助人員以及掛職、借調、實習等人員可以根據需要列席會議，有的規定可以根據案件情況，邀請人大代表、政協委員、人民監督員等列席會議，還有的認為也可邀請律師、具有專業知識的人員列席會議。二是文書、案卡缺失或不規范。首先是會議記錄格式不統一。因檢察業務應用系統中并未為所有業務條線配備檢察官聯席會議會議記錄文書，加上工作習慣，記錄人線下文檔記錄、參會人員手寫簽名比較常用，未通過系統制作、流轉審批，導致記錄不規范、系統內不留痕等問題較為突出。其次是檢察業務應用系統未設置相關案卡。由于未設置檢察官聯席會議相關案卡，無法便捷、直觀地了解到該案件檢察官聯席會議情況，影響監管與統計分析。

（三）會議效果發揮受限

影響會議效果發揮的因素較多，主要體現在以下兩點：一是缺乏督促和跟蹤問效。首先是會前議題的提交缺乏監督，承辦人是否將應當提交檢察官聯席會議討論的案件或事項提交討論，缺乏監督、督促。司法責任制改革背景下，案件的辦理具有相對封閉性，其他人員難以監管尤其是難以事前及時監管。其次是會后意見的應用缺乏跟蹤問效，雖然會議意見僅為參考意見，沒有強制力，但檢察官聯席會議作為檢察機關的內部審議組織，會議意見采納與否對指導辦案具有重要作用，且有時決定了案件是否需要報檢察長或提請檢委會。另外，對辦案檢察官是否采納檢察官聯席會議多數檢察官意見等情況進行分析也十分必要。二是部分參會檢察官意見參考性不強。首先是跨部門組成檢察官聯席會議時，非辦案部門檢察官發言缺乏專業性問題較為普遍。尤其是本部門檢察官人數達不到召開會議標準在市、縣（區）級檢察院的情況較為常見，協調其他部門檢察官參加時存在意見不專業的問題。其次是參會檢察官缺乏積極性、責任心影響了意見質量。缺少對參會檢察官責任追究是其責任心不強進而影響發表意見質量的重要原因。因檢察官聯席會議參會檢察官對其發表意見不承擔責任，有的檢察官發言具有一定隨意性，對他人承辦案件趨于發表激進意見等［2］；有的檢察官雖有不同看法，但本著“事不關己”的心態，不愿去較真［3］，發表意見迎合承辦檢察官意見，導致所發表的意見參考價值有限。

以上問題究其原因，主要是檢察官聯席會議制度目前在全國層面只有概括性、原則性的頂層制度設計，缺乏統一的、可操作性的細則，缺少規范的制度層面指導。

三、檢察官聯席會議制度完善建議

建議制定全國層面的檢察官聯席會議制度指導性規范，對檢察官聯席會議職能定位、上會議題范圍、會議程序、會議意見效力及采用、配套制度等作出詳細規定［4］。各業務條線可根據業務特點在指導性規范框架內制定各條線實施細則，做到規范性的同時增強針對性和可操作性。省、市、縣（區）三級檢察機關因業務部門設置、檢察官配備、工作重點等方面均不盡相同，故省級以下檢察機關可在最高檢檢察官聯席會議制度指導性規范框架內，堅持遵循司法規律和符合檢察工作特點相結合，分層級建立各自的更具針對性、實效性的檢察官聯席會議制度。

（一）明確上會議題范圍

檢察官聯席會議研商范圍，決定著檢察官聯席會議功能實現的邊界，應著眼充分發揮聯席會議的功能價值，尊重檢察官自主辦案權和提請選擇權，把剛性研商和選擇研商結合起來，對哪些應當研商，哪些可以研商，作出明確具體界定，防范過濫、過少兩種極端現象。［5］建議區分不同業務條線、不同等級檢察機關確定有針對性、各有側重的上會議題范圍。議題范圍確定中要注意以下三點：一是注重強化檢察權內部制約監督與尊重檢察官辦案主體地位的平衡。在檢察官職權清單的基礎上，科學地將上會議題區分為“應當上會”“可以上會”兩種類型，采用“列舉式+兜底”的方式盡可能詳細地列明上會議題范圍，增強上會議題的預判性、可操作性。二是兼顧辦案質量與效率。“應當上會”案件議題類型過多會增加辦案人員負擔，影響辦案效率，故應避免任意擴大“應當上會”的議題范圍。三是做到議案與議事并重。可參考檢委會辦案組織和重大業務工作議事決策機構的定位以及議案議事的功能，將事項議題也納入研究討論范圍。

（二）明確檢察官聯席會議列席人員范圍及流轉事項

一是明確列席人員范圍。筆者認為本部門檢察輔助人員以及掛職、借調、實習等人員可納入列席會議人員范圍，為加強對檢察工作的監督，也可在適當情況下邀請人大代表、政協委員、人民監督員等列席會議，但鑒于案件的保密要求、回避規定等，不建議邀請律師列席會議，也不宜隨意擴大列席人員范圍。二是規范文書制作、案卡填錄。在檢察業務應用系統各條線統一配備檢察官聯席會議會議記錄文書，可在規范的基礎上增強條線特色，文書線上流轉會簽，確保系統留痕、準確規范。在業務應用系統設置相關案卡，做到全程留痕，便于查看、監督、統計分析。

（三）激發檢察官聯席會議效能

一是構建多部門相結合的監督和跟蹤問效模式。業務部門指定專人定期篩查本部門應當上會的案件或事項，及時督促承辦人提請上會討論，承辦人會后需對案件最終處理結果進行反饋，由專人對會議召開后需要報檢察長決定的案件建立臺賬并督促完成。案管部門可以將案件是否存在應當提交檢察官聯席會議而未提交、參會人員錯誤發表意見是否存在故意或重大過失等情況作為案件流程監控、質量評查的內容，并將評查結果作為案件質量等級評定、追責的依據。另外，案管部門、法律政策研究部門可聯合業務部門加強對檢察官聯席會議的統計分析研判，定期對提交聯席會議討論的案件數量、類別進行統計，就各參會檢察官在聯席會議上的討論意見、討論后辦案檢察官的處理意見與法院判決等終結性處理結果進行比對。［6］二是提高會議意見質量。首先，對上會報告等文書質量、提交時間提出明確要求，做到文書能全面、客觀反映上會議題情況，上會人員有充足時間查看文書、查閱資料。其次，組建相對穩定的專業化檢察官聯席會議成員組，對于檢察官人數較多的部門，可根據檢察官知識結構、擅長領域建立不同的檢察官聯席會議成員組；對于本部門檢察官少于3名的，可跨部門組建，組成部門、組成人員可以相對固定，優先選取具有相關業務經歷、擁有相關業務知識的人員，日常注重加強相關知識的培訓。最后，要求參會檢察官發表意見應進行必要的說理論證，闡述理由和依據，不能只發表觀點［7］，避免其發言的隨意性、任意性。