新形勢下完善民事執行檢察監督制度研究

編者按：在新時代法治建設進程中，民事執行活動的規范性與公正性日益成為社會各界關注的焦點。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，深化審判權和執行權分離改革，健全國家執行體制，強化當事人、檢察機關和社會公眾對執行活動的全程監督。為貫徹落實黨的二十屆三中全會關于強化檢察機關對執行活動全程監督的重大部署，推動完善法檢信息共享、工作協同機制，以實時監督促全程監督，本期《聚焦》欄目特約稿件從理論和實踐層面分析探討了檢察機關對執行活動全程監督的基本內涵、必要性、現實困難及強化路徑，促進依法規范執行程序，助推緩解“執行難”“執行亂”問題，以饗讀者。

摘 要：貫徹落實黨的二十屆三中全會關于強化檢察機關對執行活動全程監督的重大部署，是當前檢察機關的重要使命和責任。檢察機關對民事強制執行活動的全程監督，系對所有的民事強制執行活動有權進行監督，應有別于當事人、社會公眾的監督。司法實踐中，檢察機關對違法執行活動存在發現難、查證難、保障不足、糾正難等系列問題，應當在立法中建立法院執行案件信息系統向檢察機關開放機制、取消對檢察機關啟動監督程序的不合理限制、健全檢察機關調查核實手段及保障措施、增加檢察意見監督方式并強化其效力、確立監督必要性原則且明確類案監督與個案監督的標準。

關鍵詞：民事執行檢察監督 啟動監督程序 調查核實 監督意見

《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“強化當事人、檢察機關和社會公眾對執行活動的全程監督”。檢察機關貫徹落實好《決定》，需要探討對民事強制執行活動進行全程監督的基本內涵，全面總結執行檢察監督實踐，梳理包括法律、司法解釋、規范性文件在內的民事執行檢察監督制度及其問題，提出健全民事執行檢察制度的建議。

一、檢察機關對民事執行活動全程監督之基本內涵

從上個世紀80年代后期開始，執行難問題已經顯現，且逐漸與執行亂一起成為我國民事強制執行領域的老大難問題。“黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，人民法院解決了一批執行領域群眾反映強烈的突出問題，執行的公信力不斷提升。同時要看到，執行難、執行亂仍然是當前執行工作存在的主要問題。”［1］因此，《決定》提出強化對執行活動的全程監督具有強烈的針對性和必要性。檢察機關貫徹落實好《決定》重大部署，要準確理解對民事強制執行活動“全程監督”的基本內涵。筆者認為，可以從以下三個維度作初步理解。

（一）檢察機關的全程監督意味著有權對全部執行活動進行監督

首先，從時間節點上，檢察機關有權對執行案件從立案到結案的全部過程進行監督。也就是說，從開始啟動民事強制執行程序，直到執行程序終結，檢察機關都有權進行監督。其次，從監督范圍上，檢察監督是全方位、全覆蓋的監督，不存在監督盲區和死角。再次，從監督內容上，檢察監督既包括對執行案件的監督，也包括對執行人員的監督。對執行案件的監督，既包括對執行實施案件的監督，也包括對執行審查案件的監督；既包括對違法執行的監督，也包括對消極執行、拖延執行、執行不作為的監督。根據上述梳理，從應然角度講，檢察機關有權對所有執行活動進行監督，但從實然角度看，檢察機關并非也不可能對所有的執行活動和執行案件進行逐一排查，全部監督。檢察機關對執行活動進行全程監督，應當理解為是對執行過程中出現的違法情形進行監督，這種違法不一定是在整個案件執行終結后，在執行程序的任一環節，某個節點，一旦出現了違法情形，檢察機關就有權及時介入，針對違法情形開展監督活動。

（二）檢察機關的全程監督是突出重點的監督

違法執行活動既可能嚴重損害當事人、利害關系人民事權利，也可能不損害或者輕微損害當事人、利害關系人民事權利。當事人、利害關系人更關注執行活動是否損害其民事權利。檢察機關應當回應人民群眾關心的重點問題，對違法執行活動區別對待。首先，檢察機關應當將嚴重損害當事人、利害關系人民事權利的違法執行活動作為重點監督對象。至于嚴重損害當事人、利害關系人民事權利的具體情形，主要表現為超標的查封、查封案外人財產、操縱變價措施壓低財產價格、怠于執行等。其次，執行活動中的程序性、瑕疵性行為不應成為檢察監督的重點。比如，法院雖然超期送達某一法律文書，但完全不影響當事人、利害關系人的民事權利。對于當事人、利害關系自己也不關注的執行活動中的程序性、瑕疵性行為，原則上不應當成為檢察機關監督的重點。

（三）檢察機關的全程監督有別于當事人和社會公眾的監督

根據《決定》“強化當事人、檢察機關和社會公眾對執行活動的全程監督”要求，檢察機關并非對執行活動進行全程監督的唯一主體，但檢察監督是一種法定的、具有強制力的監督。一般而言，當事人對民事強制執行活動的監督，主要體現為現行民事強制執行制度中的執行救濟制度，這一制度確實發揮了重要作用。社會公眾由于缺少了解和介入執行活動個案的有效途徑，一般是通過人民法院的公開報告、新聞媒體的報道等對執行活動進行監督。與當事人、社會公眾相比，檢察機關對民事強制執行活動的全程監督具有獨特優勢。首先，檢察機關的法律監督具有專業性。檢察機關是我國憲法和法律規定的法律監督機關，也是司法機關，有一支專業化的法律監督隊伍，其專業性高于當事人和社會公眾。其次，檢察機關的法律監督具有法定性。檢察機關對民事強制執行活動進行法律監督，應當按照法定職權、法定程序、法定方式進行。最后，檢察機關對民事強制執行活動的監督必須以查證屬實的事實為依據并提出準確的法律適用意見，而且應當產生法定的監督效果，要求法院啟動相應的糾錯程序。這與當事人、社會公眾監督過程中請求法院調查取證以及提出的監督意見未必準確形成鮮明對比。

二、民事執行檢察監督制度現狀

對民事強制執行活動進行全程監督，要求民事執行檢察監督建立一整套科學合理的監督制度。截至2024年10月，除《民事訴訟法》第246條“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”這一法律規定外，我國民事執行檢察監督制度主要規定在“兩高”制定的司法解釋和規范性文件中，包括“兩高”于2016年制定的《關于民事執行活動法律監督若干問題的規定》、2020年制定的《關于建立全國執行與法律監督工作平臺進一步完善協作配合工作機制的意見》（以下簡稱《協作配合意見》），及最高檢于2021年制定的《人民檢察院民事訴訟監督規則》（以下簡稱《民事訴訟監督規則》）。從近些年的實踐情況看，法院和檢察機關在民事執行檢察監督的部分事項上認識不統一，司法解釋和規范性文件對一些分歧沒有作出明確規定，檢察機關開展民事執行檢察監督的法律制度供給相對不足，仍存在下列問題。

（一）檢察機關缺乏發現違法執行活動的合理途徑

檢察機關對執行活動進行全程監督，應當以檢察機關能夠發現執行活動違法為前提，特別是能夠發現損害國家利益、社會公共利益和嚴重損害當事人、利害關系人民事權益的執行活動違法。當前，除當事人或者利害關系人就執行活動向檢察機關提出監督申請且檢察機關受理外，檢察機關缺乏了解、掌握執行活動的基本途徑。《協作配合意見》主要規定對檢察機關提出民事執行監督意見后的案件信息及法院辦理檢察監督案件的信息共享，但法院執行案件信息管理、網絡查控等系統并未與檢察機關共享，檢察機關難以了解掌握執行活動的基本信息。在對執行活動基本情況缺乏了解的前提下，許多地方檢察機關對執行活動的了解主要限于執行過程中作出的法律文書。在主要依靠這類法律文書的前提下，檢察機關發現執行程序中的瑕疵類問題較多，難以發現損害國家利益、社會公共利益和嚴重損害當事人、利害關系人民事權益的違法執行行為。執行程序中的瑕疵類問題一般并未損害當事人或者利害關系人的民事權益，且難以在個案中實質糾正，法院只需確認存在違法情形，而無須改變案件結果或者追究相關人員責任，社會公眾特別是當事人難以感受到公平正義。司法實踐中，部分地方法院、檢察院聯合通過專項工作依職權開展民事執行檢察監督，且在許多案件中確實切實維護了當事人的民事權益。［2］但專項工作并不固定且具有較強的地方色彩，大多數地方檢察機關并不能常態化依職權開展專項工作，因此僅僅依靠專項工作并不能解決甚至也不能緩解檢察機關遇到的這一難題。

（二）檢察機關啟動民事執行檢察監督程序受到不合理限制

《民事訴訟監督規則》第28條為當事人向人民檢察院申請監督設置了向法院提出異議、申請復議或者提起訴訟的前置程序；第37條將檢察機關依職權啟動監督程序的情形主要限制為執行活動損害國家利益或者社會公共利益，執行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為，虛假訴訟等情形。司法實踐中，當事人、利害關系人和案外人向檢察機關申請監督的，必須以向法院提出異議、申請復議或者提起訴訟為前提。檢察機關在履職中發現執行活動嚴重損害當事人或者利害關系人民事權益但不符合依職權監督條件，當事人或者利害關系人因不了解執行活動違法而未向法院提出異議、申請復議或者提起訴訟，更不可能向檢察機關申請監督，此時檢察機關啟動監督程序既可能受到法院的抵制，又可能被實際獲得利益的當事人或者案外人所反對。“如前所述，民事執行檢察監督具有區別于民事生效裁判檢察監督的較強職權主義特征，如果繼續固守‘依申請為主、依職權為輔’的原則，將會把大量應當監督、需要關注的執行問題排除在監督之外。”［3］“在強制執行法律關系中執行法院和被執行人之間的關系就是赤裸裸的職權關系，這里面沒有當事人主義之說。”［4］基于民事強制執行過程中強烈的職權主義色彩，對于嚴重損害當事人或者利害關系人民事權益的違法執行行為以及執行人員亂作為、執行腐敗等情形，當事人或者利害關系人在許多執行案件中缺乏發現的能力和法定措施，因對司法解釋相關條款理解不一致，不同地方法院、檢察院對檢察機關能否對嚴重損害當事人或者利害關系人民事權益的違法執行行為以及執行人員亂作為、執行腐敗等違法執行活動進行監督認識存在分歧導致做法不一。

（三）檢察機關證明執行活動違法的調查核實措施不健全和保障措施相對不足

檢察機關啟動民事執行檢察監督程序后，即面臨調查核實執行活動是否損害國家利益、社會公共利益或者嚴重損害當事人、利害關系人民事權利的任務。根據現行規定，檢察機關可以采取查詢、調取、復制相關證據材料，詢問當事人或者案外人，咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見，委托鑒定、評估、審計，勘驗物證、現場等調查核實措施以及調閱法院執行案卷和要求法院說明案件執行情況等調查核實手段。［5］“在審判程序中，法院要保持中立，居中審判，平等對待雙方當事人，行使審判權主要以公正作為價值取向；而在執行程序中，法院與被執行人之間是干預關系，即法院利用國家公權力對被執行人的財產、人身自由等權利進行必要的剝奪與限制，以積極主動甚至是單方方式行使執行權，更多是以效率為價值取向。”［6］由于民事強制執行系國家運用公權力對被執行人的財產、人身自由等權利進行必要的剝奪與限制，檢察機關查證執行活動是否違法，原則上應當具備調查核實的足夠手段。“在民事執行活動中，執行亂作為與消極不執行是檢察機關履行法律監督職責中發現的兩類主要問題。無論是執行亂作為，還是消極執行，均需檢察機關對相關事實進行調查核實。”［7］但目前檢察機關向執行人員調查核實尚缺乏直接具體的制度依據，如果當事人、案外人不配合調查核實，檢察機關亦缺少相應的保障措施。

（四）檢察機關民事執行檢察監督方式的法律效力相對不足

根據《民事訴訟監督規則》規定，檢察院發現法院在執行活動中有違法、錯誤情形的，應當向同級法院提出檢察建議。此為目前執行檢察監督的主要甚至唯一方式。但根據《人民檢察院檢察建議工作規定》，檢察機關的檢察建議包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議、其他檢察建議等多種類型。實踐中，有的法院將民事執行檢察建議當作一般公文對待，未進行實質化審查和案件化辦理，僅用公函回復，弱化了檢察監督約束力，降低了檢察監督的實效性。

三、健全民事執行檢察監督制度的建議

貫徹落實《決定》，為強化檢察機關對執行活動的全程監督提供制度保障，應當從監督程序啟動、發現違法執行、調查核實、明確監督意見的法定效力等方面予以完善。

（一）建立法院執行案件信息系統向檢察機關開放機制，為檢察機關發現違法活動提供基本途徑

當前，全國各級法院已經實現辦理執行案件“一張網”，通過執行案件流程信息管理系統和執行指揮管理平臺，對案件辦理全程留痕、實時跟蹤、精準管理，已具備向檢察機關全面共享執行活動信息的條件和基礎。建議立法機關在立法時規定法院執行信息管理、網絡查控等系統向檢察機關開放，為檢察機關全程監督提供發現違法執行的基本途徑。考慮到全程監督的實際需要，在法律未作出規定前，“兩高”可以在中共中央政法委員會的領導下協同推進法院、檢察院執行案件信息共享機制建設，從而為立法提供實踐基礎。

（二）規范監督的啟動程序，保障受到侵害的權利得到救濟的機會

習近平總書記強調，“公正司法要求受到侵害的權利一定會得到保護和救濟”［8］。根據現行《民事訴訟法》規定，人民檢察院發現判決、裁定有該法第211條規定情形之一的，就應當提出抗訴、檢察建議或者提請上級檢察院抗訴，并未限定檢察機關只能發現并監督損害國家利益、社會公共利益或者虛假訴訟等情形。參照《民事訴訟法》上述條文精神，檢察機關發現執行活動確有錯誤、應當實施執行行為而未實施或者拖延實施的，也應當有權提出監督意見。一方面要把當事人的申請納入檢察機關“發現”的途徑之一，另一方面不應對當事人的申請做不合理的限制，暢通當事人申請救濟、尋求法律監督從而保障自身合法權益的渠道。

（三）健全調查核實手段及保障措施，保障檢察機關能夠查證違法執行活動

司法實踐中大量“執行難”案件，涉及對申請執行人提供的財產線索法院是否及時查證、核實問題，從監督必要性出發，原則上檢察機關應當具備調查核實這類財產線索的措施，且這些措施原則上應和執行人員的查證、核實措施基本相同。針對檢察機關調查核實過程中缺乏保障制度問題，建議明確檢察機關在履職中遭遇暴力、威脅或者相關人員以其他方法阻礙履職或者不配合調查核實的，可以比照有關法院制裁措施的規定，采取相應制裁措施或者移送同級法院按照法院制裁措施的有關規定處理。

（四）增加檢察意見的監督方式并強化其效力，保障法院啟動糾錯程序處理檢察機關監督意見建議

基于檢察建議當前存在的問題，建議增加檢察意見的監督方式，并區分檢察意見與檢察建議的適用范圍。針對違法、錯誤或消極的執行活動進行個案監督的，檢察機關可以提出檢察意見；針對一類問題、要求法院改進工作或向相關單位提出社會治理建議的，檢察機關可提出檢察建議。法院收到檢察意見后，應當進行案件化辦理，在法定期限內啟動執行案件辦理程序，作出裁定、決定或者實施執行行為等，并將辦理結果回復檢察機關；不采納檢察意見的，應當在回復意見中說明具體理由。對于檢察建議，法院和相關單位應當在法定期限內予以辦理并回復。

（五）確立監督必要性原則且明確類案監督與個案監督的標準

針對損害國家利益、社會公共利益或者嚴重損害當事人、案外人合法權益且能夠進行個案糾正的，檢察機關可考慮進行個案監督，提出檢察意見；執行行為雖然違法但并未損害國家利益、社會公共利益，僅屬程序性違法和瑕疵類問題，如在法院執行活動中常見多發，檢察機關可考慮進行類案監督，提出類案檢察建議；如僅在個案中發生，不屬類案問題，也未實質性損害當事人、案外人合法權益，難以在個案中糾正的，一般可不進行監督。比如，對于法院對申請執行人提供的財產線索不及時查證、核實的或者未按規定依職權調查財產狀況的，經檢察機關調查核實后，如果發現該財產線索不具備可執行性，也未發現被執行人有其他可供執行財產的，可通過其他方式提示法院及時查證財產線索，不宜提出監督意見。如檢察機關在調查核實后發現該財產線索屬實，或發現被執行人有其他可供執行財產，檢察機關可提出監督意見，督促法院采取強制執行措施，這樣才有利于充分發揮有限監督資源的最大作用。