非稅收入收繳管理中存在的問題及改進(jìn)措施

張淑芳 西吉縣財(cái)政局

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步，非稅收入在財(cái)政收入中的比重逐漸增加，成為財(cái)政收入的重要組成部分。然而，在非稅收入收繳管理過程中，存在著一系列問題，如制度不完善、監(jiān)管不到位、信息化水平低等。這些問題嚴(yán)重影響了非稅收入的收繳效率，也制約了財(cái)政收入的合理配置和使用。因此，有必要對非稅收入收繳管理中存在的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，以期為非稅收入收繳管理的改進(jìn)提供理論和實(shí)踐的指導(dǎo)。

一、非稅收入管理概述

非稅收入是指除稅收以外的各種收入，包括政府的非稅收入和企事業(yè)單位的非稅收入。非稅收入管理是指對非稅收入的收入、使用、監(jiān)督和管理等一系列工作的組織和實(shí)施。非稅收入管理的目的是保障國家財(cái)政收入的穩(wěn)定和合法性，提高財(cái)政收入的效益和可持續(xù)性。非稅收入管理的主要內(nèi)容包括非稅收入的征收、收入的核算和使用、收入的監(jiān)督和管理等。非稅收入的征收是指對非稅收入的來源進(jìn)行征收和收取。非稅收入的來源包括政府的非稅收入來源和企事業(yè)單位的非稅收入來源。政府的非稅收入來源主要包括國有資產(chǎn)收益、國有土地使用權(quán)出讓收入、行政事業(yè)性收費(fèi)等。企事業(yè)單位的非稅收入來源主要包括經(jīng)營收入、資本收益、非經(jīng)營性收入等。

二、非稅收入管理普遍存在的問題分析

(一)缺乏規(guī)范管理意識

一些執(zhí)收單位和財(cái)政部門在思想認(rèn)識上存在偏差，把非稅收入看作是一種額外收入，而不是作為一種財(cái)政收入納入預(yù)算管理，認(rèn)為只要在財(cái)務(wù)上做“平賬”即可，并沒有把非稅收入納入到預(yù)算管理的意識和決心。因此，在具體征管中，對一些應(yīng)由政府統(tǒng)一征收的非稅收入項(xiàng)目，多是按照上級規(guī)定的“收支兩條線”原則，以非稅收入名義上交國庫；對一些收費(fèi)項(xiàng)目和執(zhí)收單位多是按照上級規(guī)定的“先收后返”原則收取。這在一定程度上影響了非稅收入管理的規(guī)范運(yùn)行。在實(shí)際征管中，對非稅收入的核算也存在一些問題。由于各部門對非稅收入的核算方法不一。這些不規(guī)范的核算方法導(dǎo)致非稅收入管理職能弱化和管理效率低下。另外，一些部門和執(zhí)收單位將非稅收入與財(cái)政資金混為一談，在實(shí)行國庫集中收繳時(shí)，將部分非稅收入以“零余額賬戶”或“專戶”形式集中存放。

(二)收繳流程不夠科學(xué)

非稅收入實(shí)行“收支兩條線”管理，但目前普遍存在著執(zhí)收單位收費(fèi)不通過財(cái)政部門直接匯繳的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：一是執(zhí)收單位沒有按規(guī)定直接將非稅收入繳入財(cái)政專戶，這種做法不僅造成非稅收入征收成本增加，而且容易導(dǎo)致收繳信息失真，加大了財(cái)政部門對執(zhí)收單位的監(jiān)督管理難度。二是一些執(zhí)收單位將非稅收入與執(zhí)收項(xiàng)目進(jìn)行捆綁收費(fèi)，使其不能按照“收支兩條線”管理要求將非稅收入繳入國庫，無法實(shí)現(xiàn)非稅收入的“收支兩條線”管理。三是部分執(zhí)收單位沒有在規(guī)定時(shí)限內(nèi)將非稅收入全額上繳財(cái)政專戶，而是滯留在執(zhí)收單位自己的賬戶上，使得財(cái)政部門無法及時(shí)掌握非稅收入征收進(jìn)度情況。

(三)管理制度有待完善

在實(shí)際工作中，政府及有關(guān)部門對非稅收入缺乏有效的管理制度和措施，主要表現(xiàn)在：一是對非稅收入范圍認(rèn)識不清，存在“越位”管理和“缺位”管理的現(xiàn)象。但目前有的地方政府或部門對非稅收入范圍界定不清，將屬于行政事業(yè)性收費(fèi)范圍的非稅收入作為政府性基金收入管理；將屬于國有資本經(jīng)營收益的非稅收入作為國有資本經(jīng)營收益管理；將屬于罰沒收入的非稅收入作為罰沒收入管理。二是對非稅收入征收依據(jù)、征收程序、征管措施等缺乏明確的規(guī)定，在實(shí)際工作中，稅務(wù)部門往往根據(jù)自身利益和部門利益出發(fā)，對收繳的非稅收入項(xiàng)目設(shè)置不合理、征收不規(guī)范；財(cái)政部門缺乏對征收對象和范圍的嚴(yán)格控制；對執(zhí)收單位的征管措施不到位，導(dǎo)致非稅收入流失等現(xiàn)象。

(四)缺乏有力的外部監(jiān)督機(jī)制

非稅收入屬于政府財(cái)政收入，由國家統(tǒng)一征收，但其具體使用情況則由各執(zhí)收單位自行掌握，一般情況下，執(zhí)收單位不需向同級財(cái)政部門報(bào)送使用情況和資金明細(xì)。由于目前我國法律法規(guī)體系還不完善，對非稅收入征收管理的監(jiān)督缺乏相關(guān)規(guī)定，致使非稅收入在征收和使用上存在著較大的隨意性。而且，由于缺乏嚴(yán)格、規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制，使得執(zhí)收單位違規(guī)收費(fèi)或挪用收入等問題時(shí)有發(fā)生。比如，一些地方存在著擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目、將收費(fèi)范圍擴(kuò)大、使收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高等問題；有些地方不按規(guī)定使用非稅收入票據(jù)，私設(shè)“小金庫”；有些地方截留、擠占、挪用非稅收入等等。這些都是當(dāng)前非稅收入管理中存在的突出問題。

(五)票據(jù)使用制度不完善

目前，在非稅收入票據(jù)使用過程中，存在著以下一些問題：一是票據(jù)領(lǐng)購、發(fā)放不及時(shí)，由于票款分離，財(cái)政部門對票據(jù)的領(lǐng)購、發(fā)放很難做到有效控制，往往存在票據(jù)申領(lǐng)數(shù)量大于實(shí)際需求的現(xiàn)象；二是在票據(jù)使用過程中，沒有嚴(yán)格執(zhí)行票據(jù)領(lǐng)購制度，尤其是一些基層單位對票據(jù)的使用缺乏有效控制；三是個(gè)別單位不按規(guī)定開具財(cái)政非稅收入專用發(fā)票，只開具收款收據(jù)；四是開具收款收據(jù)的單位或個(gè)人，不按規(guī)定取得相應(yīng)的收費(fèi)收入；五是使用財(cái)政部門監(jiān)制的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金專用收據(jù)開具非稅收入專用收據(jù)時(shí)，直接使用收款收據(jù)代替《非稅收入一般繳款書》。

(六)非稅收入收繳管理信息化建設(shè)不足

目前，在非稅收入收繳管理信息化建設(shè)中，可采用非稅收入收繳與國庫集中支付系統(tǒng)相結(jié)合的模式。通過該模式可有效避免票據(jù)在傳遞過程中可能發(fā)生的偽造、涂改、丟失等問題，但從實(shí)際操作來看，這種模式仍存在一些不足：一是缺乏財(cái)政部門與執(zhí)收單位的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；二是國庫集中支付系統(tǒng)與非稅收入收繳系統(tǒng)的數(shù)據(jù)不能實(shí)時(shí)共享；三是執(zhí)收單位與財(cái)政部門之間缺乏有效的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，不能充分發(fā)揮非稅收入收繳管理信息化系統(tǒng)的作用。

三、非稅收入收繳管理問題的改進(jìn)措施

(一)樹立規(guī)范的非稅收入管理意識

非稅收入是政府的一種財(cái)政收入，具有強(qiáng)制性、無償性和固定性，具有稅收的某些特征。非稅收入一般由各級政府設(shè)立，不以營利為目的，具有公益性質(zhì)。比如，公路收費(fèi)屬于政府非稅收入，對收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)收入等由省級或市級財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收。非稅收入的征收、使用和管理必須嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)法律、法規(guī)及政策規(guī)定。比如，2016 年財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府非稅收入管理辦法》(下文簡稱《辦法》)的通知，該《辦法》明確規(guī)定了各項(xiàng)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，必須嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)，任何單位不得隨意減免收費(fèi)。與此同時(shí)，《辦法》也明確規(guī)定了各級政府及財(cái)政部門負(fù)責(zé)非稅收入的組織實(shí)施和監(jiān)督管理工作；各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)政支出需要，及時(shí)、足額安排政府非稅收入預(yù)算；各級國庫機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)同級財(cái)政部門核定的政府非稅收入預(yù)算級次和預(yù)算科目及時(shí)將非稅收入資金繳入指定銀行賬戶，并確保執(zhí)收單位及時(shí)足額繳入國庫。

(二)完善非稅收入收繳流程

非稅收入的收繳管理是財(cái)政部門和執(zhí)收單位對各類非稅收入進(jìn)行日常管理的重要手段。非稅收入收繳管理流程一般分為收繳入庫、繳庫結(jié)算和票據(jù)管理三個(gè)階段。收繳入庫，是指執(zhí)收單位在辦理執(zhí)收業(yè)務(wù)時(shí)，依據(jù)政府非稅收入管理的相關(guān)規(guī)定，按照一定的方式和程序?qū)⑹盏降姆嵌愂杖胫苯由侠U國庫或財(cái)政專戶。票據(jù)管理，是指財(cái)政部門為規(guī)范政府非稅收入征收和使用，加強(qiáng)政府非稅收入征收和使用的監(jiān)督管理而建立的一項(xiàng)制度。包括統(tǒng)一印制、統(tǒng)一監(jiān)制、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一核銷等。從目前的收費(fèi)收繳流程來看，雖然各執(zhí)收單位在具體收繳流程中略有不同，但基本都遵循了財(cái)政部下發(fā)的收費(fèi)執(zhí)收項(xiàng)目目錄及有關(guān)規(guī)定。由于收費(fèi)執(zhí)收項(xiàng)目目錄及有關(guān)規(guī)定每年都會(huì)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，因此應(yīng)按照最新政策要求規(guī)范操作流程。同時(shí)，對各執(zhí)收單位在具體操作過程中遇到的問題應(yīng)及時(shí)溝通解決。

(三)健全非稅收入收繳管理機(jī)制

健全非稅收入收繳管理機(jī)制主要可以從以下幾個(gè)方面入手。第一，明確非稅收入收繳主體。非稅收入收繳主體一般由財(cái)政部門統(tǒng)一管理，而各部門或單位作為收繳主體的情況較少，且非稅收入的征收范圍較廣，不同部門或單位的非稅收入有可能存在交叉征收的情況，因此要明確非稅收入征收主體，并做好監(jiān)督和管理工作。第二，建立財(cái)政內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制。將非稅收入管理與國庫集中支付管理相結(jié)合，明確非稅收入征收范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)、征收程序、票據(jù)管理、資金上繳等內(nèi)容，逐步形成齊抓共管、協(xié)調(diào)配合的工作格局。第三，強(qiáng)化各部門溝通配合。通過加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成合力，充分發(fā)揮各部門的優(yōu)勢，建立信息共享平臺，及時(shí)掌握執(zhí)收單位非稅收入情況。

(四)強(qiáng)化外部監(jiān)督

非稅收入管理部門應(yīng)不斷加大對執(zhí)收單位的監(jiān)督力度，對非稅收入收繳工作進(jìn)行檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并責(zé)令整改。對執(zhí)收單位違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，違規(guī)收取非稅收入的，要依法查處；對不符合條件收取非稅收入的，要堅(jiān)決予以收繳；對違反規(guī)定亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派、挪用非稅收入的，要堅(jiān)決予以制止并及時(shí)查處；對違規(guī)行為不按規(guī)定進(jìn)行處罰的，要依照法律法規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。對于繳款人不按照規(guī)定使用非稅收入票據(jù)、隨意使用財(cái)政票據(jù)等行為，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)依照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》(國務(wù)院令第427 號)予以行政處罰。

(五)完善票據(jù)管理制度

在非稅收入收繳管理問題的改進(jìn)措施中，完善票據(jù)管理制度是非常重要的。可以從以下幾個(gè)方面入手。第一，嚴(yán)格規(guī)范票據(jù)領(lǐng)購。票據(jù)使用單位要認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)制度，對未按規(guī)定時(shí)限辦理使用登記、未按規(guī)定建立健全內(nèi)部審核控制制度、未按規(guī)定填制、取得和保管票據(jù)及所附資料的，要嚴(yán)格追究相關(guān)人員責(zé)任。執(zhí)收單位必須向財(cái)政部門申領(lǐng)票據(jù)，并經(jīng)財(cái)政部門審核后，方可辦理票據(jù)領(lǐng)購手續(xù)。領(lǐng)用非稅收入專用票據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)向繳款單位開具《非稅收入一般繳款書》，繳款書應(yīng)由繳款單位法定代表人或其授權(quán)人簽字并加蓋單位公章，并經(jīng)繳款單位蓋章后方可辦理。第二，加強(qiáng)票據(jù)管理。執(zhí)收單位在開具《非稅收入一般繳款書》時(shí)，應(yīng)在發(fā)票上加蓋“非稅收入一般繳款書”專用章。對已開具的非稅收入一般繳款書，應(yīng)當(dāng)妥善保管，不得遺失、損毀或轉(zhuǎn)借他人使用。要建立健全票據(jù)使用登記制度和票據(jù)管理檔案制度。

(六)加快非稅收入的信息化建設(shè)

加快非稅收入的信息化建設(shè)可以從以下三個(gè)方面入手。第一，實(shí)現(xiàn)財(cái)政非稅收入收繳電子化管理。運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)非稅收入收繳業(yè)務(wù)從征收、繳庫到退庫的全過程電子化處理，使非稅收入收繳工作更加科學(xué)規(guī)范、更加便捷高效。第二，構(gòu)建統(tǒng)一的財(cái)政非稅收入信息共享平臺。要以建設(shè)統(tǒng)一的財(cái)政非稅收入信息共享平臺為目標(biāo)，建立政府非稅收入收繳信息共享機(jī)制，通過該平臺，實(shí)現(xiàn)從執(zhí)收單位到財(cái)政部門、從執(zhí)收單位到國庫部門的多層次、多方式、多渠道的非稅收入信息傳遞。第三，構(gòu)建財(cái)政非稅收入收繳統(tǒng)一支付系統(tǒng)。隨著財(cái)政管理體制改革的不斷深化，要對財(cái)政非稅收入收繳管理方式進(jìn)行變革，采用更符合規(guī)范化要求的收繳模式。實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門、執(zhí)收單位賬戶及繳款人之間的業(yè)務(wù)流、資金流和票據(jù)流“三流合一”，實(shí)現(xiàn)政府非稅收入收繳“一門式”管理和一體化服務(wù)。

四、結(jié)語

本文提出了一系列改進(jìn)措施，以期為非稅收入收繳管理的改進(jìn)提供了理論和實(shí)踐的指導(dǎo)。希望能夠?qū)ο嚓P(guān)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐工作有所啟發(fā)和促進(jìn)。未來的研究可以進(jìn)一步深化非稅收入收繳管理的改進(jìn)研究，提出更加具體和可行的對策建議，推動(dòng)非稅收入收繳管理的深入發(fā)展。■