樹立大農業觀、大食物觀構建整體性的國家重要農產品供給保障戰略

趙俊超，張云華，張 詡

（國務院發展研究中心農村經濟研究部，北京 100010）

習近平總書記指出，要“樹立大食物觀，從更好滿足人民美好生活需要出發，掌握人民群眾食物結構變化趨勢，在確保糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產品等各類食物有效供給，缺了哪樣也不行”［1］。面對農產品國內供給總量不足、部分品類對外依存度畸高、未來保供壓力仍將加大、供給風險多點高發的嚴峻局面，亟待適應新時期、新形勢、新任務需要，構建一套整體性的國家重要農產品供給保障戰略。

一、目前我國農產品供給中仍存在突出矛盾

21世紀以來，我國農產品一直保持平穩有效供給，主要表現為供給數量充足、市場價格穩定、品類不斷豐富、質量穩步提高。然而，同時必須看到，我國農產品供給中仍然存在一些突出的深層次的矛盾，農產品保供仍面臨嚴峻復雜的形勢。

（一）農產品整體供不足需的矛盾突出，部分品類對外依存度畸高

現階段我國農產品供需平衡在很大程度上是充分利用國內國際兩個市場、兩種資源的結果，如果單就國內來看，農產品供不足需的矛盾非常突出。我國農產品貿易在2004年由順差轉為逆差，此后逆差額持續攀升，2021年我國農產品進口2 198.2億美元、出口843.5億美元，農產品貿易逆差達到1 354.7億美元的歷史新高［2］。隨著農產品凈進口額度持續攀升，我國食物自給率持續下降，據測算，如果根據農產品所含熱量、蛋白質、脂肪、碳水化合物等營養物質統一折算的口徑，2019年我國食物自給率只有76.9%［3］。也就是說，在我國實現農產品供需平衡的過程中，其中有將近1／4的部分借助了外力作用。

從糧食等重要農產品來看，供給保障正在承受前所未有的壓力。盡管我國糧食生產實現“十九連豐”，年人均糧食占有量保持在470公斤以上［4］，但國內糧食供需平衡持續下行。從20世紀90年代的“總量大體平衡、豐年有余”，經過“總量基本平衡、結構性矛盾突出”“總量不足、品種分化”等階段，目前供給總量不足的特征已經越來越明顯。從2008年到2021年，我國糧食自給率從93.4%下降到80.9%，谷物自給率從100.1%下降到91.0%（如圖1所示）。與現階段“口糧絕對安全、谷物基本自給”［5］的國家糧食安全目標相比，我國糧食供給盡管仍在安全可控范圍之內，但戰略緩沖余地已經極為有限。

圖1 2008—2021年我國糧食自給率和谷物自給率的變化趨勢

分品類來看，我國農產品供需狀況品類分化明顯，部分農產品對外依存度畸高。由于堅持“口糧絕對安全、谷物基本自給”［5］的目標，我國谷物和口糧對外依存度并不高。與此同時，也不可避免地付出相應代價，一些特定品類農產品的對外依存度已達到相當高的水平，大體可以分為3類（見表1）。

表1 我國對外依存比較明顯的部分農產品（2021年）

第一類是大豆和油脂。大豆作為榨油和蛋白飼料的重要原材料，是我國農產品中對外依存問題最為突出的品類。加入WTO以后，我國大豆進口量持續迅速增長，至2020年突破1億噸大關。國內大豆生產一直存在單產低、含油量低、比較效益低、農民種植熱情低等“四低”問題［6］，盡管近年來國家大豆油料擴種成效明顯，如2022年大豆種植面積比上年增長21.7%、產量比上年增長23.7%，但大豆嚴重依賴進口的局面并未發生根本轉變。2022年我國進口大豆9 108萬噸，對外依存度仍高達81.8%。我國油脂供給不足的狀況也十分明顯，按全口徑食用油來看，在我國2021年的食用植物油總消費量4 255萬噸中，國產油料榨油只有1 235萬噸，食用植物油整體對外依存度達到71.0%。

第二類是飼料用糧。玉米已經從過剩轉為大量進口，2016年左右我國玉米一度庫存高企，此后經過4年的去庫存以及養殖業的快速發展，至2020年我國玉米供需形勢已經逆轉。2021年我國玉米進口2 835萬噸，對外依存度達到9.4%，盡管這一比例遠不及大豆，但由于玉米是體量最大的糧食品類，又屬于谷物，這一依存度已經屬于相當高的水平。與此同時，我國大麥、高粱進口也達到相當數量。大麥、高粱可以視為玉米的替代產品，由于我國對玉米進口實行配額管理，配額外關稅高達65%，出于降低成本的目的，養殖企業大量使用大麥、高粱。2021年大麥和高粱進口量分別達到1 248萬噸和942萬噸，對外依存度分別達到89.8%和81.0%。從進口量來看，玉米、大麥和高粱加起來已經相當于大豆進口量的52.1%。

第三類是其他一些品類。我國對外依存比較突出的其他農產品品類較為分散，主要包括奶類、食糖、棉花、天然橡膠等。其中，奶類、食糖和棉花的對外依存度均在30%左右。以奶類為例，2021年我國共計進口各類乳制品395萬噸，按奶源計算對外依存度達到33.2%，相應地，奶源自給率跌破了70%的防守目標。天然橡膠的對外依存問題更為突出，2021年我國進口天然橡膠219萬噸，對外依存度高達72.0%。

（二）受農業生產資源條件的制約，農產品國內供給增長的空間有限

現階段農業生產仍然是一種自然資源高度依賴型產業。盡管也可通過提升農業生產技術的途徑來提高單產、增加產出，但空間相對有限。農業生產技術包括育種、栽培、植保、農機等多個環節，其水平提升是一個長期緩慢的過程，很難在短期內出現飛躍。從單產水平來看，在1990—2022年的32年間，我國糧食畝產量從524.4斤提高到773.6斤，增幅只有47.5%，平均每年不足1.5%。不僅如此，一些研究表明我國四大糧食作物單產增速呈下降趨勢［7］。長遠來看，良種推廣應用等農業生產技術提升將對我國農業增產持續發揮作用；但從短期來看，自然資源條件仍是我國農產品供給的決定性力量。由于支撐我國農業生產最基本的耕地、水資源等條件存在硬性制約，農產品供給增長的空間有限，農產品國內供需缺口將在較長時期內持續存在。

一方面，耕地資源是制約我國農產品供給增長的最大硬約束。第三次全國國土調查數據顯示，至2019年末，我國耕地面積是19.18億畝，人均耕地面積只有1.36畝，不足世界平均水平的40%［8］，耕地后備資源幾乎枯竭。據原國土資源部數據，2016年全國耕地后備資源總面積為8 029.15萬畝，但其中可復墾土地286.52萬畝，占3.6%，結合水資源利用限制等條件分析，全國可開發利用的耕地后備資源僅為3 307.18萬畝［9］，難以對我國人多地少、農產品供不應求的局面產生實質性改善作用。受耕地資源硬約束，近年來我國農作物年總播種面積大體保持在25億畝左右，糧食播種面積大體保持在17.6億畝左右，提升空間極為有限。

另一方面，水資源不足也是農產品供給增長的重要制約因素。我國是水資源匱乏的國家，農業作為“用水大戶”，受水資源的影響更大，如2020年我國農業用水3 612.4億立方米，占全國用水量的62.14%［10］。我國不少重要農產品生產區都存在水資源嚴重不足的情況，如黃河流域是我國重要的小麥生產基地，小麥產量占到全國的56%，但黃河流域大部分區域都位于干旱半干旱地區，水資源量只有全國的3%。隨著我國農業生產格局從南糧北運轉變為北糧南運，北方地區水土資源不匹配的矛盾更為突出，水資源制約農產品供給的矛盾更為凸顯，東北部分地區壓減井灌水稻面積、新疆部分地區“退地減水”都是這一矛盾的集中體現。水資源不僅難以支撐農產品供給進一步增長，甚至在保持現有供給水平上都存在困難。

（三）農產品產供銷薄弱環節多，穩市場保供給面臨多重壓力

供給方式也會影響供給效率和供給穩定性。自20世紀90年代以來，我國農產品生產的商品化、市場化程度不斷提高，農產品供給主體分化、供給任務加重、供給鏈條延長，對農產品穩市保供造成顯著壓力。

從生產端看，小規模農業經營生產功能弱化，供給擴張空間受限。我國農業總體呈現超小規模經營格局，靠農業經營致富的空間極為有限。2021年農戶可支配收入中來自第一產業經營凈收入的比重下降至22.7%，來自種植業收入的比重下降至17.0%，對不少農戶來說，種地已經成為一種副業和補充。農民生產積極性、農業生產專業化和產出水平難以有效提高。在不少地區，農業勞動力老齡化加劇了農田拋荒趨勢，年輕勞動力選擇進城經商務工，老年人成為農業生產經營的主要力量，受精力、意愿等限制他們大多選擇優良地塊耕種，對條件差的則選擇撂荒、拋荒［11］。在各地開展撂荒地整治后，雖然撂荒現象得到有效遏制，但土地粗放經營、季節性閑置等情況仍然存在。此外，隨著農業經營者年齡結構老化，他們在新技術掌握上也存在現實困難，影響了農業新技術推廣和產能增長。

從消費端看，農民從單純的生產者越來越成為消費者，供給滿足需求的任務加重。傳統農村社會中農民基本是單純的農產品生產者、供給者，他們不僅種植自用的糧食、雜糧，也種植棉花、蔬菜等，此外還養豬牛羊、養雞鴨鵝，甚至栽種幾棵果樹解決部分水果需求，呈現“大部分產品自給自足＋少部分剩余產品出售”格局。但現在情況已經發生了根本變化，農產品中農民自產自用的比例顯著降低，主要農產品商品化率普遍達到90%左右，農民和城鎮居民一樣成為商品化農產品的需求者。通過市場購買，農民對農產品消費的多樣性大幅提升，生活質量相應提高，但由于農產品供給對象和物理空間的擴展，供給承受的壓力顯著增加。我國糧食、肉類等主要農產品消費量占全球消費總量的比例明顯高于人口占比，總體上農產品供需處于“緊平衡”狀態，國內糧食、肉類等農產品供給的壓力巨大［12］。

從市場端看，農產品從局部區域流通轉化為全國性大流通，供給穩定性易受影響。隨著生產專業分工細化、交通運輸條件改善、保鮮技術提高，農產品流通范圍和程度大大擴展，許多農產品已形成“局部地區集中生產、全國范圍運輸流通、滿足全體居民所需”的格局。在國內國際雙循環發展格局以及鄉村振興等政策背景影響下，我國農產品流通產業化水平不斷提升、規模不斷擴大，一些條件較好的地區已經能夠實現農產品流通從“無路可走”“無冷庫可儲存”到“村村通公路”“家家有網絡”“冷庫隨時隨地可租賃”的現代化農產品流通的轉變［13］。一些高度細化的農產品品類，如青皮冬瓜、麒麟西瓜、圓白菜、長豆角等，甚至主要集中在一個或幾個縣域空間內生產。產地集中化固然提高了生產效率和產品品質，但也增加了風險，一旦某個主要產地出現意外情況，則特定品類農產品就可能全面斷供，穩市保供任務變得更為艱巨。

二、未來農產品保供壓力仍將進一步增大

在現有農產品供需“緊平衡”的基礎上，由于影響我國農產品供需兩側的一些中長期因素仍在持續發生不利變化，我國未來農產品保供的壓力將會進一步增大。

（一）城鄉居民對農產品的需求仍將進一步增長

隨著2022年我國人口首次出現負增長，未來因人口增長導致的農產品需求增量極為有限，尤其是隨著城鄉居民口糧消費趨于穩定，直接消費糧食的數量將趨于穩定。然而，由于城鄉結構變動和居民收入提高引發的消費結構升級［14］，我國農產品需求總量仍將持續快速增長，其中主要有3個增長點①本部分數據來源：國務院發展研究中心農村經濟研究部根據相關數據整理計算所得。：首先是飼料用糧和肉類。2010—2020年，我國飼料總產量從1.62億噸增長到2.52億噸，增幅為55.6%，相應地，飼料用粗糧和飼料用小麥消費總量從1.37億噸增長到2.61億噸，增幅為90.0%；同時我國直接進口的豬牛羊肉數量從27.9萬噸增長到678.8萬噸，增幅約23倍，未來飼料用糧和肉類的消費需求仍會持續增長。其次是油料。2010—2020年，我國油料消費量從8 862萬噸增長到13 967萬噸，增幅為57.8%，盡管目前需求增速已經減緩，但仍存在增長的慣性和空間。未來大豆消費需求將趨于穩定，而花生、油菜籽消費需求仍將較快增長。再次是水果。2010—2020年，我國水果消費量從20 371萬噸增長到29 345萬噸，增幅為44.1%，進口量增長1.4倍。未來隨著人們健康意識、生活品位的提高，水果消費需求將會持續快速增長。在農產品需求快速增長的背景下，如果供給不能實現同步增長，不僅農產品整體供需缺口將會持續擴大，而且部分農產品依賴國際市場的程度將會進一步加深。

（二）我國農業生產比較優勢仍將進一步下滑

制約我國農產品國內供給增長的一個重要因素是比較優勢的不足。經營規模小、單位成本高一直是我國農產品供給的基本特征。近年來，在國家支持糧食生產的各項政策作用下，糧食生產成本快速上漲的情況得到了有效遏制，如從2015年至2021年，三大主糧畝均成本增長6.2%，總體比較溫和［15］。但與國際相比，我國農產品生產成本仍然處于高位，2021年我國稻谷、小麥、玉米、大豆、花生、棉花的畝均成本已分別相當于美國的125.6%、294.7%、154.7%、142.9%、147.1%、366.1%，不僅全面高于美國，而且有些品類高出數倍之多［15］。尤其值得注意的是，近年來我國農產品成本中雇工費用和土地成本一直在持續快速上漲。仍以三大主糧為例，2015—2021年這兩項成本分別增長了37.6%和18.3%［15］。這一情況在使用雇工和租地經營比重更高的品類上體現得更為明顯，影響也更大，如2015—2021年每畝蔬菜的雇工費用從717.25元上漲到1 034.55元，增長了44.2%，土地成本從346.01元上漲到451.33元，增長了30.4%，受此影響，每畝蔬菜成本從4 345.26元上漲到5 446.36元，增長了25.3%［15］。未來，由于我國農民工工資仍將持續增長，而且隨著土地流轉和規?；洜I，使用雇工的比例也將持續提高，農產品生產的雇工費用和土地成本仍會活躍性地持續快速增長，從而推動農產品成本持續上漲。我國農產品在國際競爭中的比較優勢仍將進一步下滑，農產品價格國內外倒掛的幅度仍將進一步攀升，從而對國內農產品供給增長產生抑制作用。

（三）利用國際農產品市場的外部環境仍將進一步趨緊

在我國加入WTO以后相當長的一段時期內，全球化一直是國際貿易中的主流趨勢，利用國際農產品市場獲得相對有利的外部環境。我國根據自身資源稟賦參與全球產業分工，形成了“工業制成品大量出口、農產品大量進口”的格局，成為世界最大的農產品進口國，每年糧食進口占到國際市場的近30%、大豆進口占到國際市場的近60%［16］。但現在我國利用國際農產品市場的環境已經在發生不利變化。2016年美國特朗普政府上臺后，發起一系列針對中國的貿易摩擦，要求對貿易結構進行重大調整，甚至一度威脅退出WTO，逆全球化潮流興起。盡管此后國際貿易環境惡化的趨勢得到一定程度的回緩，但由于我國農產品進口數量大、占比高，遭受的國際輿論和道義壓力仍在持續增加。一些國外媒體頻繁制造全球糧價暴漲“中國責任論”，發出“誰來養活中國”［17］的質疑；此外，我國大量進口環境敏感農產品也已引起部分非政府環保組織的密切關注。總體來看，未來我國利用國際農產品市場的外部環境仍將進一步趨緊，每年大量從國外進口農產品的局面在長期來看難以穩定持續。

（四）農產品供給受短期沖擊的風險仍將進一步加大

農產品供給短期沖擊是指由于一些內外部條件的突然性、大幅度的變化，短期內農產品供給面臨不利甚至嚴峻的局面。未來，隨著我國農產品供需平衡進一步趨緊，短期沖擊風險發生的概率正在變大，影響程度也在加深。按照成因屬性，可以將短期沖擊風險大體分作3類（見表2）。

表2 我國農產品供給保障中的短期沖擊風險

第一類是由于大國博弈造成的“卡脖子”風險。我國農產品外部供給中相當一部分來自美國等西方國家，即便是來自其他國家的部分，也由于國際話語權、儲運銷渠道等因素而受制于西方國家。隨著中國崛起和加速實現現代化，一些西方國家對“中國威脅論”的炒作愈演愈烈，如果這些國家對我國打壓升級至全面對抗的程度，農產品可能成為其“卡脖子”的重要工具［18］。在最嚴重的情況下，可能會出現由西方國家主導的對我糧食禁售禁運的風險，由于糧食等重要農產品具有不可替代性，這一狀況一旦發生，會對我國農產品供給造成最為嚴重的影響。在相對較輕的情況下，也會出現我國在貿易斗爭中失去重要政策工具、受制于人的風險。目前來看，這一情況發生的概率并不高，西方國家出于穩定出口市場、迫于其國內農民壓力等各種現實考慮，在20世紀60年代后已很少以糧食作為直接制裁手段。從緊迫性來看，隨著美國拜登政府上臺后將首要競爭對手和最大威脅重新定位為俄羅斯①2020年10月26日，拜登在美國哥倫比亞廣播公司的專訪中表示：“我認為，美國目前面臨的最大威脅是俄羅斯?！?，我國糧食“卡脖子”的風險有所緩解。

第二類是由于國際自然氣候、地緣政治和物流受阻等原因造成的偶發斷供風險。我國農產品進口不僅數量巨大，而且部分農產品對外依存度高、進口來源單一，即便排除中西方博弈斗爭的影響因素，也會由于供給鏈條過長、我方缺乏有效掌握而出現偶發性斷供風險。這些風險的誘因眾多，如世界主要農產品出口地區因惡劣氣候條件大幅減產、由于地緣政治沖突造成農產品主產區產能嚴重破壞、由于各種突發狀況造成農產品港口運路短期中斷、某些農產品出口國出于借機抬價或“優先自?！蹦康膶嵤┏隹诮畹?。例如：2022年2月俄羅斯和烏克蘭之間爆發沖突（俄烏戰爭），由于兩國都是世界農業生產和農產品出口大國，合計占據全球小麥出口的29%、玉米出口的19%、葵花籽油出口的68%，造成了全球主要農產品供不足需的矛盾和價格短期內劇烈波動［19］。由于這類風險并不直接以我國為針對對象，而且所影響的只是少量我國對外依存度畸高的農產品品類，如大豆、玉米、食用油等，因此一般不會導致全局性的農產品供給危機，持續時間往往也有限。但這類風險具有多點高發、不易預期的特點，如在過去數年內上述情況均有發生，甚至依次相繼發生、多點同時發生，對我國農產品供給持續產生威脅。

第三類是由于國內生產失調、自然災害、資本炒作等造成的劇烈供給波動風險。我國農產品“大流通”格局依賴高效率的產供銷市場體系，即便在長期和整體供需平衡的情況下，也可能由于某一環節的梗阻在特定時點和特定品類上出現劇烈供給波動。近年來這類情況日益頻發，例如：由于生豬生產失調和順周期調節，一段時間內豬肉供給忽高忽低；由于2021年夏秋北方連續洪澇災害，蔬菜供給持續緊張；由于2020—2022年一些大城市新冠肺炎疫情防控措施“一刀切”，城市食品供給暫時性短缺；由于資本炒作，特定細分品類農產品供給呈現“坐過山車”狀態，等等。盡管此類風險中農產品供給不足多表現為結構性、區域性、臨時性短缺，且往往還與供給過剩相繼發生，但由于其多點高發、極易矯枉過正，經常會造成居民生活困境并引致農產品產能浪費。

三、亟待構建一套整體性的國家農產品供給保障戰略

傳統意義上的農產品供給保障主要關注糧食安全，然而，近年來我國農產品供給出現一系列新變化，已顯著超出糧食安全的范疇。適應新時期、新形勢、新任務需要，亟待進一步拓展政策范圍、創新方式手段，統籌構建一套整體性的國家農產品供給保障戰略。

（一）居民食物消費結構從“生存型”“溫飽型”向“發展型”“享受型”轉變，要求構建整體性的農產品供給保障戰略

隨著城鄉居民收入的持續提高，食物消費結構也在不斷升級，最顯著的變化為直接糧食消費出現降低、肉類等更高層次消費大幅增長。從2013年到2021年，我國城鄉居民年人均谷物消費量從138.9公斤下降為131.4公斤，下降5.4%，同期人均肉、禽、蛋、奶、水產品消費量從63公斤提高到87公斤，增長38.1%［20］。我國目前人均GDP剛突破1萬美元，發達國家和地區的經驗表明，在這一階段動物性食物消費在居民食物消費中的比重仍將持續上升。水果消費增長也十分明顯，從2013年到2021年，我國城鄉居民人均干鮮瓜果類年消費量從40.7公斤提高到61.0公斤，增長49.9%［20］?？偟膩砜矗覈青l居民食物消費結構正在從“生存型”“溫飽型”加速向“發展型”“享受型”轉變。

居民消費結構升級要求農產品供給保障的范圍作出相應拓展?？诩Z等基礎層次的農產品需求仍應得到保障，同時，肉類等高層次農產品消費也應得到相應保障，而且由于未來這類農產品供給壓力越來越大，還應當作為保障重點。這一新變化在新冠肺炎疫情防控中已得到部分體現，一些地區由于疫情防控需要實施封控措施，封控期間農產品保障中壓力最大、反映最強烈的不是糧食，而是蔬菜、肉類等其他食品。在居民消費結構已經顯著升級的背景下，供給保障也須隨之拓展，僅保障居民基本生存所需的糧食是遠遠不夠的，高層次、多樣化的農產品需求同樣也要得到保障。

（二）避免不同品類農產品保障任務相互沖突、顧此失彼，要求構建整體性的農產品供給保障戰略

農產品供給保障的理想目標是全部農產品品類國內自給有余，然而，由于我國后備耕地資源幾乎枯竭，現有耕地已經滿負荷利用、技術進步“遠水解不了近渴”，“一個都不能少”的目標在短期內難以實現。這一問題在現實中往往表現為不同農產品品類間的“爭地”矛盾，即某一種農產品種植面積的擴大往往意味著另一種農產品種植面積的減少。例如大豆和玉米，從歷史經驗看兩者播種面積呈現顯著反向聯動特征，大豆增則玉米減，玉米增則大豆減，如2021年受玉米價格上漲影響，玉米種植面積增加了207萬公頃，同期大豆種植面積減少了148萬公頃①由國家統計局公布的全國糧食生產數據計算所得。。而到了2022年，隨著國家加大“擴大豆”政策力度，二者又呈現反向變化。在“爭地”情況下，不同農產品品類的保供任務之間往往出現沖突。仍以大豆和玉米為例，如果完全按照替代方式將我國大豆自給率由目前的14.5%提升至30%，則玉米產量將會減少5 592萬噸，玉米對外依存度將由目前的9.4%進一步攀升至28%，國家糧食安全目標將受到影響。

因此，農產品保供不能視為每個品類農產品保供任務的簡單加總。從單個品類農產品出發來設置保供任務，往往會出現任務間的相互沖突，造成顧此失彼的情況，從而影響總體保供目標的實現。在我國資源環境的剛性約束下，農產品供給保障必須堅持整體思維、系統思維、結構思維和底線思維［21］，從農產品保供的大局出發設置每一品類的任務，按照不同品類保供的重要程度和緩急程度，“有所為有所不為”，合理安排先為和后為，實現多元目標間的權衡取舍。只有構建起整體性的農產品供給保障戰略，才能完成農產品保供這一艱巨復雜的任務。

（三）利用農產品品類間功能替代關系擴大政策選擇空間，要求構建整體性的農產品供給保障戰略

農產品保供的最終目的是保障居民食物營養安全，在這一過程中，不少農產品品類由于營養成分相似、可以互為轉化，彼此間具有高度替代性。主要包括4組：一是口糧和飼料用糧。如小麥是口糧，同時也可作為飼料用糧，同樣，飼料用糧中的玉米也可作為口糧，口糧和飼料用糧可因相對價格、消費潮流等變化進行相互轉化替代。二是不同種類的飼料用糧。如玉米、大麥和高粱都可作為飼料用糧，2021年在我國飼料用糧旺盛需求下，大麥和高粱由于進口沒有配額限制、關稅相對較低，作為對玉米的替代而大量進口。三是飼料用糧和肉類。肉類和飼料用糧表現為轉化關系，兩者具有高度替代性，如進口飼料用糧和進口肉類實際具有同等保供效果。四是油料和植物油。如大豆的首要作用是榨油，大豆和大豆油對植物油保供具有同等作用，不僅如此，大豆和其他油料如花生、油菜籽、葵花籽之間同樣存在較強替代關系。

構建整體性的農產品供給保障戰略有助于利用農產品品類間的功能替代關系增大政策選擇空間。在保障食物營養安全的過程中，可將目標置于能量、蛋白質等各種營養來源的安全上，而不是簡單機械地保障某一具體農產品品類的安全?？梢栽诰哂型裙δ艿霓r產品中，選擇我國具有生產優勢的品類，選擇增收和就業作用更強的品類，選擇進口來源更多樣更可靠的品類，選擇受國內資源環境約束較小的品類，或者根據需要，選擇最有利的農產品品類組合。這樣一來，實現同等的供給保障任務，政策方式選擇的余地更大，政策手段也會更為靈活機動。

（四）設置合理精準任務目標引導保供政策落實，要求構建整體性的農產品供給保障戰略

設置合理精準的任務目標對農產品供給保障政策實施具有重要指導作用。傳統的農產品供給保障主要關注糧食，尤其是口糧和谷物，設置了“口糧絕對安全、谷物基本自給”的任務目標。實際上，隨著我國人口增長趨勢緩和、人均口糧消費量降低，口糧消費量已呈下降趨勢。在不發生極端自然災害的情況下，實現“口糧絕對安全”目標的壓力越來越輕，使相應任務失去針對性。在現實政策中，通常是以口糧品種的總消費量作為口糧保供目標，但其中相當部分實際是作為飼料使用，如2021年我國小麥消費量15 136.4萬噸中，有約3 760萬噸被用作飼料用糧，占比24.8%①數據來源于國家統計局。。如果將飼料用糧一并混入口糧保障任務，則“絕對安全”的任務目標又難以完全實現。傳統的谷物、口糧等保障任務目標亟待進一步細化。

構建整體性的農產品供給保障戰略可以為設置合理精準的任務目標創造條件。農產品供給保障包括但不限于糧食安全，充分考慮農產品之間的生產互斥和功能替代關系，有助于實現任務目標體系的完整化，還可以使任務目標設置更加精準。不僅如此，在整體性的農產品供給保障戰略中，還可以進一步區分底線目標、預期目標、努力目標，設置多層級任務目標體系，使農產品供給保障任務更為豐富立體。

四、國家重要農產品供給保障戰略的范疇、目標和基本途徑

習近平總書記強調：“農業強，首要是糧食和重要農產品供給保障能力必須強。”［22］建議著眼大農業觀、大食物觀，構建國家重要農產品供給保障戰略，促進實現更為穩定平衡的農產品供需關系，更好保障居民食物營養安全。在這一戰略中，重點是利用不同農產品品類功能作用上的差異，建立起分層次的重要農產品供給保障體系。

（一）重要農產品的范疇界定

農產品最重要的功能是作為食物。“民以食為天”，食物需求是人類生存的“首位需求”，不僅具有剛性而且難以替代，食用類農產品的地位和作用遠在其他產品之上。我國也有一些非食用品類農產品供需矛盾較為突出，如棉花、天然橡膠、羊毛、木材等，但隨著人類科技進步，這些產品的替代物已經越來越多，甚至不少替代產品具有更優良的特性。同時，其中一些產品如棉花，我國在大量進口原料的同時也在大量出口制成品，等于是在滿足世界需求，國內部分非食用品類農產品的供需矛盾實際并不突出。國內供需缺口較大、存在壓力和風險的農產品品類，仍主要集中于食用類農產品上。

因此，重要農產品供給保障戰略應著眼于居民食物營養安全，主要面向可供食用的農產品品類?？紤]到不同農產品品類間存在功能替代關系，重要農產品供給保障戰略并不機械追求每個細分品類的農產品供給安全，而是從居民食物營養需求出發，確保大類安全，即口糧、飼料用糧、油料、肉類、奶類、水產品、水果、蔬菜等主要品類的安全。

（二）著力實現三大戰略目標

重要農產品供給保障戰略應當針對我國農產品供給保障中存在的突出矛盾，充分考慮未來農產品供給中的趨勢性、規律性變化，確立三大戰略目標：

1.戰略目標一：避免國內整體供需缺口進一步擴大

加入WTO以來我國農產品進口轉為逆差且逆差率不斷上升，整體食物自給率持續下降，未來供給壓力仍將進一步增大。因此，重要農產品供給保障戰略必須首先致力于在現有基礎上穩住局面，避免整體供給缺口進一步擴大。

2.戰略目標二：改變部分品類過度對外依存的狀況

我國一些特定品類農產品存在對外依存度畸高的情況，包括大豆、食用植物油、大麥、高粱等。我國作為人口大國，農產品過度對外依存會對國際市場造成巨大壓力，在長期來看難以持續。因此，重要農產品供給保障戰略必須致力于修復和改善這些特定品類農產品的供需關系，改變過度依賴國際市場的現狀。

3.戰略目標三：防范和化解農產品供給主要風險點

我國農產品供給保障中存在由大國博弈造成的“卡脖子”風險、由國際自然氣候等原因造成的偶發斷供風險、由國內生產失調等原因造成的供給波動風險等3類主要風險，這些風險一旦引爆就會對農產品供給在短期內造成劇烈沖擊。因此，重要農產品供給保障戰略必須致力于應對風險情境、防止風險發生、消除風險隱患。

（三）建立分層次的重要農產品供給保障體系

在我國重要農產品供給保障中，需要根據重要農產品供給保障的戰略目標，針對不同品類間的功能作用差異，按照重要程度、可替代性和緩急程度進行歸類分組，設置差別化的保障層級、任務目標和政策方向，以此建立分層次的重要農產品供給保障體系（如表3所示）。

表3 分層次的重要農產品供給保障體系

第一個層級是口糧?？诩Z主要包括稻谷和小麥兩個品類（直接食用的部分），口糧供給是農產品供給的底線，在任何情況下必須給予絕對保障。作為為居民提供基本能量的農產品，直接食用的稻谷和小麥，自給率必須保持在100%以上。保障政策的基本方向為確保國內產量、實現足供有余、不斷提升品質。

第二個層級是飼料用糧和油料。飼料用糧和油料主要包括玉米、大麥、高粱、大豆、食用植物油，飼料用糧為養殖業提供基本能量來源，油料壓榨后的粕類為養殖業提供蛋白添加，共同構成養殖業的基本支撐，是當前和未來一段時間供需矛盾突出、對外依存度畸高的農產品。玉米等谷物應保持基本自給，大豆和食用植物油應當在2021年的基礎上穩步提升自給率，逐步降低進口數量和國內進口量占世界市場的份額，恢復建立更為平衡穩定的供需關系。保障政策的基本方向為大力實施擴種，全面提高產量，保持適度進口，并通過品類間統籌建立更為優化和更為穩定的供給結構。

第三個層級是肉類和奶類。肉類和奶類主要包括豬肉、牛羊肉和奶源，是滿足居民生存之上更高層次需求的農產品，也是未來供給壓力持續增大的農產品。肉類和奶類應大體穩定現有供需關系，守住豬肉95%左右、牛羊肉85%左右、奶源70%以上的自給率目標，避免自給率出現持續和大幅度下降。保障政策的基本方向為立足國內、提升產能、適度進口，不斷滿足城鄉居民日益增長的需求，實現供需結構動態平衡。

第四個層級是其他重要農副產品。其他重要農副產品主要包括禽肉、蛋類、水產品、水果、蔬菜，其基本特征是品類繁多、整體對外依存不明顯，未來隨著居民生活品質提升，此層級農產品的需求將持續增長。對這類農產品可不設置自給率要求，主要目標是保障市場供應充足、品種豐富、價格穩定，最大限度地滿足居民多樣化、品質化需求。保障政策的基本方向為充分利用國內國際兩個市場、兩種資源，發揮市場決定性作用調節供需，同時加強政府調控作用，提高市場穩定性。

五、依據重要農產品供給保障戰略完善政策支持體系

建議在我國重要農產品供給保障戰略總體安排的基礎上，按照農產品品類任務、生產要素、市場機制、進口布局等進行分類細化，構建具體、完整、有力的政策體系，將國家重要農產品供給保障戰略落于實處。

（一）聚焦重點品類，有針對性地實施穩產擴供工程

以提升飼料用糧和油料自給水平作為重要農產品供給保障的重點，全力實施穩產擴供工程。一是拓展完善大豆生產者補貼。將目前主要限于東北地區的大豆生產者補貼擴展到所有大豆主產區，利用大豆種植具有培肥地力的作用，將大豆生產者補貼改為大豆土壤改良專項補貼，以適應WTO“不與產量掛鉤”規則。二是整治開發撂荒地等低效土地，擴種大豆。利用大豆對生產條件要求低的特點，鼓勵整治開發撂荒地，擴展大豆種植面積，鼓勵利用旱地、坡地、鹽堿地等各類低產地來種植大豆，培育大豆產能戰略增長點。三是統籌安排飼料用糧與油料擴面增產。在油料內部，相對擴大花生等高產作物種植面積，優化品類結構，在飼料用糧與油料之間適度調整大豆和玉米的補貼差距，避免刺激替代種植，加快大豆玉米帶狀復合種植等“兼得型”新技術的推廣，化解作物爭地矛盾，實現產量總體增長、全面增長。四是擴大耕地輪作提高綜合產出。推行糧豆輪作、糧食與青飼料輪作、大豆與青飼料輪作、水稻與油菜輪作等各種輪作方式，擴大耕地輪作規模，增加輪作作物品類，加快耕地輪作頻率，實現改善土壤理化結構、抑制病蟲害和雜草、減少各類物質投入、提高飼料用糧和油料產量的目的。

（二）強化要素支撐，提升農產品中長期總供給能力

通過要素支撐提升農產品中長期產能，改善國內農產品整體供需關系。一是高效利用有限耕地。按照土地屬性、區位、生產優勢等優化配置耕地和林果用地、糧食和非糧作物布局，遏制耕地非農化、非糧化利用傾向，加快高標準農田建設進度，加大受損耕地修復治理力度，提升耕地整體等級，保障耕地基礎產能。二是改善水資源利用方式和效率。加強北方糧食主產區水利設施建設，補齊從干渠到農田“最后一公里”短板，利用北方氣候暖濕化契機，推廣滴灌、微噴灌等節水灌溉技術，提高水資源可及性，促進沙漠變良田。三是均衡推進機械化水平。在推進主要糧食作物和主要糧食生產區機械化的基礎上，鼓勵開發小型化、實用性農機，提高農機購置財政補貼，加快提升豆類、油菜、花生等油料作物機械化水平，加快提升山區和分散地塊農業機械化水平。四是強化科技力量支撐。鼓勵種源關鍵技術攻關，培育產能戰略增長區域適用品種，進一步提高良種覆蓋率，加快推廣新型深耕技術，為保障國家糧食安全開拓新空間。

（三）完善市場機制，保障農產品供給平穩有序高效

強化農產品產供銷全鏈條，促進生產穩定、供需對接、流通順暢、保障有力。一是穩定糧食等重要農產品生產。適當提高稻谷、小麥最低收購價，樹立農民種糧信心，穩定糧食種植面積，保障口糧安全底線。通過轉移支付、財政獎補等手段，建立糧食主產區利益補償機制，穩定糧食總產量。二是優化區域性農產品供求平衡。按照各個農產品品類的產量集中度、運輸半徑、主要消費市場分布等狀況，構建不同層次的生產中心、倉儲中心、加工中心、物流中心，完善優化農產品供給鏈條，促進供需對接、高效流通。三是完善農產品儲備調控體系。根據需要拓展重要農產品儲備調控的品類范圍，科學確定每個品類合理政策性儲備規模和比例，完善重要農產品收儲和投放市場的機制，發揮農產品儲備“穩定器”作用。四是構建城市農產品應急保障機制。鼓勵大中城市就近建立蔬菜等時鮮農產品生產基地和特定品類農產品倉儲基地，監測預警農產品信息以保障價格平穩，制定農產品應急保供預案，在物流受阻等極端不利情況下，保障重要農產品高效調配、滿足居民所需。

（四）優化進口布局，提高海外供應鏈穩定性、可靠性

立足我國農產品仍將在一定程度上借助進口的客觀實際，需要在高度重視當前我國農產品進口渠道存在的隱患的基礎上，注意防范各類風險，如國際糧食減產風險、農產品出口國貿易政策調整風險、心理恐慌風險、市場投機風險和自然災害風險［23］，通過優化農產品進口布局，最大限度增強進口穩定性。一是優化農產品進口來源結構。合理控制大豆等重要農產品進口規模、進口節奏，推進進口品種多元化和來源國分散化，適度增加政局穩定、互信友好國家的農產品進口量，利用大宗農產品進口作為改善雙邊和多邊經貿關系的重要工具。二是強化農產品進口渠道掌控。繼續推進農業“走出去”，建設海外生產基地和供應基地，提高對海外農產品倉儲、加工、物流等全產業鏈的掌控能力，增強農產品進口供應鏈的韌性。三是構建農產品進口風險應對機制。根據國際農產品主產地自然氣候、地緣政治、物流運輸等風險發生和不同農產品品類間功能替代關系，靈活調整進口農產品品類、規模和來源，相應調整農產品關稅等貿易政策，建立國際國內聯動響應機制，滿足國內農產品需求。四是深度參與農產品國際合作。利用農產品進口大國的有利地位提高全球農產品貿易話語權，增強與農產品生產大國、重要運輸通道國家的利益融合，建立長期戰略合作伙伴關系，參與全球和地區食物安全治理機制建設，通過維護世界農產品安全來維護自身農產品安全。