內蒙古鄉村生態旅游資源的法律保障問題研究

摘要 鄉村生態旅游近幾年作為一種新型的旅游發展模式迅速興起，與之相關的鄉村生態旅游資源作為發展鄉村生態旅游的基礎和關鍵因素，也開始受到關注與重視。只有對鄉村生態旅游資源進行合理開發與保護，才能實現鄉村生態旅游的可持續發展，而從法律角度對其進行保障無疑更具有穩定性。內蒙古在法律保障鄉村生態旅游資源的過程中，還存在法律保障體系不完善、監管制度不科學以及法律保護理念弱等問題，結合當地實際，從建立健全鄉村生態旅游法律保障體系、加強鄉村生態旅游監管、增強鄉村生態旅游法律意識等法律保障途徑探討解決內蒙古鄉村生態旅游發展過程中的資源保護問題，以緩解當地鄉村生態旅游資源開發與生態環境之間的矛盾，在實現經濟文明的同時也能夠實現生態文明。

關鍵詞 內蒙古；鄉村生態旅游資源；法律保障

中圖分類號 F590.75 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2024）02-0114-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.02.024

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on Legal Guarantee of Rural Eco-tourism Resources in Inner Mongolia

Wulantuya

（Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot， Inner Mongolia 010010）

Abstract Rural ecotourism， as a new tourism development model， has been rising rapidly in recent years， and the related rural ecotourism resources， as the basis and key factor of the development of rural ecotourism， have also begun to receive attention. Only reasonable development and protection of rural ecotourism resources can realize the sustainable development of rural ecotourism， and it is more stable to guarantee it from the legal point of view. In the process of legal protection of rural ecotourism resources in Inner Mongolia， there are still some problems such as imperfect legal protection system， unscientific supervision system and weak legal protection concept. The author tries to solve the problem of resource protection in the process of rural eco-tourism development in Inner Mongolia through establishing and perfecting the legal guarantee system of rural eco-tourism， strengthening the supervision of rural eco-tourism and strengthening the legal awareness of rural eco-tourism， in order to alleviate the contradiction between the development of the local rural eco-tourism resources and the ecological environment， we can realize the ecological civilization as well as the economic civilization.

Key words Inner Mongolia;Rural eco-tourism resources;Legal protection

基金項目 2021年度內蒙古自治區文化和旅游廳一般項目（2021-WL0043）。

作者簡介 烏蘭圖雅（1984—），女，蒙古族，內蒙古赤峰人，副研究員，碩士，從事法學研究。

收稿日期 2023-02-16

鄉村生態旅游近幾年作為一種新型的旅游發展模式，成為政府鼓勵發展的新農村優勢產業。發展鄉村生態旅游不僅有助于推動城市和鄉村在人口、資本、技術等方面協調發展的進程，同時也在一定程度上保護了鄉村生態旅游資源的高效節約利用。內蒙古自治區依托良好的生態環境、多彩的民族風情和悠長的歷史文化在開發鄉村生態旅游中具有得天獨厚的優勢。保護好鄉村生態旅游資源是發展鄉村生態旅游的根本，構建和完善鄉村生態旅游資源法律保護制度就成為解決相關問題的必由之路。

在深入發展內蒙古鄉村生態旅游過程中，對生態旅游資源的法律保障層面仍存在一些不健全、不完善的地方，需要通過健全相關的法律法規實現對鄉村生態旅游資源的保障，引導和促進鄉村生態旅游走上可持續發展道路。

1 加大內蒙古鄉村生態旅游資源法律保障的重要意義

1.1 能夠促進內蒙古鄉村生態旅游業的可持續發展

內蒙古鄉村生態旅游業的發展在很大程度上依賴當地的草原、森林、沙地等自然生態環境，這些自然生態旅游資源雖然豐富但相對脆弱，一旦遭受不合理開發就會造成嚴重的破壞。隨著近年來內蒙古鄉村生態旅游的快速發展，人們不斷增長的旅游需求與有限的旅游資源供給之間的矛盾開始顯現，保障措施跟不上、管理混亂、垃圾得不到有效處理等問題經常發生。如果不加限制地滿足不斷上漲的旅游需求則必然導致生態環境遭到破壞，不僅會影響到整個鄉村旅游產業的發展，對當地的生態環境也會造成一定程度的破壞。加大內蒙古鄉村生態旅游資源的法律保障，就是以可持續發展思想為指導，通過立法、執法等法律手段在保護生態環境的前提下尋求旅游產業的發展，在發揮自然資源最大經濟價值的同時規范人們的行為，實現共贏。因此想要鄉村生態旅游業得到健康長遠的發展，制定相關生態旅游法律規范勢在必行。

1.2 能夠促進生態環境的保護

在發展鄉村旅游業過程中往往將著眼點放在平衡旅游開發者及旅游者之間的法律關系上，而忽略了鄉村生態旅游資源的保護。將鄉村生態旅游資源保護納入法律的框架之下，能夠在提升人們生態旅游資源保護意識和素質的同時，對于因旅游開發所造成的危害生態環境的行為進行規制和懲戒，解決鄉村生態旅游市場存在的盲目無序開發、過度開發、服務水平較低等市場秩序混亂現象，對于鄉村生態旅游資源的保護和生態旅游的持續健康發展能夠起到積極的促進和推動作用，對于鄉村生態旅游過程中所產生的矛盾也能夠用比較科學的方式化解。

2 內蒙古鄉村生態旅游資源法律保障現狀分析

2.1 內蒙古自治區出臺的相關規定

內蒙古一直以來對生態資源的保護都十分重視，一方面從地方性法規和規章制度保護層面出臺了《內蒙古自治區環境保護條例》《內蒙古自治區旅游管理條例》等條例，分別從保護和改善環境方面以及旅游規劃與安全監管等方面對生態資源進行保護。與此同時，內蒙古還在森林、水土保持、文物保護等方面制定相關保護條例，從保護原生態動植物、原生態水源和地貌、歷史遺跡、人文民俗等不同角度共同構成了內蒙古生態保護法律體系。另一方面是制定了生態旅游規劃和旅游服務標準。從2003年起，內蒙古開始對旅游業進行總體部署和宏觀規劃，陸續編制并出臺了一批旅游規劃。為引導和規范內蒙古生態旅游的健康發展，內蒙古自治區旅游局2008年制定了全國首部地方性生態旅游服務標準——《內蒙古自治區生態旅游服務標準》 ，2013年出臺了《內蒙古自治區生態旅游服務標準評分細則》，2021年印發了《內蒙古自治區級文化生態保護區管理辦法》，分別從生態旅游的建設開發、經營管理、服務水平等方面制定了詳細規定。這些部門規章的實施對自治區生態旅游的發展有較大的指導意義。

2.2 內蒙古鄉村生態旅游資源法律保障體系總體態勢分析

內蒙古現行的相關法律法規，雖然對保護鄉村生態旅游資源起到了一定的積極作用，但是也存在比較明顯的短板。其一是內容上缺乏針對性。現行的法律法規絕大部分出自涉及環境自然資源保護的單行法規與條例，這些條例設計的初衷并不是從保護鄉村生態旅游資源的角度出發，因此在處理生態旅游資源相關問題時，運用過程中的針對性和效力不高。其二是現行法規質量參差不齊。目前出臺的法律法規多是各個地方根據上位法的總體要求，結合該地區情況設定的，內容上規定的過于原則，現實的可操作性不強；同時在條款的設計上不能很好地做到囊括保護鄉村生態旅游資源各方面發展的所有要素。總體而言，內蒙古鄉村生態旅游資源法律保護架構的實體規范和程序規范都遠遠談不上健全和完善，缺少從法治角度進行頂層設計的整體考量。

3 內蒙古鄉村生態旅游資源法律保障的瓶頸

3.1 內蒙古鄉村生態旅游資源的法律保障體系不完善

鄉村生態旅游作為一種新興的旅游模式，目前國內尚未出臺針對鄉村生態旅游的專項法律法規，與生態旅游資源相關的立法散見于《中華人民共和國旅游法》《國家生態旅游示范區建設與運營規范》等部分規定中，內容上大多是針對鄉村旅游業發展的金融支持政策或扶持政策，對于鄉村生態旅游以及生態旅游資源的保護和管理措施涉及相對較少。內蒙古近幾年隨著旅游業的發展，對于生態旅游資源的開發與保護開始有所關注，但在保護生態旅游資源時還沒有出臺針對性強的成文法；已經頒布的相關規定針對性較差，內容上比較分散，比如對鄉村生態旅游資源中森林、草原以及文物的保護都需要引用《內蒙古自治區森林公園管理辦法》《內蒙古自治區水污染防治條例》《內蒙古自治區文物保護條例》以及《內蒙古自治區水土保持條例》中的一些原則性規范。這種方式雖然能夠在一定程度上保證內蒙古鄉村生態環境保護法律制度的整體性，但弊端是忽略了鄉村生態旅游資源自身易受到外界的干擾、穩定性差的特點，同時鄉村生態旅游資源對旅游開發和旅游活動的承受能力是有限的，容易受到市場和經濟的影響。因此，針對鄉村生態旅游資源的這兩種特性就要求與之相配套的法律法規具有針對性和嚴苛性。現行的法律保護制度沒有充分考慮鄉村生態旅游資源自身的特點，缺乏針對性的保護，實踐中遇到生態旅游資源遭到破壞的情況時，處理方法和補償方案沒有統一的規定，執行過程也比較混亂，無法滿足鄉村生態旅游資源保護事業的發展。

3.2 內蒙古鄉村生態旅游資源缺乏有效監管和執法

首先，監管權限設置有待明晰。內蒙古的鄉村生態旅游資源具有整體性與多樣性特點，同一個生態旅游環境內會包含草原、河流、森林等多種生態資源，但因為這些資源分屬于不同的管理部門，因此鄉村生態旅游的管理涉及多個環節、多個領域和部門。若沒有統一協調的管理機構進行布局規劃和管理往往會出現各自為政、協調性差、權力重疊或是無人監管的混亂現象，對于鄉村生態旅游資源的保護是極為不利的。現實中大多數鄉村生態旅游開發都是當地居民自發而起的，鄉村生態旅游相關產品從規劃、建設，到具體的經營和服務管理缺乏有效集中管理，導致開發無序、重復建設現象層出不窮，破壞生態旅游資源的現象屢禁不止。

其次，執法不到位。目前就鄉村生態旅游而言還沒有專門的執法機構，從地方政府到相關管理部門并沒有清晰劃分出各自的責任歸屬，沒有進行統一集中執法管理，相應地出現了執法不嚴、執法不力的現象和問題。一是部分鄉村生態旅游地區私搭亂建，影響整體景觀，破壞自然風光；二是過度開發，浪費資源現象嚴重。以內蒙古為例，內蒙古很多草原景區為了短期經濟效益，對于景區內出現的黑車拉客、商販兜售現象“睜一只眼、閉一只眼”；旅行社導游脅迫游客消費，在旅游行程中出現強買強賣，不讓游客休息等情況；部分地區管理混亂，過度收費，“宰客”行為嚴重。針對上述情況的投訴，并沒有得到監管部門的重視，有些地區甚至出現了某種程度的鼓勵和縱容，這不僅傷害了游客的情感，也給該地區鄉村生態旅游資源帶來了不容忽視的危害。

3.3 內蒙古鄉村生態旅游資源保護理念缺乏

鄉村生態旅游區別于其他旅游形式最核心和關鍵的一點就在于鄉村生態旅游資源的形成與當地特有的自然生態以及傳統文化習俗密不可分。鄉村生態旅游的目的是使游客在游覽中體會地方性旅游資源的陌生與神秘感，同時在游玩過程中獲得生態與環境保護相關的知識，體驗真正意義上的回歸自然。就內蒙古而言，鄉村生態旅游雖然取得了一定程度的發展，但對于生態旅游的價值、環保理念宣傳不足，主要從創造經濟價值的角度進行理解，處在比較低端的認識階段。從旅游開發者角度，存在對鄉村生態旅游資源盲目開發、粗放式開發和過度開發等問題。部分旅游經營者和旅游企業把鄉村生態旅游作為一種招牌和市場營銷的手段，只注重追求和獲取經濟利益，放松和忽視了對生態利益的維護。從游客角度，生態旅游的理念宣傳不到位，沒有深入到旅游參與者的心中，部分游客缺乏生態環境保護道德意識，對生態知識的掌握停留在淺層次階段，對保護生態環境資源的法律法規和政策不夠熟悉，缺乏了解，是典型的本能式的自我保護型環保意識。從細節來看，展現出“知行不一”，不能夠積極自覺地參加生態資源的保護。當在生態旅游過程中遇到生態環境破壞情況時，往往采取消極態度，不能積極有效制止，主動性不強，反映出游客生態旅游資源保護意識缺乏。

4 完善內蒙古鄉村生態旅游資源法律保障的若干建議

4.1 完善鄉村生態旅游資源的法律保障體系

建立和完善我國鄉村生態旅游相關法律、法規，是鄉村生態旅游法律保障體系建設的基石，同時也是引導和促進鄉村生態旅游資源和產業合理有序發展的保障。目前生態旅游在我國發展時間較短，還沒有出臺專門的法律進行保護，因此無法從根本上滿足現階段蓬勃發展的鄉村生態旅游業的現實需求，不可避免地會導致鄉村生態旅游資源在實踐中的開發利用和保護等方面缺乏直接的法律依據。我國應該在吸取國外成熟發展經驗的基礎上，結合現有的《中華人民共和國旅游法》《中華人民共和國環境保護法》等相關領域的法律法規，盡快對特定的生態旅游區域或特定生態旅游資源立法，重點保護，通過完善的法律體系最終實現對鄉村生態旅游資源的全面保護。

內蒙古在發展鄉村生態旅游方面有著自己的優勢和特色，新的歷史時期更應該把握住自身獨特的發展機遇和廣闊的發展前景，將鄉村生態旅游資源的開發和保護納入法制建設軌道。在目前我國生態旅游資源保護專門立法出臺時機尚不成熟的情況下，內蒙古可以從自身鄉村生態旅游發展和管理的實際出發，先通過修改完善相關配套法律法規、對草原、森林、湖泊等重點領域進行先行立法，與各部門協商，通過設置專門配套規定等措施來明確參與鄉村生態旅游發展各方主體，保護生態旅游資源的權利及義務。在這個過程中要特別注意將可持續發展作為內蒙古鄉村生態旅游資源開發的指導思想，同時在資源開發過程中，要對內蒙古鄉村生態旅游資源開發的法律關系進行詳細規定，明確當地政府、開發者、經營者及當地居民之間的權利義務關系；對鄉村生態旅游資源開發過程中的違法行為、違法責任以及司法救濟途徑做明確規定。只有將這些內容系統、完整地加以明確，才能對生態旅游資源起到真正的保護作用。

4.2 優化內蒙古鄉村生態旅游資源的監管

促進鄉村生態旅游持續健康發展，推動新農村建設步伐，必須加強對鄉村生態旅游資源的監督和管理，這是鄉村生態旅游資源法律保障的關鍵環節。因此內蒙古應加強以下幾方面工作：首先，發揮行政機關的引導監督作用。內蒙古鄉村生態旅游資源的開發利用離不開各級政府的主導和引領，內蒙古的各級政府和各生態環境部門應當明確自己的定位，加強與相關部門的協作，通過監察、評估、綜合執法等制度，充分發揮好本部門的監督作用，共同做好鄉村生態環境資源的保護工作。其次，要持續推進鄉村生態旅游資源確權登記工作，使各方權責得到進一步明晰，更好地保障人們的生態權益，為國家有效管理鄉村生態旅游產業提供基本的規范依據，這也是完善鄉村生態旅游資源法律保障體系的重要一步。再次，形成環境保護監督曝光透明機制。在加強監督執法的力度，提高執法人員素質的基礎上，對破壞鄉村生態環境的企業和個人進行曝光。賦予除政府部門以外的各類社會組織、旅游地居民、游客等部分監督權，通過采取電話、書信、郵件、面談等各類投訴方式逐步擴大和完善監督路徑。

4.3 開展鄉村生態旅游資源保護法制宣傳

首先，創新內蒙古鄉村生態旅游資源開發理念。鄉村生態旅游是依托良好的自然生態環境和獨特的人文生態系統的旅游，游客旅游的目的是為了實現人與自然的交流融合，因此內蒙古在未來鄉村生態旅游資源開發規劃的過程中本著“融入自然”的原則，把握適度發展的“度”，開發規劃時對于原生態的水源地貌、植物植被，保持具有當地特色的山水風貌原貌，根據實際情況作出選擇性的開發。另外在鄉村生態旅游資源開發前期，應當首先對當地的生態旅游資源狀況做好充分詳盡的調研，確保開發符合自然生態資源演變生長規律，突出不同種類生態旅游資源的特色，使生態資源能夠得到科學合理的優化配置。同時，設計實施有效可行的生態旅游環境容量評估論證工作，根據生態旅游資源的承載能力，確定鄉村生態旅游區資源能夠維持正常生存的安全容量，調整生態旅游開發規模，防止對鄉村生態資源與環境造成破壞與污染。

其次，加強對內蒙古鄉村生態資源保護的宣傳教育。我國的鄉村生態旅游發展歷程比較短，因此十分有必要加強鄉村生態旅游資源保護的宣傳教育，從而提升包括旅游資源開發者、生態旅游經營者以及游客在內的社會生態認知與生態保護意愿。內蒙古在加強鄉村生態資源保護的宣傳教育過程中，應當對重點人群進行重點宣傳，特別是對于鄉村旅游資源保護的立法者、政策制定的參與者和執行者這類群體也要進行多角度的科普教育，確保其生態旅游資源保護理念內化于心。對重點生態旅游景點組織日常科普宣傳教育，同時相關部門應該建立起鄉村生態旅游信息公開系統，方便社會公眾了解內蒙古鄉村生態旅游和保護的相關數據，并能夠通過熱線電話、信訪、微博、微信等手段，提供反饋意見，從而創造出公眾參與鄉村生態旅游保護的社會氛圍。

4.4 少數民族習慣法與內蒙古旅游資源的結合

習慣法源于各民族生存的法治需要，是人類在長期的社會生活中自然形成的一套行為規范。習慣法在內容上極為廣泛，其中所涵蓋的“敬畏自然”的內容仍然能夠對于今天的環境保護起到借鑒作用，可以有效彌補和矯正現行環保法條和環保措施的漏洞與不足，促進生態環境資源的良性運轉。內蒙古地區共同生活著多個民族，其中蒙古族因為長期的游牧生活，被稱為“馬背上的民族”。在蒙古族的觀念中，大自然充滿靈性，只有尊重自然，敬畏自然，才能利用自然，同時與之和睦相處。牧民要保護草場和水源，禁止亂挖藥材、亂伐樹木，這其中所蘊涵的思想雖然在內容上具有原始性和粗糙性，不能對人與自然的關系作出全面準確的科學解釋，但是對保護自然卻具有不容忽視的積極意義。因此，在開展內蒙古鄉村旅游生態資源開發保護的過程中，可以結合內蒙古少數民族習慣法中有關生態環境保護的正確觀念開展宣傳教育，使少數民族地區生態習慣法與現有的環境保護工作進行良性互動，將傳統文化觀念同現代法律保護措施相結合，能良性互動，將傳統文化觀念同現代法律保護措施相結合，能夠更好地促進內蒙古鄉村生態旅游資源的保護。

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