以“數字治理”推進市域治理現代化研究

鄧光輝

（中共邵陽市委黨校，邵陽 422000）

引 言

黨的二十大報告指出，“加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力”，強調“加快建設數字中國”[1]。“十四五”規劃和2035 年遠景目標綱要也對“加快數字化發展，建設數字中國”做出了具體部署。以“數字治理”為載體，發揮互聯網、大數據、人工智能、云計算等新技術優勢，打造網格化服務、精細化管理、信息化支撐的市域社會治理平臺，推進現代科技與市域社會治理的深度融合，提高市域社會治理的智慧化、現代化水平，是意義重大的理論與實踐命題。

一、以“數字治理”推進市域治理現代化的價值意蘊

數字技術是市域社會治理的重要工具與載體，實現技術與治理的融合發展具有重要的現實價值。

（一）數據驅動推進市域治理智慧化

“市域”在國家治理體系中屬于中觀層面的范疇，起著承上啟下的重要作用，一方面是國家大政方針的執行者，另一方面又是基層治理的推動者。黨的十九屆四中全會指出，“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”[2]。科技支撐是社會治理的重要內容和重要推動力。打造網格化、信息化的市域治理體系，提高社會治理的現代化水平，離不開數據驅動的技術賦能。數據驅動正在加速推進市域治理的智慧化。最典型的例子就是杭州城市大腦。杭州城市大腦包括交通、警務、文旅、健康等11 大系統和48 個應用場景，日均數據在8000 萬條以上[3]。

數據技術在市域的推廣與運用，帶來了社會治理的深度革命。數字治理打破了時空局限，推進了公共事務的線上辦理和異地受理，讓“數據跑路”代替“群眾跑腿”，政府“一件事一次辦”和“最多跑一次”改革取得突破性進展，“互聯網+”政務大大提升了群眾辦事的便捷性。同時，數字治理的精準性大大提高了治理效率，資源的有效整合，以及多系統、多場景的廣泛應用，提高了行政效率，擴大了群眾的公共參與。數字治理的智慧化賦能，推動了管理方式的創新、社會難題的解決，也大大提升了經濟效益和社會效益。

（二）結構優化推進市域治理科學化

傳統社會治理正如馬克斯·韋伯提出的是一種“自上而下”的科層化治理，國家意志按照“命令—執行”的科層關系向下傳遞，這種“自上而下”的治理邏輯，存在信息溝通的遲滯與不暢，群眾的訴求得不到有效回應，可能引起和激發基層社會矛盾。基于技術嵌入式理論的數字治理將重塑治理結構，促使政府權力體系和治理結構的改變和優化，打通公共服務“最后一公里”。在政府職能轉變、數字化轉型的過程中，社會治理存在的權責不清晰、不對等、條塊分割等問題，由于大數據平臺的運用，實現了“接訴即辦”，并形成了完整的事務處理閉環。其突破部門界限和職能分割，使得跨地區、跨層級、跨部門、跨公私領域的協同治理成為現實。數字化應用場景，打通了黨務、政務、綜治等信息數據，實現了治理流程的規范化、清晰化、可視化，形成市域整體智治新格局。

（三）服務優化推進市域治理精細化

改革開放以來，人口流動、人戶分離對社會治理提出了新挑戰，如前所述，數字治理突破了時空、地域局限，實現了部門聯動和資源整合，通過“互聯網+”政務，服務型政府建設取得新突破。數字治理的最大優勢就是利用技術手段，實現精準、精細服務。數字治理為農民進城、人才下鄉創造了良好的要素流動接納機制，并對群眾訴求實現精準捕獲，推動政府供給和群眾需求的有效銜接，切實提升群眾滿意度。數字治理的快速反應機制，暢通了群眾民意表達渠道，科學、精細地響應了社會訴求，“一網感知”“一網協同”“一網通辦”“一網統管”，彰顯了市域治理的力度與溫度。

（四）多元參與推進市域治理融合化

在社會治理體系中，“社會協同、公眾參與”至關重要。要想打造共建共治共享的社會治理格局，必須發揮政府、企業、社會組織、民眾等多元主體作用。數字治理突破了線上、線下的治理場域，為多主體協同共治提供了平臺。政府層面，各部門破除數據壁壘，最大限度地實現資源共享。社會層面，企業和社會組織群策群力，為市域治理平臺建設提供技術與智力支撐。公眾層面，推動公共意識的覺醒，激發社會治理的積極性。政府與社會的縱向貫通、多元參與的橫向聯通，在數字治理語境下實現融合化發展。例如，借助社區網格化信息平臺，實現黨建、綜治、公共服務等多網合一，居民通過小程序報送信息、反映需求、民主協商，實現技術、服務與治理的深度嵌合。

二、以“數字治理”推進市域治理現代化的現實困境

數字技術在嵌入和適配市域治理的過程中，優化了治理結構，促進了政府和公民的有效互動，但也存在客觀現實問題。

（一）數字鴻溝的存在

數字鴻溝是信息富裕者和信息貧困者之間的鴻溝，是對網絡和信息技術的擁有、應用、創新能力的差別造成的信息落差與兩極分化。在以數字技術推進市域治理現代化的進程中，硬件、軟件與人都會造成數字鴻溝。

一是數字平臺發展的非均質化。主要表現為數字基礎不優，受限于發展的不平衡，以及人力、物力、財力，一些地方設備老舊，信息化建設的投入不足，設備維護、升級換代還需充分的資金保障。

二是數字能力的差異化。公眾在操作手機、電腦、平板、App 等信息工具的過程中，由于技術能力差異，如老年群體等，存在明顯的信息獲取差異。

三是數字專業人才的缺乏。數據采集、數據挖掘、數據維護、數據升級等需要大量專業技術人才。政府工作人員的數字素養有待提升，數字服務能力與數字治理能力更需進一步提升。

（二）數字懸浮的存在

懸浮原本是一個物理學概念。在社會科學領域，數字技術在社會治理中的應用，未落地、浮于表面或者出現了錯位、異化等，我們稱之為數字懸浮。在市域社會治理中，數字懸浮的主要表現如下。

一是數字適配行政欠佳。數字技術沒有做到與社會治理互嵌互融，出現了數據要素閑置、數據平臺空轉、數據技術使用失靈、數字技術剛性不變通等情況。數字治理中的僵尸網站，以及信息不回應、不及時、不更新問題也屢屢存在。政務App 不人性化，用戶體驗感差等。

二是數據共享不暢。部門與部門之間，由于利益關系，抑或不存在利益關系，數字獲取碎片化，形成數據煙囪、數據壁壘，最終形成信息孤島。建立數據的協同與共享機制，還有較長的路要走。

三是數字賦權與數字約束的不對稱。數字工具泛濫，增加了基層工作人員的數字負擔，在數字技術的推廣中，還可能存在侵害公民合法權益、禁錮公民道德自由等情況。數字權力濫用、數字形式主義等異化現象，嚴格地講也屬于數字懸浮的表現，下文將單獨闡述。

（三）數字官僚主義、形式主義的存在

在科層制的體系結構中，層級博弈時刻存在，在晉升錦標賽的體制壓力下，考核評估機制的不合理很容易導致電子官僚主義。數據網站、數字App 等形式要件，成為考核重要指標，技術賦能異化為技術負能。在基層治理中，基層工作人員的減負始終沒有取得實質性進展，其中政務App 太多這一點就經常被人詬病，工作人員疲于應付各種App 考核。推崇技術沒有錯，但要始終堅持以人為本，工具理性與公共理性要結合，如果造成數字增負顯然得不償失。再者就是數字避責也時有存在，技術成為推責的借口。數字治理中的官僚主義、形式主義現象亟須扭轉。

（四）數字安全風險的存在

習近平總書記多次強調經濟社會發展要處理好發展與安全的關系，在數字治理推進市域治理進程中同樣適用。一方面，數據技術賦能政府治理，大幅提高治理效率。另一方面，數據的大規模聚合、流動，必然帶來復雜的網絡環境。應對復雜、多變的網絡安全風險挑戰，是政府、社會及公民的共同責任。數字治理的隱私保護和法治保障必須提上議事日程，并貫徹實施；數字技術的常態化運行與應急處置機制、數據安全的監測預警機制等必須建立與健全。

三、以“數字治理”推進市域治理現代化的實踐路徑

數字化時代，政府的數字化轉型是實現治理現代化的必由之路。破解數字技術在市域治理中的適用瓶頸，堅持以人民為中心，堅持技術為用、服務為本，更好地發揮智治作用，不斷提升治理效能。

（一）多元投入、多向發力，消弭數字鴻溝

數字鴻溝的存在是發展不平衡的產物，也是供給與需求不匹配的體現。要想解決數字鴻溝，必須多元投入、多向發力。

一是要大力改善基礎設施。政府要進一步加大投入，重視5G、人工智能、大數據等數字技術的研發與應用，重視信息公共產品的開發，推進數治平臺的建設與升級。由政府投入向政社合作轉變，多元籌措資金，發揮社會資本作用。加強部門聯動與協調，避免重復建設和“平臺趨同”。注重平臺整合，避免數字平臺“一刀切”式盲目跟進。

二是要大力提升數字素養。重視數字技術的教育和培訓，通過學校教育、職業教育、在線教育等方式，一方面積極培養專業化的數字技術人才，積極提高政府工作人員數字服務水平；另一方面，努力提升公眾接受數字公共服務的能力，特別是對特殊群體給予多途徑的特別幫助。

三是要創新數字技術應用模式。加大數字創新投入，促進數字技術的應用與普及。注重數字技術的人性化開發，充分考慮特殊群體生理特征與文化水平，量身定做服務特殊群體，如在App 的老年人使用方面，采用大字號、亮顏色、高區分度、語音朗讀等。簡化業務辦理流程，改進智能設備服務功能，最大限度地滿足各用戶群體需要。

（二）科層為體、數字為用，實現互嵌互融

在市域治理中，數字技術與行政管理需要相互匹配、互嵌互融。要注重政府主導與人民需求的契合，注重部門與部門的溝通與協同，堅持共建共治共享理念，整合各方面資源，打破數據壁壘，及時解決數據應用中的空轉、閑置、懸浮等問題。同時，“自上而下”的科層制體制不可能做根本性改變，需要做的是適應性調整，加強垂直部門管理、注重橫向部門協調、重視自身部門建設。要想實現數字治理與社會治理的深度融合，最重要的是改變不合理的考核評估機制，使得數字技術更好地為行政管理、社會治理服務。減少為達標設置的各種“硬指標”，增加諸如平臺建設水平、民眾參與程度等“軟指標”[4]。避免政府自評的局限，注重公眾評價及第三方評估，克服府際博弈內耗。改變層層加碼弊病，實現數字賦能與數字減負的統一。推動數字治理由“量”到“質”的轉變。

（三）工具理性、服務為本，提升治理效能

要想提升治理效能，必須堅持精準治理與高效服務的統一。技術嵌入理論告訴我們，適配是善治的前提，數字治理追求工具理性，也追求技術向善，其根本要求是實現工具理性與價值理性的統一。在以“數字治理”推進市域治理現代化的過程中，公共價值既是出發點，也是落腳點，堅持一切為了人民，一切服務人民，破除單純技治主義的弊端，實現科學治理與人文關懷的統一。推進數字治理，很重要的一點就是必須保障好公眾的合法權益，特別是差異性群體的權益，實現社會服務價值與公民權利相統一的目標。技術的改進，以公眾的需求為導向，如上文論及的對弱勢群體的數字關懷問題。提升數治能力，必須優化公共服務供給，真正讓“數據多跑路、群眾少跑腿”，提升公共服務的便捷性。只有堅持服務為本的理念，才能從根子上消除官僚主義、形式主義的土壤，使數字避責、數字負能消弭于無形。

（四）底線思維、法治保障，筑牢安全防線

要想統籌發展與安全，必須堅持底線思維。以“數字治理”推進市域治理現代化，必須強化法治保障，筑牢安全防線。數據安全非常重要，習近平總書記多次強調，“沒有網絡安全就沒有國家安全”。數據安全是網絡安全的基礎，數據的生產、傳輸、存儲、訪問、使用等都會涉及保密問題、安全問題。數據安全是數字治理的關鍵環節，應對復雜多變的網絡環境，技術層面必須構筑好安全防火墻，管理層面要將安全與項目建設同規劃、同部署、同建設、同運行、同評估、同保障。嚴格落實數據操作與管理規程及數據安全法律法規，強化預警監測、常態化運行與應急處置，切實夯實安全保障。