王星宇

伴隨高等教育大眾化，我國高等學校數量及其辦學規模顯著增長。“十四五”規劃關于教育的論述從“十三五”規劃提出的“全面提高教育質量”進一步上升為“建設高質量教育體系”［1］，標志著高校即將進入追求高質量建設新階段，高校想要高質量內涵式發展就必須籌集資金進行基礎設施的改造和建設，逐步改善辦學條件，為教學和科研活動提供更好的保障。

當前，我國高等學校的收入主要由三大方面構成：一是包括生均定額撥款和財政專項資金撥款的財政撥款收入；二是學校收取的學費、住宿費等事業收入；三是其他收入，主要包含國有資產的出租收入與處置收入、利息收入、捐贈收入等，這類收入在學校收入中所占比例很小，并且在一定程度上也會受到一些政策的約束［2］。根據經費的來源和用途，財政撥款收入、事業收入和其他收入在滿足學校人員支出、日常公用支出和其他必要支出之余，已經很難支撐建設大規模基礎設施的需求。從實際情況來看，單純依靠財政資金難以彌補學校的基礎設施建設和辦學條件改善的資金缺口，需要從多個方面、多種途徑籌集資金［3］。

2018 年開始，我國一些省市開始推出高校專項債券用于支持高校基建項目，這一新的融資模式讓高校的借款對象由商業銀行向地方政府轉變，但其還款責任卻沒有發生改變。由此可見，高校專項債券的風險依舊存在。地方高校要想抓住新的發展契機就需要加強對高校專項債券的風險識別與應對，提高風險管理的意識［4］。項目全生命周期理論認為，任何項目不管大小都是由若干階段組成的，各階段之間的關系是互為聯系和影響。在對專項債項目進行風險管理的過程中，從全生命周期的視角出發，對專項債券“借、用、管、還”四階段做到風險的事先、事中和事后控制，能夠有效防范風險所造成的損失與沖擊，促使高校專項債券達到期望的回報。

一、Y高校專項債券風險識別

（一）Y高校概況

Y高校是藝術類本科高校，位于H市高教基地，占地556 畝，擁有與藝術高等教育相適應的一流設施設備，以及劇院、音樂廳、美術館、大師工作室和戲劇戲曲、舞蹈、音樂、美術設計、播音主持專業教學樓等教學場館。一期工程首批項目開工建設20.87 萬平方米，2017 年秋季部分校舍已投入使用，2018 年基本建成。學校現有教職工324名，在校生5 133名。

Y 高校人才培養能力提升工程項目計劃發行專項收益債券總額為60 000 萬元，其中2021年和2022年分別發行10 000萬元和5 000萬元，2023年擬發行專項債券45 000萬元。

債券發行期限為15 年，本項目2021 年已發行利率3.39%，2022 年已發行利率3.21%，2023年擬發行利率4.00%，按半年付息，最后一期利息隨本金一起支付。此次債券品種為記賬式固定利率付息債券、新增債券。債券發行后可按規定在全國銀行間債券市場和證券交易所債券市場上市流通。

（二）專項債項目階段劃分

為了使識別的風險更加全面，本研究將以項目全生命周期為主線，根據地方政府專項債券全生命周期管理流程，結合Y 高校專項債項目實際，將Y 高校專項債項目劃分成四個階段：一是申報及發行階段（“借”），即Y高校根據學校發展的需要按照要求編制“一案兩書”，準備相關申報材料，進行項目的申報，等待審批結果并確認發行金額的階段；二是資金使用與項目建設階段（“用”），主要是根據專項債券發行金額下達給Y高校的項目資金，實施項目建設的實施階段；三是項目管理階段（“管”），是Y高校對于整個專項債券項目監管的階段；四是債務償還階段（“還”），主要涉及利息的支付和發行金額的償還。

（三）專項債券各階段風險識別

1.申報及發行階段（“借”）風險識別

Y 高校專項債券申報及發行階段（“借”）風險主要是項目報批風險和發行風險。項目報批風險方面。Y高校在專項債首次申報時，上報材料通過率是100%，由于當時A 省剛開始高校專項債券的申報發行，主管部門和財政部門對于上報材料的規范性要求不嚴。隨著大量高校專項債券的發行，主管部門對于上報材料的規范性有了統一的要求，Y高校開始出現上報材料在第一次上報時未通過的情況。材料的駁回可能會導致申報效率降低，出現申報材料反復報送的問題。如果出現重大失誤，可能會影響當年專項債券的申報。發行風險方面。Y 高校所在省份2020 年新增高校專項債項目9 個，新增發行27.75 億元；2021 年新增高校專項債項目14 個，共計發行39.71 億元；2022 年新增高校專項債項目4個，共計發行16億元；2023年新增高校專項債項目2 個，共計發行1.7 億元。根據Y 高校專項債券《實施方案》，Y 高校預計發行專項債券60 000 萬元，分三年發行完成，項目于2023 年9月正式投入運營。但實際Y 高校專項債券項目截至目前只發行15 000 萬元，其中2021 年發行10 000萬元，2022年發行5 000萬元，由于執行金額未按計劃發行，建設項目出現延期、預計收入減少等風險。

綜上，Y 高校專項債券申報及發行階段（“借”）存在的風險為其全生命周期的第一環節，如果沒有提前做好應對措施，會對后續的所有環節產生影響。

2.資金使用與項目建設階段（“用”）風險識別

Y 高校資金使用與項目建設階段（“用”）最主要的風險為項目延期風險、建設項目質量風險、資金使用效率風險和資金使用規范風險。項目延期風險方面。2021 年底，由于文明創建期間不允許土方外運導致土方外運滯后從而導致地庫施工延后。2022年，美術樓、教學綜合樓驗收合格、交付使用。受疫情影響，學生宿舍整體延期，未能實現交付。1#樓、2#樓達到預定可使用狀態，3#樓、4#樓主體結構竣工。2023 年，由于專項債券未按計劃發行，體育館項目建設被叫停。

建設項目質量風險方面。根據調取的項目驗收單，得到項目驗收合格率，如表1所示。

表1 Y高校項目驗收合格率（%）

資金使用效率風險方面。根據表2 可以看出，2021 年專項債券資金僅支付3 214.05 萬元，執行率只有32.14%；2022 年由于發行金額未按計劃發行，專項債券執行率顯著提升；2023年未發行專項債券，將賬戶產生的利息收入全部用于支付。

表2 Y高校專項債券資金使用情況

資金使用規范風險方面。2021 年Y 高校使用專項債券資金300萬元購買信息設備一批，用于新聞專業教育教學，2022 年使用專項債券資金5.93萬元發放建設工地高溫慰問費，以上經費使用違反專項債券資金使用規范。

綜上，雖然2022年以后，無論是債券資金的執行率還是規范性都得到了很好的提升，但由于未按計劃發行債券資金，導致債券資金不足，所以風險依舊存在。

3.項目管理階段（“管”）風險識別

Y 高校項目管理階段（“管”）的風險主要體現在管理能力不足、信息披露不及時和績效管理不完善三方面。管理方面。Y 高校目前在學校專項債券管理方面未出臺相關的規章制度。2021 年學校財務處有專項債券專職管理人員兩名，其中一名為科研助理崗。該工作人員于2022年7月離職，財務處隨即安排一名工作人員兼職負責專項債券的支付工作，導致在專項債券整個環節流轉速度偏慢、對突發事件能力不足。信息披露方面。對于專項債券的每一筆支付都要在A 省政務平臺網站進行項目實物工作量登記，但是由于該平臺管理不嚴，存在登記不及時、不完整等情況。績效管理方面。Y 高校通過招標選定第三方機構，對專項債券的績效管理進行評價，并出具績效評價報告。2021—2023年度Y高校人才培養能力提升工程項目績效評價綜合得分如表3所示。

表3 Y高校績效目標執行監控表

綜上，Y高校在項目管理階段（“管”）存在的風險不僅包括人員配備不足問題，在學校制度建設和頂層設計上也存在較大缺陷，這類風險在短期內很難完全解決，需要采取措施減少其帶來的不利影響。

4.債務償還階段（“還”）風險識別

為掌握Y 高校專項債券項目償還階段存在的風險，利用現有的財務數據，運用財務分析的手段，對Y高校的經營狀況、財務狀況進行分析，從而進行風險識別。

（1）財政撥款收入分析。高校的收入主要由財政撥款收入、事業收入和其他收入構成，其中財政撥款收入作為高校收入的重要來源，影響高校整體的收支情況。Y 高校財政撥款收入為一般公共預算財政撥款收入，主要用于工資福利支出、商品與服務支出和對教職工個人和家庭的補助支出等。

從表4的數據來看，2019年由于學校處于申報關鍵期，Y 高校財政撥款收入較2018 年增長7 432.97 萬元，增長率高達97.52%，2020 年之后Y高校不再享受A省撥款以及政策傾斜，一般公共預算財政撥款收入降至4 586.62 萬元。2021年較2020 年增長5 092.18 萬元，2022 年較2021年增長214.02 萬元，2023 年年初預算安排的財政撥款收入為9 834萬元，根據以往經驗，年中一般會有部分追加。2021 年之后一般公共預算財政撥款收入總體呈小幅增長態勢。但是，一般公共預算財政撥款收入的小幅增長難以滿足學校發展的需求，勢必需要更多的事業收入與其他收入進行補充，擠占其保障基建項目的份額。

表4 Y高校2018—2023年一般公共預算財政撥款收入情況

（2）事業收入與其他收入分析。表5是Y高校2018—2023 年實際在校生人數和增長率情況表。2019 年由于申報成功，學校增加了招生專業，學生數增長61%，此后，學生數一直處于穩步增長的階段，但是由于學生宿尚未交付，學生宿舍無法滿足現有學生數的要求。2021 年，學校與A廣播職業技術學院、A藝術職業學院和A出版職業學院聯合培養部分專升本專業學生，這部分學生的學費收入和住宿費收入屬于聯合培養單位，生均撥款屬于Y 高校。這部分學生，并沒有引起Y高校事業收入的增長，導致實際收入與實施方案中Y高校按學生數6 000人進行的收入測算還有一定差距。

表5 Y高校2018-2023年學生增長情況

根據圖1 所示，2019 年學校申報成功后，由于獲批更多的招生專業，2019 年事業收入較2018 年增長了276%，2018—2023 年Y 高校事業收入總體呈現上漲趨勢，主要是由學生數增長帶來的學費和住宿費收入的增長，但是與實施方案中事業收入預測值4 800萬元還有一定差距。Y高校的其他收入主要是教職工橫向科研項目經費、校企（地）合作經費，主要用于教職工的橫向科研項目、專項合作等，專款專用，學校收取20%管理費，但是對整體收入影響不大。

圖1 Y高校2018—2023年事業收入和其他收入情況

（3）支出分析。如表6 所示，2018 年和2019年，學校以申報為主要工作重心，基本支出占總支出的比值只有44.73%和31.16%，低于50%，2020年以后基本支出猛增，2020年、2022年以及2023上半年基本支出占比都已經達到85%左右，過高的基本支出擠占項目支出的份額且導致結余減少，難以保證債券本金的償還。

表6 Y高校2018—2023年基本支出統計表

注：2018—2022年數據來源為Y高校決算報表，2023年數據截至2023年6月30日，來源為Y高校預算報表。

（4）還本付息分析。Y 高校計劃發行6 億元專項債券，2021 年已經發行1 億元，年利率為3.39%，2022 年發行0.5 億元，年利率為3.21%，2022 年支付利息兌付費和發行費共計423.49 萬元，占2022年事業收入的10.21%，2022年利息支付風險較低。若以目前發行的1.5 億元債券，每年償還近0.05 億元的利息對于Y 高校來說風險較低，但是2036年開始本息需要償還1.03億元，風險較高。2023 年計劃發行專項債券4.5 億元，目前尚未發行，若按計劃發行，每年利息支出高達0.2億元，占目前的事業收入的60%以上，特別是2038 年需還本付息4.86 億元，若還款資金僅依賴于財政撥款收入和事業收入，在保證本息償還上存在難度。

（5）償債資金覆蓋率敏感性分析。收益本息覆蓋倍數是衡量高校專項債券收益和融資自求平衡的主要標準，通過對這個數值的測量，可以判斷相應的項目能否達到項目收益和融資的均衡。若其數值大于1，說明收益與融資可以均衡，反之不能，且數值越大償債能力越強。

Y 高校在債券發行前對項目的收益產出進行了測算，根據《Y 高校人才培養能力提升工程非標專項債實施方案》，Y 高校專項債券收益本息覆蓋倍數=Y 高校專項債券項目可償債收益/債務還本付息和=117 235/94 492.5≈1.240。經測算，Y高校專項債券本息資金覆蓋率大于1，表明該專項債券本息能夠被預期收益所償還。但是目前Y 高校的相關收入以及專項債券用于建設的工程項目進展情況沒有達到預期，能否在債券存續期內實現方案中的預期收益還需商榷。為了對Y高校的償債能力進行合理的估計，采用敏感性分析的方法對收益本息覆蓋倍數進行測算，考慮專項債項目收益下降到95%、90%、85%、80%的情況下的收益本息覆蓋倍數，分析結果如表7所示。

表7 收益本息覆蓋倍數敏感性分析

對Y 高校專項債券收益本息覆蓋倍數進行敏感性分析后得出，項目如果能夠達到90%以上的收益，可以確保按期償還本金和利息，當項目收益只有80%的情況下，本息資金覆蓋率只能達到0.992，此時為了彌補收益不足的問題，則需要壓縮學校的其他支出和籌集其他資金。所以，在專項債券存續期內如果項目收益達不到80%，債券收益本息覆蓋倍數就會小于1，Y 高校將不能實現方案中計劃的收益，從而使其本金和利息的償還難以得到保障。

總體來看，Y 高校資金結余較少，事業收入和財政撥款收入不理想，Y高校當前債務償還能力有限，容易出現償債風險。

二、Y高校專項債券風險應對

（一）“借”階段的風險應對措施

1.完善報批手續，提高決策科學性

首先，合理選擇業務能力強、經驗豐富的第三方機構參與項目實施方案（含項目收益與融資平衡方案）、會計師事務所出具的項目財務評估報告、律師事務所出具的法律意見書；項目立項、科研、用地、環評等批復資料；項目簡介等其他必需的申報及佐證資料的準備，確保項目實施方案等申報資料科學、合理、真實、準確，切實提高項目申報質量，提高申報項目審批通過率。

其次，在發行專項債券之前要全面考量項目的建設期、真正的融資需求、融資的平衡以及項目的效益，這樣才能更好地預防項目的建設和償債風險。在此基礎上，要做好充分的前期工作，確保專項債券的資金能夠按時到位、及時使用，防止資金閑置［5］。

2.提高政策敏感性，時刻關注政府動向

2018 年之前新增專項債的資金主要投向土地儲備、棚戶區改造、收費公路，項目類型較為單一，發債期限較短。2018 年開始探索發行其他類型項目收益專項債，新增專項債券投向領域逐步拓寬。2019年、2020年其他類型項目收益專項債券快速發展，期限大幅延長，利率逐年降低，支持領域更加廣泛，開始重點投向能夠有效拉動投資形成實物工作量的領域。高校相關部門工作人員要有及時關注專項債各類政策發布的意識，迅速、準確地了解新發布的政策、把握政策，進而合理地運用政策。對于可能出現的債券發行不及時、未按計劃發行等風險要提前做好應急預案。

（二）“用”階段的風險應對措施

1.強化資金管理，制定使用計劃

首先，要強化對專項債資金的管理，制定專項債資金使用方案，防止資產的浪費。在項目施工過程中要嚴格遵守各項規章制度，提高資金的利用率，使資金得到最大程度的利用。由于專項債資金不是一次性下達，而是分批下達，高校要做好分批下達資金的銜接管理，保障項目的正常運轉。

財務部門對于專項債項目經費的支出及時審核、及時支付，打通資金使用的各個環節，不在流程上過多停留，提高債券資金使用審批的效率，形成高效的經費支出流程，保證專項債券資金按計劃使用，避免出現資金閑置現象［6］。

2.加強專項債制度的教育宣傳

對于資金使用規范風險方面，高校要加強對財務人員、基建工作人員以及各級領導的培訓，明確專項債券資金的使用范圍僅限于項目資本性支出，不得用于經常性支出和樓堂館所等中央明令禁止的項目支出［7］，不得用于償還債務本息，不得用于商業化運作的產業項目、企業補貼等。注重政策的宣傳與學習，規范資金使用。

3.監控建設項目實施進度與施工質量

高校的建設部門要承擔起對專項債券建設項目的監督作用，及時跟進施工進度；高校的紀委和審計部門要對項目廉政、資金、工期、質量、安全以及成本控制等方面進行監督管理，以預防為主加強監督，從監控工程方面設計管理程序，保證項目的實施達到預期目標，及時發現項目實施過程中存在的問題，并針對具體情況及時對建設計劃作出適當調整，提升建設項目質量并對項目建設進度進行有效監督，強化項目建設的全過程管理，實現對工程項目風險管理的全方位監控，推進專項債券各項工作有序開展。

（三）“管”階段的風險應對措施

1.加強專業隊伍建設

高校要成立專項債券管理的專業團隊，完善專項債券管理隊伍建設，提升相關人員的工作能力，建立獎懲制度，提高工作質量和效率。專項債券從發行到項目償還結束是一個漫長的過程，要保持隊伍的穩定性。

2.建立健全高校專項債管理制度

高校應在已有的管理制度上完善專項債券項目的管理辦法，建立健全項目的申報、使用、監督管理以及責任劃分等制度，做好項目的規劃期限、投資計劃、收益和融資平衡方案、預期收入等測算，做好與政府債務管理系統的銜接，配合做好專項債券發行各項準備工作，加強對項目實施情況的監控，并統籌協調相關部門保障項目建設進度，如期實現專項收入。

（四）“還”階段的風險應對措施

1.督促項目盡快完工，保障項目收益

高校應加強校內建設與使用單位之間的協調與聯系，召開各部門之間的工作會議，推動專項債券建設項目盡快完工并盡早投入使用，保障項目收益最大化［8］。

2.拓寬資金籌集渠道

高校應充分利用藝術類本科高校的優勢，與各大演藝集團、各類企事業單位合作，承辦、指導和參與各類演出活動，在財政撥款收入和事業收入之外積極為學校拓寬籌集資金的渠道，增加高校的收入。對于其他收入的管理，學校要制定相關政策，抽取一定比例的管理費用，以作償債資金使用。

3.建立償債準備金專戶或償債風險基金

高校要加強對償債問題的重視，做好還款準備，將還本付息資金納入學校全面預算，動態監測債券項目的收益并及時調整，每年年初針對到期債務本息，測算償債缺口，籌措償債準備金，根據預算安排結合實際收入情況按照專戶管理、專款專用的原則預留償債資金，以確保到期能夠償還本金。

4.積極與地方政府溝通

高校雖然是專項債券的使用主體，但專項債券的實際發債主體為地方政府，所以地方政府承擔專項債券的償還責任［9］，高校應積極與地方政府進行協調溝通，尋找解決償債問題的途徑，提高償還的彈性。雖然本次專項債券的還款方式是最后一期償還本金，但是可以通過調整允許學校通過分期償還本金或者提前償還部分本金的方法減輕學校集中償債的壓力，如果存在可預見的情況下無法償還本息的情況，提前做好發行再融資專項債券用于償還本金的準備。

三、結語

針對當前我國高校專項債券的發行情況，對高校專項債券進行全生命周期風險管理，做到風險的事先、事中和事后控制［10］，可以有效地應對風險發生帶來的損失和影響，促進高校專項債券實現預期的收益，真正把專項債券項目管好、資金用好，并取得實效，最終實現債券本息的償還，幫助高校實現更好的發展，避免導致高校陷入負債的困境。對于加快我國普通高校尤其是財政支持力度相對較弱的地方普通高校建設，促進高等教育事業可持續發展，切實支持科技興國和人才強國戰略，具有積極意義。