中印假劣藥違法行為監管對比

肖妍

(中國食品藥品檢定研究院,北京100050)

假劣藥問題是一個全球性的難題,且長期以來缺乏全球性監測機制。2013年世衛組織建立了假劣藥品的全球監測系統[1],用于報告劣質藥品,追蹤故意欺詐、未能達到質量標準,或未對市場進行評估或授權的藥物。這些藥物通常被稱為假藥(counterfeit drugs)。2017年世界衛生組織發布了首份全球偽劣醫療產品監測報告[2],該報告顯示,中低收入國家的醫療產品造假率高達10.5%,偽劣藥品、醫療產品涉及大至癌癥治療,小至避孕等的各個領域。

國際投行Torreya公司發布了2021年《The Pharma 1000》[3],按估值對全球前1 000家藥企進行排名,249家中國醫藥企業上榜,同比增長19.71%。其中20家入圍全球前100強藥企。2019年美國FDA共批準仿制藥837個,印度獲批超336個,占比40%以上;全球仿制藥營收額排名前十名的公司中有5家印度公司,營收額超過146億美元[3]。有研究[4]認為,近年來制藥業發展增長點從以歐美國家為主的發達國家逐漸轉移到中國、印度等亞洲國家。

印度與中國同屬發展中國家,國情有不少相似之處,本文擬對比研究中印兩國在假劣藥違法行為監管方面的異同,找出兩國的不足與優勢,為中國藥品監管提供思路和啟示。

1 中國假劣藥品違法行為監管現狀

1.1 假劣藥違法數據統計2021年中國醫藥行業總價值約8 402.61億,制藥業全球占比從2015年的6.5%上升至2020年的14.4%,超越瑞士,成為僅次于美國的制藥強國[3-4]。隨著醫藥衛生事業的發展,公眾對醫藥產品的需求不斷提高,近年來假劣藥品事件時有發生,引發社會廣泛關注[5]。

2021年5月,國家藥品監督管理局(以下稱國家藥監局)發布“2020年度全國各級藥品監督管理部門查處制售假劣藥品情況”,2020年共查處生產銷售和使用假劣藥案件7 361件,貨值金額52 317.17萬元,罰款129 534.26萬元[6]。筆者發現,2020年被查處的制售假劣藥案件處罰金額同比上升160%,罰款金額近貨值金額的2.5倍,可見2020年行業處罰之重。

1.2 中國假劣藥監管相關法律沿革中國的法律向來有假藥和劣藥之分。假藥與劣藥定義,新版《中華人民共和國藥品管理法》[7](以下稱《藥品管理法》)與2015年修訂的《藥品管理法》[8]有較大區別。從列舉數量看,修訂后假劣藥定義情形由15種減到了11種,具體見表1。

從假藥定義看,修訂后《藥品管理法》假藥定義的范圍變窄,從修訂前列舉的2種定義情形和6種按假藥論處情形減少為4種定義情形,并將修訂前“被污染的藥品”的按假藥論處情形定義為劣藥。從法律責任來說,對假藥的處罰更嚴格,除無證生產銷售外,修訂后《藥品管理法》對7種情形的處罰范圍涵蓋了修訂前3種按假藥論處情形,增加了“使用采取欺騙手段取得的藥品批準證明文件生產、進口藥品;編造生產、檢驗記錄;未經批準在藥品生產過程中進行重大變更”等3種情形[9]。按假劣藥論處這一概念在新修訂的《藥品管理法》中被取消,同時增加了假劣藥犯罪的加重情節,內容上更為豐富,對于假藥的處罰范圍更寬,量刑更嚴格,法律責任更明確(見表2)。

1.3 原因分析

1.3.1 醫療機構、藥品企業等組織追求利益藥品生產企業為了降低成本,不惜偷工減料、摻偽摻假,導致藥品質量無法保證,這些淺層的主觀故意摻假的問題隨著我國數次藥品監管體制改革的深入、藥品監管技術的進步已經得到了解決。隨著醫藥市場的競爭日趨激烈,有些短視的生產企業重效益、輕質量,在通過GMP認證后,對生產流程、工藝疏于嚴格管理;有的經營企業和醫療機構重銷售輕養護,質量合格的藥品因儲存、物流不當等原因變質、失效,藥品質量堪憂。即使監管部門關注到了藥品流通環節的質量控制,并采取上市后監督抽驗、跟蹤抽驗,建立專項打假工作等綜合措施,為藥品的質量把關提供了必要的手段,但我國醫藥市場上假劣藥品時有發生,藥品安全隱患仍然存在,如何更加科學地規劃監督抽驗,實現國、省兩級抽驗的優勢互補是亟待解決的問題[11]。

1.3.2 藥品監管體系不全面,藥品監管能力薄弱藥品質量的控制需要行政部門和技術部門的共同監督。2018年新一輪國務院機構改革實施以來,藥品監管機構只設到省級層面,省以下地方政府的藥品監管職責由市場監管部門承擔,且不說藥品監管的專業性要求,單是市、縣一級基層藥品監管和工商行政管理工作的體量,市場監管部門就很難一肩承擔,很難凸顯出藥品監管工作的戰略地位,也很難為藥品監管工作的開展提供協同治理的有效平臺[12]。而早在2017年4月1日,財政部取消或停征了41項行政事業性收費,藥品檢驗費、醫療器械產品檢驗收費均在其列。取消檢驗收費后,所需經費由同級財政預算予以保障,在藥品監管實踐中就出現了地方財政富裕的檢驗經費不愁,比如北上廣深、東南沿海等經濟發達省份;地方財政吃緊的,比如中部、西部、東北等省份,檢驗就成了賠錢買賣,“巧婦難為無米之炊”,積極性很難調動,隊伍不穩定性增加,監管效能難以體現。

1.3.3 藥品使用環節工作人員專業水平不高,法律意識低下醫療機構或藥品企業中藥品相關負責人員應具有高水平的專業知識素養,并接受過正規的系統培訓,這樣才能夠保障藥品生產、儲存、運輸過程中藥品質量的穩定。但在實際操作過程中,往往會出現負責人員專業知識掌握不全面,甚至未按法律規定專人專職、一人身兼數職、投機取巧的情況。同時,人員的學歷水平偏低、專業背景不符、年齡結構偏大、結識結構偏陳舊等情況的存在,也是降低監管效率的重要原因[11]。

2 印度假劣藥品違法行為監管現狀

2.1 印度藥品監管體系印度對醫藥業的監管體系分為國家和州兩個層面。主要的國家藥品監管機構為健康與家庭福利部下屬的中央藥品標準控制組織(Central Drug Standards Control Organization,CDSCO),隸屬于化學品與石化產品部的國家藥品價格局(National Pharmaceutical Pricing Authority,NPPA)與化學品與石化品司以及環球與森林部下屬的基因工程評估委員會。

CDSCO由印度藥品管控局(Drug Controller General India,DCGI)管理,工作職能類似于我國的藥品監督管理局。健康與家庭福利部下屬的中央藥品實驗室負責檢測進口藥品樣品,并向制藥企業提供各種藥品的參考標準,職能類似于我國中國食品藥品檢定研究院。NPPA負責對藥品定價進行研究,還負責監管藥物短缺,并采取適當的措施來增加產量。

州立機構負責對CDSCO監管范圍以外的其他產品進行注冊、對生產工廠進行授權并且開展大量的質量監管與審查工作。

2.2 印度藥品監管相關法律目前,印度涉及藥品與化妝品生產、銷售、進出口以及臨床研究的法律主要有《藥品與化妝品法》《藥品與化妝品細則》《制藥法》《藥品與神奇藥物法》《麻醉藥與神經性物質法》《醫藥與盥洗品法》《藥品(價格控制)令》等。與醫藥生產、分銷及零售相關的法律有《業界法》《貿易與商品市場法》《印度專利與設計法》《工廠法》等。

在印度的法律體系中,沒有劣藥概念,在《藥品與化妝品法》中,提出的概念為冒牌藥(misbranded drugs),在冒牌藥項下,又細分為摻假藥(adulterated drugs)和假冒藥(spurious drugs)。

2.3 印度假藥監管現狀美國貿易代表辦公室(USTR)發布的《2018 Special 301 Report》認為,印度長期面臨知識產權體系中的挑戰、缺乏有效的改革措施,是假藥的主要流出國之一,將其列為優先考察名單,給予特別關注[13]。

印度在醫藥產業方面的政策導向和專利制度促進了本國仿制藥產業的迅速發展,成為了“世界藥房”。但其弊端也顯而易見,印度醫藥產業飛速發展的成果并不具有普惠性,印度民眾有將近65%的人不能經常獲得基本藥物,個人自付的衛生支出高達80%[14],這也是假藥存在的現實基礎。假藥的泛濫導致公眾生命威脅問題以及健康系統的經濟損失[15]。根據研究[16],2015年左右印度冒牌藥的流行率從0.04%到34%不等,不僅造成了嚴重的健康后果,還削弱了社區對醫療保健系統的信任。更有研究[17]指出,印度的假藥還波及了一些中等收入國家,在這些國家的市場上,印度生產的抗生素和治療肺結核藥品中,高達10.9%的藥品包含的活性成分很少,甚至根本不含活性成分。

由于愈演愈烈的假藥風波,印度各監管方對假藥的監管態度也日趨強硬。印度政府通過各種現有和新的監管措施來應對假藥的流行。在監管層面,強制要求制藥商在出口到國外的每件產品上攜帶條形碼,以結束海外一些當地公司運送假藥的指控[18];規定藥劑師對假藥負有廣泛的責任,要求其提高專業水平并承擔更多法律責任。印度政府還提倡消費者通過提供信息來判斷藥物是否是假冒的,創建消費者核驗、舉報平臺。印度提出了一個基于系統方法的動態假說[19],質疑了假藥供應的管制方式。

在立法及執法層面, 2004年印度抵制假藥專家委員會建議對生產、銷售假藥導致嚴重傷害或死亡的犯罪者處以死刑[20]。為取締假藥非法貿易活動,2009年印度衛生部修訂了藥物法令,促成了法院審理假藥案的進度加速;2010年政府甚至懸賞重金5.5萬美元,鼓勵民眾檢舉假藥集團。制造和販賣假藥的嫌犯一旦被定罪,可被判處終身監禁[21]。

2.4 原因分析

2.4.1 重視程度不夠,從業人員對假藥認識不夠全面通過對印度某邦醫生的假藥知識和接觸情況進行的橫斷面調查[15]可以發現,僅有57.77% (46/80)的調查對象知道假藥的正確含義。然而,近90% (72/80)的調查對象知道其危險影響。作為專業人員的醫生也僅有過半比例對假藥有正確的認識,可以想見其他醫藥從業人員及公眾的認知程度。深入挖掘其社會根源,與其特殊的專利保護制度不無關系,與印度仿制藥的高速發展應該是“一體兩面”,印度政府與公眾享受了特殊專利制度帶來的醫藥產業的發展的同時,也必須承受低門檻、技術含量不高的仿制藥大量發展帶來的假藥泛濫。

2.4.2 藥品上市后監管薄弱,監管體系不健全印度假藥的盛行的原因之一是其不規范的制造程序廣泛存在,且沒有經過監管機構的檢查[18]。印度藥企在數據完整性、衛生清潔上的缺陷以及其他各種不符合GMP要求的行為已經是司空見慣。2018—2020年間,印度制藥企業因為藥品生產質量問題屢次遭遇FDA和EMA的警告和禁令,40多家藥廠的產品被全面禁止進入美國。在此壓力下,2020年6月,DCGI對包括輝瑞在內的200家制藥企業的印度工廠進行徹查,重點檢查是否存在生產偽劣藥品的問題。這次檢查是印度制藥行業歷史上首次如此大規模的檢查,其后更是將檢查的廠家擴展到500家,可見印度政府決心之大,亦可見沉疴之重。

2.4.3 地方保護主義的存在,政府對假藥監管呈消極態度印度衛生和家庭福利部官員在接受《印度時報》采訪時表示,當地75%的藥品銷售額都來自仿制藥[13]。可見仿制藥制造商在印度占有巨大的市場份額以及對應的社會地位。在面對假劣藥指控時,本地制藥商往往表示,這種指控是國際制藥商試圖破壞仿制藥公司的競爭[18]。地方政府稅收如此大程度地依靠制藥公司,邦政府也就無法做到對國家假藥監管的全力配合。

2.4.4 監管部門的腐敗與不透明腐敗問題與衛生問題一樣,是印度政府面臨的頑疾之—,也是歷屆政府重點關注卻又收效甚微的難題。早在2013年,印度議會衛生常設委員會發現了衛生與合作組織在運作方面的失誤,并指責衛生與合作組織存在失誤、違規和不透明的情況。該委員會認為,困擾印度藥品監管體系的大多數弊病主要是由于CDSCO的優先事項和觀念被扭曲。2020年7月,CDSCO不止一名高級官員被指揮在藥品審批過程中收受賄賂。同時又曝出與百康生物(Biocon Biologics)有關的行賄受賄案件。CDSCO長期被業界詬病的一點是,其審批過程極少像FDA、EMA等機構一樣,公開專家信息,如研究領域、業務成就、供職經歷等,這當然為權力尋租提供了較大空間。

3 完善我國假劣藥監管的建議

3.1 嚴密法網,取消劣藥概念修訂后《藥品管理法》雖然對編造生產、檢驗記錄和未經批準在藥品生產過程中進行重大變更等情形規定了處罰,但假藥、劣藥概念重合的情況仍然存在。舉一個極端的例子,根據現行《藥品管理法》第九十八條規定,變質的藥品被定義為假藥,被污染的藥品被定義為劣藥。如果一種藥品因微生物污染變質了,那么應界定為假藥還是劣藥,就會存在分歧[22]。學界也一直有反對假藥、劣藥二元區分的做法,建議借鑒德國、加拿大、新加坡等國家采用統一寬泛的假藥概念[23],既能嚴密法網,又避開了二元區分的模式。

3.2 強化藥品監管力度和技術支撐力量中印兩國在藥品監管體系建設方面都有不足之處。藥品市場與監管范圍、力度之間形成的空隙讓不法分子有機可乘。查漏補缺、與時俱進是兩國在法律建設和監管體制建設上都亟須注意的問題。

就中國而言,藥品監管既有中央事權,也有地方事權,在大市場綜合監管的新形勢下,如何強化地方政府藥品監管能力,一直是國家藥品監管能力建設工程中的重點和難點。藥品監管部門應當提高監管效能,確保檢查核查、檢驗檢測工作落到實處。藥監部門可以擴大抽檢范圍,采取日常監管、專項檢查、專項治理、飛行檢查等多種手段相結合的方式[24],整合優化現有資源,切實提高監管效能。

如何用好藥品監管中技術審評、檢驗檢測、檢查核查這幾支技術支撐隊伍,發揮其巨大的技術支持力量,同樣是現階段應該著重考慮的問題。2018年機構改革后,藥品監管部門只設到省一級,這幾支技術隊伍也經歷了同樣的設置,在市縣一級已經沒有獨立的藥品監管和技術力量,這與假藥發生的在基層的實際正好相反,極不利于藥品監管工作的展開。如何在這種不利的形勢下,強化藥品監管及其技術支撐,考驗地方政府的智慧。

3.3 加強藥事法規宣傳并提高執行力在國外,制售假冒偽劣藥品的代價可能是傾家蕩產。國內的處罰日益嚴格,也出現過企業退市、企業高管從業限制等處罰。結合依法治國方略的深入推進,應當將中華人民共和國刑法修正案(十一)第一百四十一條,生產、銷售假藥罪的法律效力發揮到最大限度,追究違法者的刑事責任,建立黑名單制度,做到“一次違法,終身出局”。真正做到執法必嚴,違法必究,加強法律在公眾心里的分量,提高從業人員和企業的自我約束能力和警覺意識。

3.4 加強中藥材、中藥飲片等的監管中醫藥是中華文明的瑰寶,是極具中國特色的醫藥形式,在世界范圍內擁有廣泛的聲譽。但中藥飲片、中成藥及中藥復方制劑成分復雜、產地復雜、作用機制復雜,要抓住中藥材這個“牛鼻子”,從生產、流通各個過程加強對中藥全生命周期的監管。首先做好中藥標準的制修訂工作,規范中藥材質量,同時加大中藥補充檢驗方法的建設,用最嚴格的標準,減少中藥違法添加、故意摻假的發生。其次加大對中藥飲片等產品上市后的抽驗力度,防止藥品在生產環節以外因流通、儲存等原因產生質量問題。

3.5 引導醫藥產業結構升級印度特殊的專利制度使印度的醫藥產業取得了先機,在經歷了前期的低水平仿制后,印度的制藥企業已經積累了豐富的經驗,并形成了外向型的產業結構,在國際醫藥市場上占據了一席之地。目前印度制藥企業已經將目標放在海外市場的開拓和創新藥領域的競爭上,制藥業已經完成了結構升級,大集團效應已經很明顯。中國有著龐大的國內藥品需求,制藥企業從研發能力、研發投入、創新藥份額方面皆落后于印度,亟待進行產業升級。政府應從財稅政策、醫藥衛生政策,例如稅額或稅制優惠、集采政策優先等一攬子措施入手,引導國內制藥企業淘汰低水平產能,加大創新藥領域的投入,完成產業升級,形成一批具有較強國際競爭力的大型企業集群。