西班牙終身職業教育與培訓體系建設探析
——基于《3/2022號新職業培訓組織法》的解讀

祝懷新 朱夢君

西班牙職業教育起步較早，早在1911年就頒布了第一部職業教育法律——《學習合同法》，明確規定以“學徒制”培養技術工人，但此時，西班牙政府尚未有意識地推進職業教育的專業化發展。直至1949年《中等職業教育基礎法》的頒布才標志著西班牙正規職業教育的開端，但職業教育學校受到西班牙雙軌制的影響而長期無人問津，具體而言，走學術道路的學生會選擇普通教育學校，而走職業道路的學生會更加偏向于接受有就業保障的“學徒制”行業培訓，即西班牙大型工業公司自建的學徒培養系統或培訓中心[1]。與此同時，非正規的職業培訓也伴隨著經濟的發展應運而生。20世紀50～70年代，西班牙工業化進程加快導致大批農民進城務工，大大加速了城市化的進程，服務業逐步躍升為西班牙的基礎性產業，勞動者的勞動技能與識字能力亟待提升。在此背景下，20世紀60年代，西班牙出現了大批非正規職業教育與培訓，專門負責為進城務工的年輕人提供基礎的識字與勞動技能培訓，以高度應用型的簡短培訓幫助勞動者快速達到勞動力市場的基本要求。

1970年，為促進西班牙教育現代化并進一步降低文盲率，西班牙政府頒布《普通教育法》，提出以學校為主體建設職業教育與培訓體系，正式開啟西班牙職業教育與培訓的現代化進程，該體系主要有兩大特征：一是職業教育與普通教育彼此獨立，且職業教育未設置入學要求，而普通教育則設置了嚴格的入學要求；二是不能為學生提供市場認可的職業資格認證，這導致了西班牙的職業學校背上了“學習不良的學生才會選擇的死胡同”的污名[2]。1974年，西班牙瓦倫西亞自治區規定在高級職業教育與培訓的最后一年中，學生可以自愿選擇輪流在學校與公司接受職業教育與培訓，基本結束了工業部門的“學徒制”，更多的雇主得以看到學校職業教育的價值，這在一定程度上提升了職業教育與培訓體系的社會認可度。1984年，西班牙政府將這種“交替式”（Alternance training）的培訓模式在全國范圍內實驗推廣，并將之確立為“西班牙職業教育與培訓的基石”。1990年，西班牙政府頒布《教育制度總合整備組織法》，正式將“交替式培訓”視為職業培訓的強制性要求，說服大量企業與學校合力培養職業人才，并對職業教育與培訓體系做出了多項創新性改革：一是成立由多個職業教育參與主體組成的委員會，例如雇主委員會，共同決定職業教育與培訓的資格認證與課程設置；二是實行模塊化的職業課程與培訓，提升職業教育與培訓系統的靈活度；三是設置與學術教育一致的職業教育與培訓體系的入學要求，即只有完成普通中等教育才有資格接受中等職業教育，只有獲得學士學位才有資格接受高等職業教育；四是成立國家職業資格院（National Institute of Vocational Qualifications），著手制定《國家職業資格目錄》。以上措施極大地提升了企業、公眾對職業教育與培訓體系的參與度，改善了該體系的不良形象，西班牙職業教育與培訓體系向現代化大步邁進，形成了較為穩定的職業教育、職業培訓與繼續職業培訓并行的三大子體系。

1993年，西班牙政府批準了第一個職業教育與培訓計劃，并在此基礎上形成法案——2002年的《5/2002號資格和職業培訓組織法》，該法是西班牙自1975年恢復民主制度以來，唯一一部獲得保守派、民主派、雇主與工會共同支持的教育法案，根據該法精神，西班牙將職業教育體系、職業培訓體系與繼續職業培訓體系聯合起來，建立了國家職業資格體系、資格認證體系、指導服務體系與質量保障體系，形成了與歐盟接軌的國家職業資格與培訓體系并延續至今，這也是西班牙21世紀第一次大規模的職業教育改革。近年來，西班牙政府一直在針對該體系的漏洞進行局部調整，如2012年頒布《1529/2012號皇家法令》，開始實施雙元制職業教育培訓模式；2013年頒布《提高教育質量組織法》，將初級職業教育與培訓納入義務教育。但是，面對新的經濟形勢與民眾需求，該體系在多方面顯示出嚴重不足。2022年，西班牙參議院基于對2025年國家經濟數字化轉型與勞動力市場需求的預測，通過了《3/2022號新職業培訓組織法》（以下簡稱“新法案”），首次明確提出要建立終身職業教育與培訓體系（以下簡稱“新體系”），自此，西班牙開始了21世紀以來第二次大規模的職業教育改革。總體來看，西班牙職業教育發展雖然進展緩慢，但其在職業教育立法上的長期深耕為終身職業教育與培訓體系的建設奠定了深厚基礎。梳理西班牙此次終身職業教育與培訓體系建設的時代背景、建設目標、構成要素與特征，有助于為我國建設全民終身學習體系提供重要的參考與借鑒。

一、西班牙終身職業教育與培訓體系建設背景

（一）人才供給與經濟需求存在素質鴻溝

“需求導向”是職業教育辦學的基本方向[3]。當前，西班牙勞動力的結構、素質與經濟數字化轉型的人才需求嚴重不匹配。2020年7月，西班牙政府發布《西班牙數字化2025》，提出在未來五年內推進公共服務數字化、企業發展數字化、生產模式數字化、人口技能數字化，最終實現西班牙經濟與社會的數字化轉型[4]。這將極大改變西班牙傳統的制造方式與管理模式，數字經濟對職業人才的能力結構與內涵均產生了影響，要求人們實現終身學習，不斷更新職業技能。西班牙國家統計局（Instituto Nacional de Estadística）的調查報告顯示，截至2019年底，西班牙勞動力市場中，擁有中級技能和高級技能資格的勞動者占比不超過21.1%，這與經合組織國家（34.4%）、歐盟 23 國的平均水平（38.2%）形成鮮明的對比[5]，西班牙勞動者的整體素質很不理想。此外，在結構分布上，初級技能的勞動者占比35%，中級技能的勞動者占比25%，高級技能的勞動者占比40%，但預計到2025年，西班牙有50%的崗位需要中級技能的勞動者，只有16%的工作崗位需要低級技能的勞動者[6]。為此，西班牙政府充分認識到：建立終身職業教育與培訓體系，一方面能夠幫助已就業工人持續提升職業技能，快速將大批低技能勞動者轉化為中、高級技能勞動者；另一方面還能夠從根本上變革現有的職業培訓體系，培養具備數字技能的高素質人才，為經濟數字化轉型提供充足的人才儲備，從而有效地彌合素質鴻溝。

（二）人才培養的質量隱患促進職業教育與培訓內生發展

1970年，西班牙政府頒布《普通教育法》，“將職業教育作為次要途徑，脫離生產領域”。長期以來，職業教育并未得到西班牙政府的重視，其社會認可度與吸引力也在不斷下降，生源與培訓質量堪憂。直至1990年，《教育制度總合整備組織法》的頒布將職業教育正式納入與普通教育平行的教育體系中，職業教育才被視為一條有價值的教育軌跡[7]。但是，西班牙職業教育的質量并未實現與其地位相匹配的提升。據西班牙國家統計局的統計，從職業教育的生源來看，西班牙職業教育均值為12%，而歐盟國家均值為25%，經合組織成員國的均值則達到29%[8]，西班牙現有的職業教育與培訓體系無法在學生16歲教育分流時吸引到足夠的優秀生源。從培訓時長來看，西班牙勞動者的年平均培訓時長為12小時，而德國勞動者的年平均培訓時長達50小時，其中德國世界領先企業中的工人平均培訓時長更是達到了80～85小時[9]。從培訓的結果來看，西班牙完成高等職業技術教育的勞動者占勞動者總數的25%，完成中等職業技術教育的勞動者占勞動者總數的16.2%，未接受過任何層次職業教育的勞動者占勞動者總數的53.4%[10]，長此以往，西班牙公眾對職業培訓質量的信任感將會每況愈下。如何提升職業教育與培訓的質量，滿足公眾對終身學習的需求，是擺在西班牙職業教育面前的重要問題。

（三）歐盟的政策與資金支持成為立法的外部動因

作為歐盟成員國之一，西班牙的職業教育與培訓體系建設深受歐洲一體化進程的影響。2020年2月19日，歐盟委員會發布《塑造歐洲的數字化未來》，提出在未來五年內將致力于實現歐洲的數字化轉型[11]。同年，歐洲理事會發表《職業教育與培訓促進可持續發展、社會公平與彈性的建議》，鼓勵各成員國改革職業教育，以適應經濟數字化轉型和職業教育本身的現代化發展需要[12]。西班牙迅速響應歐盟政策，于2020年修訂《1052/2015號皇家法令》，提出設立海外就業與社會保障委員會，完善與國際接軌的終身職業教育與培訓體系[13]。同年，西班牙首相佩德羅·桑切斯（Pedro Sánchez）提出“職業培訓現代化計劃”，政府為此投入了15億歐元，成為西班牙有史以來規模最大的職業培訓計劃[14]。自此，頒布新法、改革職業教育與培訓體系成為推進西班牙職業教育與培訓體系現代化的必由之路。

2021年3月，為助力歐盟各成員國疫情后的經濟復蘇，歐盟設立歐洲下一代基金（los Fondos Europeos Next Generation UE），投入7500億歐元用于援助歐盟各國，其中，西班牙獲得1400億歐元，相當于西班牙GDP的11%[15]，這直接促使西班牙加快頒布《3/2022號新職業培訓組織法》的步伐，建設終身職業教育與培訓體系。

二、西班牙終身職業教育與培訓體系建設目標

新法案在序言中明確指出，“終身職業教育與培訓體系旨在滿足個人的終身職業培訓需求，更好地服務于經濟的可持續發展”[16]。基于此，可以歸納出新體系的五大建設目標。

（一）教育制度：建立普通教育與職業教育之間的銜接與溝通

從終身教育的立場出發，終身教育體系是人的一生中所接受的各種教育形態的總和，它超越了學校的圍墻，貫穿不同的人生階段，給予人們不斷提升與充實自我的機會。相應的，新法案所要建立的終身職業教育與培訓體系作為終身教育體系不可或缺的組成部分，它包含了學校職業教育以及其他各種形式的職業培訓。西班牙現有的職業教育與培訓體系主要是依據2002年出臺的《5/2002號資格和職業培訓組織法》建立起來的，它將職業教育與培訓分為三個子體系，一個是面向在校學生的職業教育體系，另兩個是面向非在校人士的職業教育與培訓體系與繼續職業培訓體系，三個體系彼此獨立。西班牙現有的職業教育與培訓體系不僅剝奪了已就業的社會人士重新接受正規職業教育的機會，職業教育與普通教育彼此獨立的局面也不利于打破公眾對職業教育的偏見[17]，這與終身教育的理念背道而馳。因此，新法案旨在整合分裂的職業教育與培訓體系，促進普通教育與職業教育以及各級各類職業教育之間相互銜接、相互溝通，充分利用各子體系的教學與培訓資源，靈活地應對人們多樣化的職業教育與培訓需求[18]。

（二）教育環境：連接學校教育與社會教育

終身教育強調家庭教育、社會教育與學校教育的合作，社會為勞動者提供了真實的工作場景，因此，職業教育則更加強調學校教育與社會教育之間的緊密合作。以學校為依托的正規職業教育與以培訓機構為依托的非正規職業培訓為個體的職業生涯打下堅實的基礎，而企業的職業培訓是勞動者持續提升職業能力的有效保障。西班牙在2012年就頒布了《1529/2012號皇家法令》，推行職業教育與企業合作的雙元制人才培養模式，然而，對于雙元制中校企責任與義務的分配、適用范圍等細節內容，西班牙現有法律尚未做出詳細的規定。因此，如何在各行各業貫徹執行雙元制，讓學校與企業緊密而高效地合作，彌合教育界與商界的鴻溝，提升職業教育與培訓的適應性與連續性成為西班牙新體系建設的重點。

（三）教育對象：擴大職業教育與培訓體系的受眾對象

1970年，法國教育家保爾·朗格朗（Paul Lengrand）在《終身教育引論》中提出了終身教育理念，該理念經過聯合國教科文組織的發展與豐富，如今更為關注所有人的終身教育，其全民性得以彰顯[19]。新法案認為“職業技能是個體獲得工作機會、實現自身發展的重要條件，職業能力不足或未得到充分的認證會限制勞動者的職業發展，影響個人的財富獲得，從而損害個人乃至社會的福祉”[20]。因此，為了讓每個人都能接受終身的職業培訓，實現教育與培訓質量的整體提升，新體系旨在實現教育對象內涵與外延的擴充，它將廣大農村地區與人口稀少地區的人們、特殊教育需求人群均視為終身職業教育與培訓體系的服務對象[21]，“以人為本”的立法目的更加明顯。

（四）教育內容：以終身學習能力與就業能力為核心的廣泛內容

職業教育的就業導向要求其教育內容具備很強的實用性，而終身教育則要求破除功利主義的觀念，充分尊重個體需求、個性發展與興趣愛好，實現人的全面發展，科學與人文知識、社會與藝術知識、職業技能等都是終身教育的內容。當終身教育與職業教育攜手并進時，有助于培養終身學習能力與就業能力的知識與技能則成為了教育內容的核心。新法案出臺于西班牙數字經濟與綠色經濟快速發展的背景下，產業升級在創造經濟機遇與就業機會的同時，也對勞動者知識與技能的既有水平與持續更新能力提出了更高的要求。因此，西班牙終身職業教育與培訓體系的建設旨在將單一不變的職業課程轉變為個性化、跨領域、靈活的職業培訓，讓人們在獲得核心職業技能的同時，形成持續更新職業技能的能力，從而靈活地應對未來的職業挑戰[22]。

（五）教育價值觀：改變社會偏見，推廣新的學習文化

終身職業教育與培訓體系建設的終極目標是實現全民的終身學習，然而職業教育長期受到“學術教育優于職業教育”的社會觀念的裹挾，職業學校的自愿入學率長期穩定在較低水平，這成為新體系建設的一大障礙。西班牙政府將法律視為重要的價值引領，試圖以立法改變公眾對職業教育的固有偏見[23]。新法案致力于沖破人們思想的桎梏，為終身職業教育與培訓體系提供新的生長土壤，吸引更多的人才自愿地接受職業教育，建設規模與質量兼備的新體系。

三、西班牙終身職業教育與培訓體系構成要素

西班牙終身職業教育與培訓體系由課程體系、資格認證體系、指導服務體系、質量監督與評估體系、管理體系五個子體系共同構成[24]，實現終身職業教育與培訓從宏觀至微觀層面的規范化與制度化。

（一）課程體系

新體系整合了原有分散的三大體系，形成綜合、統一的職業人才培養體系。西班牙的職業教育大致可以分為三類，即職業教育、職業培訓與繼續培訓，其中，職業教育與職業培訓均在正式就業前，因此也被合稱為“初始職業教育與培訓”。職業教育指依托職業學校建立起來的正規職業教育體系。職業培訓是依托培訓機構建立起來的非正規職業培訓體系，并憑借著高效率與實用性而受到西班牙民眾的追捧，并得到政府資金的大力支持，于20世紀80年代與正規職業教育體系并駕齊驅。繼續培訓則是由工會與雇主為已就業的勞動者、失業者提供的持續的職業培訓。上述三個子體系在相當長的一段時間內彼此獨立，直至2002年，為了充分利用三者的資源、擴大職業教育與培訓的受眾群體與服務時長，使職業教育充分響應國家生產系統的需求、助力經濟發展，西班牙政府才開始將工作重心轉向推動三大子體系之間的銜接與互認。具體而言，西班牙推進三種職業教育按照統一的標準與規范運行，逐步實現一體化，該目標最終在終身職業教育與培訓體系中得到科學的落實。

新體系以《國家職業能力標準目錄》取代1990年依據《教育制度總合整備組織法》所頒布的《國家職業資格目錄》，使之成為各級各類職業教育與培訓課程設計的參考標準。該目錄變職業資格為能力要素，使之成為職業課程所要實現的基本能力目標。具體而言，該目錄按照難度與培訓時長將各類職業課程分為A、B、C、D、E五個等級，A等級是一種“微培訓”（Micro-formación），包含30～50小時的小型課程，通過這些課程可以獲得部分能力的認證；B等級培訓需要學習一個完整的職業課程模塊，最終獲得單一能力的認證；C等級培訓需要完成某一職業的所有模塊課程，最終獲得職業資格認證；D等級培訓則是更為體系化的職業課程，包括基礎（義務中等教育，持續2個學年）、中級（義務中等教育后的中等教育，持續2個學年）、高級（高等教育階段的職業培訓，持續2～3個學年）三個階段，最終獲得相應級別的學位證書與職業資格認證；E等級培訓特指完成高級職業課程后為學生開設的為期6個月的專業型碩士課程，通過后可授予專業碩士學位。其中，完成D等級培訓中的基礎職業課程的學生將獲得義務中等教育學位，憑借此學位，學生可以接受任何義務教育后的課程，包括學術課程。以上措施模糊了職業教育、職業培訓與繼續培訓之間的界限，以課程模塊化的方式方便了職業課程的設計以及學生的職業學習規劃，是新體系運行的基本單位。

（二）資格認證體系

職業能力能否得到官方的認證直接影響個人的在地就業與跨國流動的能力，西班牙為了突破時間與空間的限制，更好地滿足個人終身職業培訓的需求，為經濟數字化轉型提供足夠的職業人才，將資格認證體系納入到終身職業教育與培訓體系中。該資格認證體系深受歐盟的影響，2000年，為了促進歐洲經濟可持續發展戰略的達成，歐洲理事會在里斯本會議上一致認為建立統一的職業資格框架是適應知識型社會的必然要求[25]，此后，歐洲理事會聯合各高校與其他社會智庫資源，以立法的形式建立了統一的歐盟職業資格框架，并于2008年頒布實施《歐洲終身學習資格框架》（Marco Europeo de Cualificaciones para el aprendizaje permanente）。西班牙在融入歐洲一體化的進程中，為了進一步提高本國勞動者的跨國流動能力，多年來嘗試以歐盟職業資格框架為參考建立本國的資格認證體系。2009年，《第1224/2009號皇家法令》承認勞動者可以憑借工作經驗獲得職業資格認證；2022年，《第62/2022號皇家法令》則進一步放寬了獲得職業資格認證的限制，但均未對認證程序與標準做出詳細的規定[26]。

本次新體系的建設再次將資格認證體系拉回公眾的視野，并將之與普通教育、終身教育緊密結合。2022年的《第272/2022號皇家法令》整合了西班牙各級各類的學位證書與職業資格，以“終身性”與“可累積性”為原則形成了包含八個等級的《終身學習資格框架》（Cualificaciones para el Aprendizaje Permanente，簡稱MECU），職業資格獲得了與學位證書同等的地位。值得一提的是，西班牙大量已就業勞動者的職業資格長期未能得到充分的官方認證，這嚴重限制了個人的職業發展與跨國流動。為了解決這一問題，新體系正式規定勞動者可以憑借個人的工作經驗或其他非正式的職業培訓經歷獲得資格認證，并有權重返職業教育與培訓體系繼續學習各級各類職業課程。如此一來，學生與已就業人士的終身職業教育與培訓得到了立法保障，適應了西班牙經濟數字化轉型的需要，一方面，通過已就業人士的快速職業資格認證通道，在較短時間內將大批勞動者轉化為合格的職業人才；另一方面，普職融通的終身資格認證體系將從根本上提升西班牙職業教育與培訓體系的社會地位，服務于個人的終身學習。

（三）指導服務體系

指導服務體系作為職業教育與培訓的伴隨服務被引入到了新體系中，它是職業教育與培訓體系和勞動力市場的粘合劑，負責為個人與集體提供終身的、強制性的職業指導服務。西班牙的職業指導服務最早可以追溯到1970年，《西班牙普通教育法》首次提出“提供教育與職業指導服務，作為整個教育系統的持續性服務，關注學生的個性化發展，促使他們做出負責任的選擇”[27]，但是各學校在實踐過程中未能充分落實，職業指導服務最終簡化成了只針對特殊教育需求學生的診斷服務以及“高中—大學”的升學指導服務。1990年《西班牙教育制度總合整備組織法》為了實現西班牙教育系統現代化，再次強調“教育與職業指導服務是提高教育質量的重要因素”[28]。根據該法精神，西班牙采用了“以人為本”的職業指導方法，在中學設立職業指導部門，并在所有的職業課程中納入職業指導模塊，旨在提升學生的職業自主選擇意識，但是這些舉措的實際影響仍舊十分有限[29]。直至2002年，西班牙出臺《5/2002號資格和職業培訓組織法》，職業指導服務才得以改變受眾群體有限、服務周期較短的尷尬處境。首先，該法案將職業指導服務視為職業資格認證體系與職業教育與培訓體系的重要支撐，凸顯了該服務的重要性；其次，提高企業與相關組織的參與度，由各中學、大學、各自治區的就業服務與職業培訓中心向所有人提供職業指導服務。但是分散的職業指導服務缺乏統一的執行標準，仍未能取得顯著成效，勞動力市場仍舊呈現出供需嚴重不匹配的現象[30]。

西班牙出臺新法案時正值世界經濟與社會急劇變化之際，此前，職業教育與培訓未能及時適應經濟轉型的需求，造成了嚴重的失業問題。在就業質量上，37%的西班牙大學畢業生的職位低于他們所接受的培訓水平，而歐洲的平均水平為23.5%；在就業率上，西班牙的失業率從2019年的23.82%反彈至2020年的30.19%[31]，職業教育與培訓未能如愿提升學生的就業能力。當前，西班牙僅有12%的人接受過專業的職業指導服務，這與終身職業教育與培訓體系的建設理念背道而馳。因此，新體系所要建設的指導服務體系呈現出新的時代特征。一是普遍性與全面性。職業指導服務適用于所有人，包括在校學生、已就業的勞動者、失業群體，服務的內容十分廣泛，包含各種教育與培訓信息、勞動力市場的分析與預測等。二是個性化與免費性。職業指導服務是綜合考慮個人的主觀需求與能力、客觀環境而提供的個性化的免費服務。三是關注特殊群體的需求。新體系延續了“以人為本”的服務理念，充分照顧特殊教育需要群體的需求。四是終身性。終身職業指導服務貫穿從兒童期到老年期的人生各階段，并提出進行三個干預關鍵期，即選擇職業教育與培訓前、職業教育與培訓時、職業教育與培訓完成后，旨在幫助人們在每個關鍵階段順利完成過渡，提升個人的職業規劃能力，實現終身學習。

（四）質量監督與評估體系

職業教育與培訓的質量監督與評估體系隸屬于西班牙的教育監督體系，該體系負責監督西班牙各級各類教育。2000年，歐洲理事會在里斯本會議中提出了一項教育目標：提高歐洲教育與培訓系統的質量與有效性。2006年，西班牙以此為目標頒布了《第2/2006號教育組織法》，成立教育監督部門，奠定了西班牙教育監督體系的基礎。2020年的《第3/2020號教育組織法》在此基礎上擴充了教育監督體系的職能，賦予其評估職能，為職業教育監督與評估體系的建設埋下伏筆。

面對日新月異的經濟社會環境，職業教育需要更加靈活地做出反應，質量監督與評估便是重要保障。新法案重新界定了質量監督與評估體系的兩項職能：一是監督與評估各級各類職業學校與機構，通過科學的評價與反饋機制促進其不斷改進，并為政府提供充足的實證支持，支撐循證決策；二是指導并協調各級各類職業教育與培訓工作的開展，增加了管理職能。此外，新體系要求依據歐洲職業培訓質量保證框架建立本國的質量評估標準，由各級政府部門、雇主與工會組織聯合執行，以多主體的參與確保評估的客觀性與全面性，從而督促該體系的持續改進與不斷創新。最后，新體系首次要求國家與地方的職業教育與培訓部門密切合作，每四年發布一次職業培訓報告，并在此基礎上發動社會力量進行職業教育研究，充分發揮政府與社會的智庫資源，服務于國家的循證決策。綜上，西班牙職業教育質量監督與評估體系雖起步較晚，但目前正在逐步實現制度化與規范化。

（五）管理體系

西班牙過去的職業教育與培訓缺乏統一的管理體系，最終導致職業教育發展不平衡。新體系建立了新的管理體系，包含三大目錄與三個國家電子登記冊。三大目錄分別是《國家職業能力標準目錄》《模塊化職業培訓目錄》《國家職業培訓課程目錄》，它們是該體系的運行“說明書”。具體而言，《國家職業能力標準目錄》負責在不斷觀察與分析西班牙經濟發展與社會需求的基礎上，基于“終身性”與“可累積性”兩大原則，對不同職業的能力要求進行細分，并在文本的表述上與歐盟的術語保持一致；《模塊化職業培訓目錄》負責對每個職業能力所對應的職業培訓模塊以及相應的課程做出詳細規定，并強制所有公立與私立職業學校、機構以此為標準設計課程；《國家職業培訓課程目錄》負責公布所有獲得官方認可的職業培訓課程，為公眾的職業課程規劃提供官方參考。三大目錄的制定過程是動態的，即國家規定教育與培訓部門需要定期對目錄內容進行更新，促使新體系與時俱進。

三個國家登記冊指職業培訓登記冊、憑借工作經驗獲得職業資格認證的登記冊、職業教育和培訓機構登記冊。其中，國家職業培訓登記冊負責登記個人所獲得的各種職業資格認證學位證書；憑借工作經驗獲得職業資格認證的登記冊與職業培訓登記冊互相聯網，負責登記已就業人士以工作經驗獲得的職業資格證書；職業教育和培訓機構登記冊則包含了各級各類提供職業教育與培訓的學校與機構的信息。這三個登記冊由國家教育與培訓部門統一管理，在保障個人信息安全的前提下面向公眾開放，各登記冊在線系統的互通互認有利于學生與已就業人士真正實現可累積的終身學習。

四、西班牙終身職業教育與培訓體系特征分析

新體系的建設有望徹底結束西班牙分裂僵化的職業教育現狀，實現更具活力、競爭力、靈活性的現代化職業人才培養模式，在西班牙教育改革中具有劃時代的意義。基于以上對西班牙終身職業教育與培訓體系的目標與構成要素的分析，可以總結出該體系的四大特征。

（一）可認證、可累積與可轉化

終身教育與培訓體系旨在滿足人的一生中不同階段的職業發展需求，其時間跨度之長要求該體系能夠有效地保證不同類型的學習成果得到充分的認證、積累與轉化，激發終身學習的熱情。新法案規定，在西班牙終身職業教育與培訓體系中，任何類型的職業教育與培訓都可以獲得相應的認證并終身累積，例如，從“微培訓”到高級職業培訓的課程均可以累積，并將職業資格認證體系融入終身學習資格框架，模糊了職業教育與普通教育之間的界限，便于人們在一生中不斷累積各級各類學位證書與職業證書，實現終身學習。

綜上，在縱向維度上，西班牙終身職業教育與培訓體系實現了個人一生中所有的教育、培訓乃至工作經歷的可認證性與可累積性；在橫向維度上，該體系在普通教育與職業教育、勞動力市場與教育體系之間搭建起橋梁，實現了不同的教育與培訓類型之間的可累積性與可轉化性，極大地擴大了終身職業教育與培訓體系的受益群體，拉長了職業教育與培訓體系的服務時長。

（二）與歐盟接軌的框架標準

進入21世紀以來，歐盟一體化的進程不斷加快，但歐盟傳統政策在應對全球化、人口變化和數字變革等問題上愈加吃力，為推動建立全新的公共政策，歐盟發布《里斯本戰略》，在教育與職業培訓領域呼吁建立終身學習資格框架，加快實現各成員國間的學習成果互認，實現歐盟范圍內的終身學習[32]。西班牙自1986年加入歐共體以來便積極融入歐洲一體化的進程，本次終身職業教育與培訓體系亦是對歐盟建設終身學習社會目標的有力回應。一方面，新體系中有關職業能力的表述與歐盟職業資格框架保持一致，避免語言與文化的差異阻礙職業資格的跨國認證；另一方面，西班牙職業資格認證體系是以歐盟終身學習資格框架為藍本制定的。如此一來，西班牙的職業課程與職業證書得以與歐盟保持一致，人才的流動性大大提升，不僅有利于實現西班牙人才的跨國培養，為跨國公司輸送大量人才，從而提升西班牙職業教育的國際聲譽；還有利于個人的跨國就業，讓個人的職業發展與終身學習突破空間限制，創造更多的可能性。

（三）公平與全納的價值考量

“以人為本”是西班牙職業教育與培訓體系建設的優良傳統，新體系明確表示將“人”置于法律的中心，從“終身教育”的立場賦予“以人為本”新的內涵。1990年的《教育制度總和整備組織法》首次將“以人為本”的理念引入到職業教育中，強調職業指導應當充分考慮個人的需求與個性，實現個性化發展[33]。2020年，歐洲理事會發表的《職業教育與培訓促進可持續發展、社會公平與彈性的建議》將《歐洲社會憲章》與《殘疾人權利國際公約》中所強調的公民權重新拉回公眾的視野中，新體系賦予了“以人為本”公平與全納的新內涵。

首先，職業課程體系、資格認證體系、指導服務體系、教育監督與評估體系均考慮到特殊教育需求群體的需要，為其提供專門的職業課程、適用專門的評估標準；其次，充分尊重特殊教育需求群體的受教育權，為其提供跨國教育與培訓；此外，關注開展職業的生存困境，一些職業門類由于沒有相應的大學學位而面臨“滅絕”，新體系創建了一支特殊的教師隊伍，用于開展這些職業的人才培養工作，涉及烹飪和糕點、美學、家具制造和安裝、車輛維修、機器加工與維護、裁縫、理發、圖形藝術制作、修理和焊接10個瀕危職業。新體系凸顯了“公平”與“全納”在教育中的回歸，兼顧公平與效率，有利于西班牙職業教育與培訓質量的整體提升。

（四）持續改進的動態調整機制

西班牙終身職業教育與培訓體系是動態的，一方面，終身教育理念要求職業教育與培訓靈活地適應人們在不同階段的發展需求，服務于全民終身學習體系；另一方面，職業培訓的需求導向要求教育體系不斷與時俱進，與勞動力市場緊密結合，服務于經濟的可持續發展。為此，西班牙在構建新體系時形成了有效實現持續改進的動態機制，其關鍵點在于以多主體的參與避免職業教育與培訓閉門造車，脫離經濟社會的實際需求。具體而言，在培養過程中，C、D、E三級職業培訓必須有25%～50%的課時用于企業實習，并創造性地將雙元制職業培訓細分為兩種類型，即普通雙元制要求25%～35%的課時用于企業實習，學生與企業沒有合同關系；高級雙元制要求將35%～50%的課時用于企業實習，學生與企業簽署有報酬的勞動合同[34]。雙元制在職業人才培養中的充分運用將極大地彌合教育界與商界的鴻溝，大量企業參與到新體系中有利于職業教育充分考慮勞動力市場的需求，形成職業教育、就業與經濟轉型之間的良性循環。在培養結果上，該體系實現了質量監督與評估工作的常態化，促使新體系保持最低每四年一次的改進頻率，更好地服務于西班牙經濟數字化轉型的需要。

綜上，西班牙新體系以終身教育為立意，既滿足了個人職業發展的需求，也適應了西班牙經濟數字化轉型的需要，獲得了教育界與商界的一致好評。雖然該體系仍在建設過程中，其效果尚未有定論，但是西班牙以立法的形式建設終身職業教育與培訓體系，實現普通教育與職業教育的等量齊觀，其改革精神與立法技術值得我國借鑒與學習。