利益相關者視角下教師輪崗制度的困局與出路

摘? ? ? 要

教師輪崗制度是促進義務教育均衡發展、實現教育公平的重要舉措，同時，作為公共政策，教師輪崗制度的制定、實施自然關涉諸多利益主體。基于利益相關者理論，對教師輪崗制度涉及的利益相關者及其訴求進行分析，發現在多重利益困局中，各利益主體采取了不同的應對策略：地方政府搞自由裁量權驅使下的“土政策”、學校選擇補弱提質驅動下的合理規避、教師在多重顧慮下消極參與、家長在期待與焦慮中“放風式”觀望。基于各利益主體的利益訴求，應引導更新偏狹的利益觀念，通過建立有效的輪崗選拔運行機制、嚴格的輪崗監督評價機制、完善的輪崗激勵保障機制來破解教師輪崗制度面臨的困局，進一步提高教師輪崗制度實施的有效性。

關 鍵 詞

利益相關者；教師輪崗制度；中小學校；教師資源

引用格式

張文麗.利益相關者視角下教師輪崗制度的困局與出路[J].教學與管理，2024（06）：39-42.

教師輪崗制度的建立與實施是縮小城鄉師資水平差距，實現義務教育均衡化及教育公平的重要途徑。近些年，雖然各地對教師輪崗政策進行了大量探索，但在多種因素影響之下，教師輪崗制度在實際運行中效果不盡如人意。教師輪崗制度涉及多個利益主體，相關主體的利益矛盾或沖突不僅影響著政策的發展方向，還影響著利益相關者的執行行為。本研究基于利益相關者理論對教師輪崗制度進行探析，以期為促進教師輪崗制度的有效推行提供理論指導和實踐參考。

一、教師輪崗制度中的利益相關者分析

1.利益相關者理論概述

馬克思說，人們奮斗爭取的一切都和利益相關[1]。

利益不僅包括財物等物質利益，還包括榮譽、成就、發展等與個體或組織切身需求密切相關的精神利益[2]。20世紀60年代歐美國家經濟領域中盛行“股東至上”的企業管理模式，這種管理模式只關注企業中股東一方的最大利益，卻忽視了其他利益相關者的利益。利益相關者理論就是在質疑企業傳統管理模式的過程中逐步發展起來的，一開始出現在經濟學領域中，1984年美國學者弗里曼在《戰略管理：利益相關者方法》一書中，第一次對利益相關者理論進行了系統闡述，并將利益相關者定義為“那些能夠影響企業目標實現，或受企業目標實現影響的團體或個人”[3]。

利益相關者理論中最核心的是對利益相關主體的的界定和分類。目前，學者們對利益相關者分類的劃分方法主要有三種：一是“一維細分法”，以利益主體與組織的親密程度為依據進行劃分；二是“多維細分法”，綜合考慮多方面的因素進行劃分；三是“屬性分析法”，米切爾的評分法是此類劃分方法的代表[4]。米切爾提出利益相關者具有權力性、合法性、緊迫性三方面屬性，并根據屬性類型不同組合的相符程度，將利益相關者分為確定型、預期型、潛在型三類[5]，確定型利益相關者符合三個屬性，預期型利益相關者符合其中的兩個屬性，潛在型利益相關者只符合其中的一個屬性。

2.教師輪崗制度的利益主體及利益訴求

公共政策的本質是政府對社會利益進行選擇、整合和落實的一個系列過程[6]，教師輪崗制度作為公共政策，其制定和實施自然也是一個關涉多方利益主體的組織系統。根據弗里曼的定義，可將教師輪崗制度中的利益相關者界定為：那些能夠影響教師輪崗制度目標實現或受教師輪崗制度目標實現所影響的團體或個人。這些團體和個人以不同的方式與教師輪崗制度產生聯結，并因教師輪崗制度獲得或喪失某些利益與資源。教師輪崗制度中涉及的核心利益相關者主要有7個，分別是地方政府、教育行政部門、社會、學校、教師、家長及學生。

利益相關者的認知和態度是教師輪崗制度能否在教育實踐中有效落實的關鍵。基于不同的立場，利益主體對教師輪崗制度都有各自獨特的利益訴求，其中核心利益訴求與教師輪崗制度具有強相關關系，因此，只有了解各利益主體的核心利益訴求，才能在利益沖突中找到平衡點。本研究主要圍繞地方政府及教育行政部門、學校、教師及家長等四個主要利益主體進行探討，其核心利益訴求見表1。

表1? ?教師輪崗制度中不同主體的核心利益訴求

二、利益相關者視角下教師輪崗制度的困局

公共選擇理論認為，政策執行過程是一個交易的過程，交易主體的目的在于追求和實現自身利益的最大化，博弈者都努力尋求對自己最有利的行動方案[7]。教師輪崗制度涉及的利益相關者都秉承自身利益最大化的行動邏輯，往往采取遵從政策又不損害自身利益的折中策略，致使教師輪崗制度在實施中面臨諸多現實困局。

1.地方政府：自由裁量權驅使下的“土政策”

教師輪崗制度要求政府發揮主導作用，根據縣域內義務教育師資隊伍的具體情況，科學合理制定教師輪崗交流的實施方案，明確輪崗的具體要求并提供政策支持，切實維護輪崗教師的合法權益。公共選擇理論認為，政府及其教育行政部門同樣是追求自我利益最大化的理性“經濟人”[8]。教師輪崗制度推進過程中，地方教育行政部門面臨追求政績與落實教師輪崗任務的利益沖突，一方面要切實推進教師輪崗制度，促進義務教育教師資源均衡配置，實現教育公平，另一方面需依靠較高升學率獲得社會聲譽，進而彰顯其主要政績。當前我國應試教育大環境客觀存在，升學率仍是國家對地方教育行政部門政績考核的重要指標，而城鎮學校和優質學校則是地方升學率的重要支撐。在此背景下，地方教育行政部門在教師輪崗政策命令下達時，要求學校保證其原有的教育質量和升學率不受影響，如果發現教師輪崗交流對流出學校的教育質量和升學率具有較大影響時，地方教育行政部門一般會“有折扣”地實施，避免因升學率下降導致其政績受到影響。

2.學校：補弱提質驅動下的合理規避

中小學學校既是教師輪崗制度的執行者，也是主要的利益相關者。學校應按照地方教育行政部門對教師輪崗制度的具體規定，根據自身實際情況制定實施方案。但在教育實踐中，中小學校面臨執行教師輪崗制度與提高升學率之間的利益沖突，一方面貫徹落實教師輪崗政策是學校的行政任務和職責所在，另一方面每所學校的核心利益是提高升學率，從而為其在校際競爭中爭奪優質生源贏得籌碼。教師資源是一所學校的核心資源，高升學率的關鍵在于是否具有優質的教師隊伍。而教師輪崗制度要求將學校的優秀教師、骨干教師輪換到薄弱學校，這在一定程度上會影響流出學校學生的學習成績，對其升學率產生不利的影響。這一對現實矛盾使學校處于進退兩難的境地，在既能執行政策又不損害學校自身利益的前提下，很多學校在實際執行中對輪崗政策進行隨意裁量，正如有學者指出：為了“完成”上級下達的硬性交流任務，部分城區優質學校基于自身學校利益考量，為了不損失骨干教師等優秀教師資源，進而選擇將普通教師、新進教師甚至代課老師派到交流學校[9]。有的學校甚至直接將管理難度大或考核不合格的教師流動到條件不好的學校。另外，普通學校、薄弱學校對教師輪崗也具有一定的顧慮，既歡迎名校優秀教師到本校交流，又擔心輪崗會導致原本稀缺的骨干教師流失，影響學校的教育質量。

3.教師：多重顧慮下的消極參與

教師是貫徹落實輪崗制度的核心主體和直接利益相關者。教師應按照學校的具體安排，深入理解教師輪崗制度的意蘊，自覺主動承擔輪崗責任。但現實情況是輪崗制度在實際執行中遭遇“軟抵抗”，根據相關研究，66.3%的教師由學校指定安排輪崗，自愿參加的僅占27.3%，多數教師選擇交流輪崗是因為需要評高級教師職稱[10]。具體而言，多重顧慮表現在：第一，經濟成本加重，激勵保障制度不到位。教師到流入校工作，勢必在交通、住宿等方面要付出更多的費用，相關補助金額往往與教師在輪崗交流中多出來的費用相抵消，無法滿足其參與輪崗的實際物質需要。第二，輪崗交流學校離家較遠，不便照顧家庭。輪崗教師大多屬于“上有老下有小”的一代，一旦選擇輪崗，則無法承擔照顧家庭的責任，有研究指出，“家人離不開照顧”是對教師流動意愿產生阻礙作用的重要推力因素[11]。第三，對新學校的教育理念、教育環境、人際交往及學生生源的適應存在擔憂。有學者指出，輪崗教師日常生活節奏被打亂；新教師群體的融入需要一定時日，進而產生孤獨感、失落感；教學效果不佳，與學生的知識基礎和學習方式不相適應[12]。第四，擔憂輪崗交流對自身專業發展不利，影響在原學校的“地位”及日后的晉升。在輪崗制度實施促進專業發展的調查中，僅有4.2%的教師選擇完全滿意，選擇較為滿意也只占30.5%，可以看出，許多教師認為輪崗對促進專業發展的滿意度較低[13]。

4.家長：期待與焦慮中的“放風式”觀望

學生是教師輪崗制度的直接受益者和目標群體，在義務教育階段，家長既是學生的監護人，也是學生利益的直接代言人。每個家長都盡全力為其子女爭取最大的利益，在教師輪崗制度推行過程中，家長面臨遵從教師輪崗制度與投資學生教育“收益”之間的沖突。相對而言，普通學校和農村學校的多數家長對教師輪崗制度認可度較高，因為輪崗制度可以為薄弱學校輸送優秀教師資源，對提高子女學業水平具有重要影響。但城鎮學校和優質學校的家長對教師輪崗制度的執行具有不滿情緒，對輪崗交流教師有一定的排斥，他們之所以費盡心力把子女送到這些學校上學，就是為了享受優質的教師資源，優質教師的流動可能會造成子女學習成績的下滑，這意味著預期最優化教育“收益”的破滅。

三、利益相關者視角下教師輪崗制度的出路

新制度經濟學認為，制度變革本身需要成本，這種成本主要來自在改革過程中利益分配不公所引發的沖突，因此，必須在變革和維護各方利益中間尋求一種妥當的改革方式[14]。協調不同利益主體的利益沖突，保障利益主體合理的利益訴求，有助于提高教師輪崗制度運行的實效性。

1.引導更新偏狹的利益觀念

目前，利益主體的利己傾向是教師輪崗制度運行面臨的首要困境，利益相關者都易從維護自身利益的角度進行考量，并采取相應的行動策略。因此，首要任務在于加強對地方政府、學校、教師及家長等不同利益主體的引導，提高對教師輪崗制度實施重要性和必要性的深刻認識。具體而言，第一，地方政府應堅持教育公共利益的取向。地方政府及教育行政部門應打破片面追求教育政績的窠臼，將實施教師輪崗制度進而實現義務教育均衡發展作為利益取向，深刻認識教師輪崗制度對實現教育公平的重要意義，營造良好的教育生態環境。第二，學校應具有教育大局意識。城區學校應破除“事不關己，高高掛起”的狹隘發展觀，理性認識校際之間的利益博弈，強化教育共同體意識，主動發揮優質學校的能量輻射和先進示范作用，促進薄弱學校教育質量的提升。第三，教師應具有責任擔當意識。教師作為輪崗制度實施的關鍵要素，應厚植教育情懷，自覺參與輪崗交流，為薄弱學校教育發展及學生的成長貢獻自己的綿薄之力。第四，家長應增強政策認同，積極配合。輪崗制度可以緩解教師的職業倦怠，使其重新思考教育的本質和自身專業發展的方向，走出“舒適地帶”的教師對待教育事業會更加熱忱，對學生的發展能產生積極的助推作用，因此，家長應全面審思教師輪崗的有效作用。

2.建立有效的輪崗選拔運行機制

制度作用有效發揮的關鍵在于制度本身設計的合理性[15]，因而需對教師輪崗制度進行優化設計，建立有效的輪崗選拔運行機制，使教師輪崗制度在教育實踐中有效推進。具體而言，第一，建立輪崗領導機制。當前教師輪崗制度主要采取縣教育局行政命令強制推行的方式，但教師輪崗制度涉及財政、人事、編制等多方面復雜的事務，僅靠單一的教育行政部門很難發揮實效。為了進一步發揮教師輪崗制度的效力，在國家政策文件宏觀指導下，當地縣政府應建立專門的教師輪崗領導機制，建立縣人社局、縣教育局、縣財政局等相關部門統一調配機制，明確劃分編制、人事及財政等部門的主體責任。第二，變革輪崗教師遴選機制。目前，輪崗教師遴選機制主要采取依靠行政命令自上而下推動的模式，實施中逐漸演變為“強迫性的制度規范”，輪崗教師的個人意愿被忽視。為了激發輪崗教師的內生動力，應變革固有強制機械的選拔方式，充分考慮輪崗教師意愿和流入校的切實需求，采取“自愿報名+民主推選”的方式，有調查表明，86.9%的教師希望能自主選擇交流學校[16]。

3.建立嚴格的輪崗監督評價機制

當前各級政府出臺的教師輪崗政策文件中，雖提出了相關的監督評價內容，但規定較為模糊，可操作性不強，如未確定輪崗的評估主體、未明確監督評估的標準及問責機制的缺位等[17]。為了進一步提高教師輪崗制度的實效，應建立嚴格的監督評價機制。首先，監督主體的多元化。建立由政府、學校和社會三方涉入的監督評價機制，政府監督主要是為了保證輪崗政策在實施中不變形；學校監督指流入學校加強對輪崗教師在日常管理、教育教學及績效考評方面的評價；社會監督主要指將家長、教育專家、名師等相關社會人士納入進來，通過多元主體的參與，保證教師輪崗考核評價的公平、公正和公開。其次，考核內容的全面性。除了班級學業成績外，增設學生學習態度的變化、教師專業領導力的發揮效用等內容，并將輪崗期間的表現納入職稱晉升條件中，激活輪崗教師的主動性和創造性。最后，建立問責制度和追蹤制度。一方面，推進實施嚴格的領導問責制度，強化領導的主體責任意識。將教師輪崗制度的實施效果作為相關領導年度考核的重要指標，并將其作為考核政府義務教育均衡發展工作的基本指標；另一方面，由地方教育行政部門牽頭，成立教師輪崗督導小組，建立追蹤制度。運用大數據技術對輪崗制度進行全過程、全方位的監測評估，如前期選拔交流對象、設定交流方向及規定交流條件，后期交流實施效果的評價、相關激勵措施的具體落實情況等，并根據監測結果進行動態調整，切實發揮教師輪崗制度對義務教育資源均衡配置的應有效果。

4.建立完善的輪崗激勵保障機制

完善的激勵保障機制是教師輪崗制度運行的必要措施，可以解決交流輪崗教師的“后顧之憂”。第一，增加配套經費投入，設立輪崗教師專項資金。各級政府都在大力推進教師輪崗制度，但配套經費的不足使得輪崗制度在實施中遭遇尷尬境地。國家應加大對教育經費的總體投入，設立專門的輪崗特殊津貼，對輪崗教師配套經費實行專款專用，增加對輪崗教師在交通、住房方面的補貼，充分保障其生活水平。如澳大利亞教師偏遠地區的流動津貼、獎勵標準與學校薄弱程度級別掛鉤，學校薄弱程度級別越高，教師的補貼標準也越高，具體激勵類型有：地區津貼，偏遠地區獎勵金，特定地區（原住民地區）獎勵金，住房補貼，流動經費資助，差旅補償金，家庭資助，稅收優惠與減免，特別獎勵金，額外假期等[18]。我國不同地區經濟差異較大，應結合各地實際情況，制定科學合理的教師輪崗補償機制，給予交流輪崗教師在職稱評定、評優評先、薪資待遇等方面的優先保障，進一步加強教師輪崗制度的吸引力，開創從“被動輪崗”到“主動輪崗”的良好局面。第二，建立輪崗教師專業發展機制。流入校一方面應搭建教師專業發展共同體平臺，為輪崗教師專業引領提供良好的物質環境，使其漸漸從“局外人”“服從者”“適應者”成為共同體中的領導者；另一方面，營造信任、支持的文化環境，良好的共同體文化氛圍和學校領導的大力支持，可以增強輪崗教師的安全感、歸屬感和認同感，充分調動其參與學校事務的積極性，助力輪崗教師專業領導力的發揮。

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[作者：張文麗（1995-），女，甘肅秦安人，渭南師范學院教育科學學院，教師，碩士。]

【責任編輯? ? 王澤華】