經濟視角：我國政府支持高職教育發展投入機制探究
——基于某市綜合性大學和職業技術大學部門預算報告的比較分析

陳寶華

20世紀末期以來，我國高職教育規模實現了跨越式發展，為高等教育大眾化做出了巨大貢獻。然而，雖經長期努力，高職教育內涵建設所取得的成績則遠不如規模發展顯著。最明顯的是，產教融合作為現代職業教育的基本特征[1]，仍是政府和高職院校推進內涵建設的重點，更是難點。2022年底，中辦、國辦印發的《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》（以下簡稱《意見》）強調，探索政府支持職業教育發展投入新機制。經濟觀點認為，高等學校行為受辦學經費來源和付款方式影響，或指向政府，或指向高等院校自身，或指向市場。政府也可以通過投入機制的優化，引導高職院校行為更多指向市場，從而促進高職院校不斷深化產教融合。本文擬從經濟視角，以某市兩所大學（一所綜合性大學，一所職業技術大學）為案例，比較兩所大學辦學經費的異同，剖析政府在支持高職教育發展投入機制方面存在的不足，為探索政府投入新機制，促使高職院校真正實現產教深度融合提供積極的、有益的思考。

一、經濟視角下的大學行為① 大學，在本文中泛指實施高等教育的學校，包括普通高等院校以及高職院校。

經濟學家從宏觀經濟和微觀經濟兩個層面對大學影響提出精辟觀點，并深刻影響大學的變化和發展。宏觀經濟方面主要是人們所熟悉的人力資本理論，該理論認為投資高等教育的社會收益高于其他投資的平均收益，因而應該大力投資和發展高等教育。微觀經濟方面則是大學經費來源渠道、到賬方式對大學行為方式的影響。本研究所探討的經濟觀點主要是微觀層面。

（一）“誰付賬誰點唱”：大學受經費來源的深刻影響

從經濟觀點來看，大學同其他社會組織一樣，其社會職能、發展目標、組織結構、運行機制以及組織中管理主體的行為等都受經費來源方意志的深刻影響。大學辦學經費主要來自政府、大學自身和市場三個方面。政府通過增加投入、資源分配等政策迅速實現其在高等教育方面的工作重點，或保證指定任務按時按量高水平完成，或確保整個高等教育標準的一致性等。這些政策目標可能由中央政府或下級政府實施，也可能由政府把資源分配權力下放給相應的專業委員會根據既定的專業標準、程序進行分配。這種模式一直存在擔心和指責：政府對大學學術自由的阻撓和威脅，可能出現投入與愿望失靈，有學者將這種失靈歸納為四種類型：政治決策失誤、管理過度集中、管理機構低效和物品分配不平等[2]。

來自大學自身的辦學經費主要包括大學自己擁有土地、財產或捐贈。大學自身經費使大學在其辦學過程中自己擁有更多的話語權，享有更多財政自由，既不依靠市場，也不受政府過多的干涉。中世紀的大學就是顯著例子，作為超然社會之外的“象牙塔”，單純探求高深學問，為學術而學術。然而在現代社會，處于社會中心的大學無法脫離社會實際，否則將失去社會支持，也會喪失學術活力。

市場在大學資源配置和利用中發揮著越來越重要的作用，其通過利益動力不斷調節大學和社會之間供給與需求的平衡，一方面更好地滿足了社會經濟發展日益變化的需求，另一方面也為大學自身發展帶來更多有利條件。如果社會技術服務工作的收入高于教學工作，則教師們在滿足正常教學規定的前提下就會把投入到社會技術服務工作的時間和精力達到最大限度。當然，市場給大學帶來的弊病也是顯而易見的，如大學學術自由精神的丟失、社會責任的迷失等。

（二）“付賬的方式也是怎么唱的決定因素”：大學受經費到賬方式的深刻影響

教育學家加雷斯·威廉斯認為，對于大學來說，不僅是“誰付賬誰點唱”，而且付賬方式也能決定具體唱的方式方法，支付大學經費的手段和方式對大學及其內部師生員工的行為方式有著非常重要影響。以英國大學為例，通過表1可知每種經費來源及到賬方式給大學行為產生的影響[3]。

表1 為大學提供經費的方法和大學組織行為的關系

英國中央政府一戰后向大學施加的作用和提供的經費一樣越來越多，因而受到諸如影響大學學術自由、財政自治等的批評，從而改為政府通過大學撥款委員會把辦學經費以總項撥款的方式直接付給大學。這種經費盡管來自政府并且占據大學所有經費的60%，但大學并非直接從政府獲取，而是從大學撥款委員會以總項撥款方式獲取，大學對該經費擁有完全自治權和支配權。所以，實質上該經費對大學來說是來自政府的永久性捐贈收入。又如，政府通過給學生家庭發放教育券，讓他們根據自己的愛好和對未來的規劃選擇相應的學校、課程并支付教育券，而學校和教師用教育券兌換現金。政府通過這種經費到賬方式刺激大學和教師不斷關注、適應經濟和社會的變化，盡可能滿足學生、社會的需求。這種“用腳投票”的辦法在20世紀70年代導致英國100多所大學停辦，主要原因就是辦學水平得不到社會認可，從而招生不足、資源枯竭[4]。

（三）構建科學調節的經費投入機制重要且迫切

大學是一個非常復雜的受各方因素相互作用、相互制約、相互促進的社會子系統，沒有任何一種經費分配、到賬制度是絕對和純粹的，或者絕對的政府模式、絕對的大學模式、絕對的市場模式，更多的是相互疊加、相互調節。同時，保持和發展大學的多樣性是社會的共識，不同類型的大學必然有不同的發展理念、目標、路徑和行為方式，這就需要更多科學合理的經費投入制度予以引導和支撐。結合我國公辦大學占高等教育主體地位的國情，政府是各類大學最有力的主導者和最主要的經費來源。相對大學和市場而言，一方面，政府應通過調整政府投入經費的到賬方式，構建科學的調節機制，積極引導各類大學差異化、特色化發展；另一方面，各類大學也應根據自己的類型特點和發展目標，構建相適應的經費籌措渠道和運行機制，使發展目標和師生行為方式高度融合、互相支撐。例如，普通高等院校和高職院校因為辦學職能、類型定位的不同，其辦學經費來源和到賬方式也應該不同。普通高等院校作為側重學術性的組織機構，偏向基礎性高深學問的探究和傳播，獲取經費的來源和方式所預示的行為方式更指向院校自身；高職院校作為側重職業性的組織機構，偏向應用性高深學問的服務和傳授，獲取經費的來源和方式所預示的行為方式更指向市場。當然，在高等教育系統中普通高等院校屬于“成功者”，高職院校則為“追隨者”，兩者之間的地位差異使得高職院校“學術漂移”的內在動力與生俱來[5]。因此，作為最大經費投入者，政府應積極主動構建科學調節的經費投入機制，加強對高職院校的引導。

二、普通高等院校與高職院校辦學經費比較分析

為了更好地考察高職院校辦學經費的籌措現狀，本研究遴選某市兩所市屬公辦大學（一所綜合性大學，一所職業技術大學）的預算公開報告進行梳理和比較，主要是因為兩所大學的政府撥款來源于同一個地方政府，可比性較強；職業技術大學辦學實力比一般高職院校更強，位居高職教育的龍頭地位，產教融合特色更加明顯。同時，預算公開報告選2021年和2022年，主要是因為兩所大學這兩年報告數據統計口徑一致，可比性較強。但遺憾的是，由于以前的預算報告統計口徑變化較大，故未能對兩所大學辦學經費作更深入的縱向比較分析②本研究所有關于A大學和B大學的原始數據均來自該校官方網站信息公開的預算報告，其中A大學數據僅包括本部和師范學院。。兩所大學分別是：綜合性大學A，致力于高水平大學和一流大學建設；職業技術大學B，積極探索校企雙元育人模式，培養高素質技術技能人才，致力于一流職業技術大學建設。

（一）經費總量及生均情況比較：職業技術大學生均預算收入偏低

從表2可以看出，兩所大學全日制在校生數均超過3萬人，相比之下，A大學在校生規模稍大于B大學，A大學在校生包括本科生、碩士生和博士生，B大學在校生主要是專科生。從表3中可以發現，兩所大學事業編制實有人數均達1000人以上，按年均計算，分別是1915人和1525人。兩所大學除了事業編制實有人員以外，還有雇員和聘用人員，如2022年，A大學從基本支出工資福利列支的雇員314人、聘用人員3563人；B大學從基本支出工資福利列支的雇員（含老工勤）120人，聘用人員1385人。從表4中發現，如包括從基本支出工資福利列支的其他人員，B大學教職員工人數僅為A大學的52%。按這一口徑簡單計算2022年的教職員工與學生人數比例，A大學和B大學分別為1∶7和1∶11。

表2 全日制在校生數（單位：人）

表3 事業編制實有人數（單位：人）

表4 2022年各類教職員工人數（單位：人）

從表5中可以看到，兩所大學2021年和2022年的平均年預算收入分別約為56億和29億，B大學2022年預算收入比2021年增加9.4億，增幅高達39%，主要原因是教育費附加項目（包括世界一流職業院校建設，含“雙高計劃”建設項目、職業教育本科建設項目、部省共建重大項目專項等）增加約6億元，增幅達91%；政府投資項目（包括“一流院校高水平實訓室建設”設備購置項目）增加約0.6億元，增幅92%；上級下達資金（包括中央質量提升計劃、“一流高職院校結對幫扶計劃”項目等）增加0.8億元，增幅442%。如果考察兩所大學的生均預算收入，從表6可以了解到，A大學每生每年預算收入為14.09萬元、B大學為8.8萬元，后者為前者的62.46%，職業技術大學的生均預算收入明顯偏低。

表6 生均預算收入（單位：萬元）

（二）經費來源結構比較：職業技術大學政府財政依賴程度偏高

兩所大學預算公開報告中的部門預算收入主要由政府預算撥款、財政專戶撥款、單位資金和上年結余結轉等四部分組成。上年結余結轉是指以前年度尚未完成、結轉到本年仍按原規定用途繼續使用的資金，一般是政府采購和課題研究經費。為了更加清晰分析預算收入的來源和結構，本節內容不把結余結轉資金列入討論范圍。

政府預算撥款是指本級政府財政當年撥付的資金。從表6中發現，兩所大學的政府預算撥款金額和占比都比較高，B大學的占88.54%，比A大學的77.79%還要高出近11%。換言之，兩所大學辦學經費的主要來源是政府財政撥款，并且B大學對政府財政依賴程度更高，政府財政投入對B大學辦學經費起直接的決定性作用。政府預算撥款的到賬方式主要是生均定額撥款和上述表1中的按專項（分類）撥款兩種。生均定額撥款主要是按全日制在校生數和撥款標準進行整體核算和撥付，例如，A大學撥款標準為每生每年2.03萬元，B大學撥款標準為每生每年1.65萬元。專項撥款則是根據大學建設與發展項目進行分類分批撥付，例如，A大學的專項撥款包括政府投資項目、高水平大學建設專項項目、財政各類科技研發項目以及高層次人才支持項目等，B大學的專項撥款包括公寓和體育館、新校區開辦費、部省共建重大項目專項、職業教育本科建設專項等。

財政專戶撥款是指繳入財政專戶、實行專項管理的教育收費收入，包括學費、住宿費、培養費、培訓費。表7中，A大學和B大學的財政專戶撥款金額和占比分別是68919萬元、25145萬元和12.76%、8.81%，A大學的財政專戶撥款金額比B大學多43774萬元（B大學僅占A大學的36.48%），占比值則比B大學高約4個百分點。然而，A大學和B大學這兩年全日制在校生數的平均值分別為39940人、32815人，A大學僅比B大學多7125人（B大學占A大學的82.16%）。A大學（主要是本科生）每生每年的學費為：理工、外語、體育類專業約6500元，文史類專業約5800元，平均約為6150元；B大學（主要是?？粕┢胀悓I學費為6000元，藝術類專業和A大學相同，均為10000元。兩所大學學費收費標準差異不大，同時考慮A大學全日制在校生包括11080名碩士（學費標準為8000元），影響學費收入差額約為2050萬元，這對兩所大學財政專戶撥款43774萬元的差額來說影響不大。由此至少說明，一方面A大學的學費、住宿費、培養費、培訓費的整體收入比B大學高；另一方面A大學對社會培訓的收入更高，對社會服務貢獻度更大。

表7 年均預算收入來源比較（單位：萬元）

單位資金主要包括事業收入、經營收入和其他收入。事業收入是指事業單位開展專業業務活動及其輔助活動取得的收入資金，不包含教育收費收入；經營收入是指事業單位在專業業務活動及其輔助活動之外開展非獨立核算經營活動取得的收入資金；其他收入則指包括債務收入、投資收益等的其他收入資金。從表8中可以看到，A大學的事業收入占其單位資金總量的78.87%，但除此之外還有經營收入和其他收入，分別占13.71%、7.42%，而B大學的單位資金全部為事業收入，占100%。通過進一步分析A大學預算公開報告可以發現，A大學科研支出2022年比2021年預算增加54718萬元，增幅145%，主要原因是2022年將競爭性科研項目收支納入年初部門預算。

表8 單位資金構成比較（單位：萬元）

（三）經費到賬方式所預示的大學行為方式比較：職業技術大學行為方式并不顯著指向市場

根據上述分析內容，從經濟角度進一步剖析大學辦學經費到賬方式所預示的大學行為方式。盡管在表1中，政府以學生人數為基礎的經費分配方式所預示的大學行為方式為市場，但由于我國公辦大學的招生人數由政府核準，所以嚴格來說政府預算撥款（包括生均定額撥款和專項及分類撥款）所預示的大學行為方式都應該為政府。同時，根據表1，主要內容為學費及相關費用的財政專戶撥款及單位資金中的事業收入（主要為競爭性科研項目收入）所預示的大學行為方式指向市場，而單位資金中的經營收入及其他收入的應該為大學。由此，可以編制出兩所大學近兩年辦學經費到賬方式與大學行為方式的關系，見表9。

表9 辦學經費到賬方式與院校行為方式關系（單位：萬元）

從表9中可以看到，兩所大學的辦學經費到賬方式都促使大學行為方式更加指向政府，和表1中英國大學的情況有較為顯著的區別，這是由我國國情所決定的。需要特別指出的是，通過比較發現，B大學的行為方式并不如人們想象的那樣指向市場，而是比A大學更加指向政府。我國歷來重視高職教育建設與發展，特別是20世紀末高職教育規模迅速擴張以來，我國一直致力于探索產教深度融合、真正有別于普通高等教育的新型高職教育，加大政府投入，組織各種院校評估，推進示范院校建設，但卻收效甚微[6]：政府不斷加大投入，希望引導高職院校更加貼近市場，與市場深度融合，然而高職院校行為方式指向政府的程度卻越來越高。就如國際教育技術領域的“喬布斯之問”：為什么各國政府對教育領域信息技術的投入巨大，卻沒有產生像生產和流通領域那樣的變革效果？根本原因在于教育領域沒有發生結構性、制度性的變革[7]。

三、經濟視角：優化政府支持高職教育發展投入機制的建議

構建現代職業教育體系，推動同市場需求相適應、同產業結構相匹配的現代職業教育高質量發展，深化產教融合是關鍵突破口。如何才能促使高職院校不僅在指導思想上重視產教融合，而且在行為方式上指向產業、指向市場呢？這需要政府在投入機制方面采取一些根本性、制度性的改革措施予以推進。同時也必須認識到，職業教育在法律上被確認為一種教育類型，職業本科教育正成為改革探索的熱點，如果沒有必要的改革措施予以保障，職業本科院校向綜合性大學模仿、漂移“幾乎不可避免”[8]，甚至進而顛覆原有專科層次沉淀下來的高職教育辦學特色。

（一）加大政府經費投入，政策聚焦產教融合

近年來，無論是政策層面還是法律法規層面都不斷強調，職業教育與普通教育是兩種具有同等重要地位的教育類型。但從B大學生均預算收入僅為A大學的62.46%就不難發現，政府對高職教育的重視程度和投入力度還是遠遠不如普通高等教育。為此，政府應該繼續加大對高職教育的經費投入力度，特別是以職業本科為牽引的高水平職業院校建設，更應該對標普通高等教育提高生均定額撥款標準，為培養更多高素質技術技能人才提供強有力保障。同時，產教融合作為現代職業教育的基本特征和最大優勢，既是高職教育改革的難點也是高職教育發展的重點，作為高職教育最大經費來源的“點唱者”——政府，出臺政策應該堅持系統思維，以最大的決心、最有力的措施加大聚焦和著力破解。所謂系統思維，包括縱向系統和橫向系統?？v向系統是指中央政府和地方政府系統推進。目前，中央政府以深化產教融合為重點，著力提升高職院校關鍵能力，不斷加強和完善現代職業教育體系建設的頂層設計。然而，高職院校的舉辦方都是地方政府，具體政策措施需要地方政府在中央政府的主導下結合區域實際情況創新性實施。只有不斷強化中央與地方的互動，才能制定科學、系統、精準的具體政策舉措促使產教融合實現突破性進展。橫向系統是指教育、財政、人力資源、經貿、稅務等政府部門系統推進。產教融合僅靠教育部門是不可能完成的，其中的堵點問題涉及多個政府部門。只有構建和完善政府跨部門協同推進機制，鼓勵高職院校和行業大膽創新、良性互動，從而破解產教融合度不高的諸多問題。

（二）優化經費到賬方式，引導院校貼近市場

《意見》強調，努力打造制度供給充分、產教深度融合的良好生態，積極推進職業教育高質量發展。我國政府支持高職教育發展的科學調節的經費投入機制需要更多政府制度的供給，并且這些政府制度的目標指引需要高度聚集產教深度融合。政府制度的出臺要充分考慮經費到賬方式對高職院校行為方式的深刻影響，著力于改變高職院校推進產教融合所出現的內驅力不足、積極性不大、效果不佳等情況，引導高職院校積極主動貼近市場，促成真正的產教深度融合。例如，可以考慮把部分直接撥付給高職院校的財政經費改變為給行業企業員工發放可以自由選擇培訓機構的“教育券”，促使高職院校為獲取更多的“教育券”、更多的政府財政經費，不斷努力提高教育培訓的科學性、精準度和多樣化，從而為行業企業提供充足的人才資源。又如，可以考慮把現在支持高職院?？蒲薪ㄔO的財政經費改變為與高職院校在行業企業獲取的橫向項目經費配套支持，有效提高高職院校主動服務行業企業技術改造、工藝改進、產品升級的愿意和能力。再如，為了吸引業界精英深度參與高職院校建設，為教育教學實踐提供新方法、新技術、新工藝、新標準，可以將以項目的方式撥給高職院校的政府財政經費改變為支付給以招投標方式遴選的業界精英所在企業，由企業和院校按照招投標簽訂的合同，共同打造核心課程、優質教材、教師團隊、實踐項目?？偠灾褪前颜畬Ω呗氃盒５牟糠种苯油度胱兏鼮橥度氲绞袌龌蛞胧袌鲆蛩兀筛呗氃盒Ｍㄟ^競爭從市場中獲取或根據市場因素獲取，從而促使高職院校更加貼近市場。

（三）加強制度配套扶持，充分調動教師積極性

如果政府對高職教育的投入機制建立在高職院校獲取市場經費能力的基礎上，那還需要完善制度配套，充分調動教師參與獲取市場經費的積極性。在高職院校內部，對教師行為具有最大影響力的莫過于工作考核評價機制和薪酬分配機制。這需要政府跨部門協同，制定支持高職院校內部工作考核評價機制和薪酬分配機制改革的制度，進一步激勵教師廣泛深度參與產教融合，形成有利于高職院校教師帶領學生一起積極貼近市場、積極參與社會技術支持與創新的制度環境和生態。政府支持高職院校改革的制度需要適應高職教育的類型特點，把高職院校和普通高等院?！耙灰曂省?。例如，提高在行業企業中通過競爭獲取的項目的考核評價權重，并賦予學校更多經費支配權和裁決權；積極探索“校中廠”方式的生產性實踐中心在企業員工培訓、產品中試、工藝改進、技術研發等過程中，在確保國有資產不流失、國有利益不受損的前提下，允許學校擁有更多的事項自主權和利潤分配權等。