中國職業教育管理體制的變遷邏輯與績效評價
——基于歷史制度主義的視角

謝德新 向明潔

職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分[1]。2019年1月，《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱“職教20條”）提出，完善國家職業教育制度體系，深化辦學體制和育人機制改革。在職業教育管理制度、管理體制與運行機制之間，存在著制度形塑體制、體制反饋制度、機制實踐制度的關系。教育管理乃至所有的管理制度，基本上都經歷了一個從經驗、認知管理到理性、法制管理的轉換過程[2]。新中國成立以來，職業教育管理如何從經驗、認知管理逐步轉換到理性、法制管理？這種轉換對職業教育管理體制與運行機制產生何種影響？歷史制度主義是融合制度分析方法和歷史分析方法于一體的分析范式，主要聚焦歷史過程和中層結構的制度分析，能為中國職業教育管理體制的發展脈絡與變遷邏輯提供解釋性意義、描述性意義和建構性意義。為此，運用歷史制度主義理論框架，深描和剖析中國職業教育管理體制變遷的軌跡、模式和動力，反思其變遷帶來的績效變化，為推動職業教育治理體系與治理能力現代化，以及現代職業教育高質量發展提供支撐。

一、分析框架：歷史制度主義

2 0 世紀9 0 年代初，美國學者斯科克波爾（Skocpol，T.）、瑟倫（Thelen，K.）和斯坦默（Steinmo，S.）等人提出“歷史制度主義”概念，此后逐漸為學界所關注，并發展為當代西方社會科學的主要分析范式之一，也是新制度主義社會科學的一個重要流派。

歷史制度主義以制度脈絡為重點，以歷史情境為依據，綜合結構分析范式和歷史分析范式，形成結構性大事件分析法。其中，結構分析范式強調政治、經濟、文化等宏觀因素對制度安排的決定作用[3]，同時也重視作為自變量的制度與行為的互動對其他要素的影響，如制度關涉對象的機會、限制、偏好等，即所謂的“制度效能”。歷史分析范式著眼于特定時間點和時間序列來展現具體制度變遷的軌跡和規律，包括變遷的“路徑依賴”和“關鍵節點”（“歷史否決點”），不同政治力量之間的較量是制度變遷的動力機制。重視歷史的價值、制度和結構對行為的特有影響，以制度研究為核心，主要關注歷史變遷中的制度如何發展，制度如何影響個體行為，以及如何與個體互動等主要特征。

歷史制度主義有助于更好地理解與解釋制度的產生背景、變遷機制以及如何影響個體行為等。它超越了一般的制度研究框架，關注中觀層面的制度分析，既把制度視為因變量，又把制度視作自變量。歷史制度主義已廣泛運用到社會科學研究中，其同樣適用于分析中國職業教育管理體制的變遷。一是中國職業教育管理體制存在突變和漸變，其間的重大事項成為影響中國職業教育管理體制的關鍵節點，歷史制度主義主張的漸進性制度變遷的基本理念和邏輯，適用于分析中國職業教育管理體制的歷史和現實。二是權力的斗爭與聯盟普遍存在，中國職業教育管理體制的變遷也存在不同社會政治力量的較量和博弈。三是歷史制度主義理論是一種中層制度理論，中國職業教育管理體制是政府管理的中層領域，其管理體制的變遷歷程具有代表性、典型性。歷史制度主義能為新中國成立以來職業教育管理體制的變遷研究，提供一個新的思路和分析工具。因此，本文將中國職業教育管理體制作為因變量，探索其變遷的歷史脈絡、基本模式和主要動力，同時又將其作為自變量，分析其變遷帶來的相關績效。

二、中國職業教育管理體制變遷的軌跡

“變”是歷史的最大特性，對歷史進行分期，其目的是找出“變點”，通過觀察歷史的“質變”與“量變”，了解不同時代的基本特性[4]。根據歷史制度主義的“關鍵節點”（Critical Juncture）和“閾值效應”（Threshold effect），伴隨著政治、經濟和教育文化事業的發展，新中國成立以來的職業教育管理體制經歷了探索、激進、發展、推進的時域階段，并呈現出不同管理形態的歷史特征，見圖1。

圖1 “時空變換”下中國職業教育管理形態嬗變圖

（一）探索時期：由中央統一領導轉向地方分權（1949-1965 年）

新中國成立之初，為使職業教育同社會主義政治制度和國民經濟建設相適應，政府對舊的職業教育進行改造，初步形成了中央統一領導的管理體制。1958年我國進入全面建設社會主義時期。這一個階段，我國教育行政管理體制進行了兩次變革，職業教育管理體制也進行相應的調整，持續在“分—散—分”的管理模式中尋找平衡點，呈現出兩階段的特征。

1.中央統一領導模式的形成（1949-1957年）

1949年12月，第一次全國教育工作會議強調“今后若干年內著重發展中等技術學校”，這是我國中等職業教育復興的重要開端。1952年3月，政務院在《關于整頓和發展中等技術教育的指示》中對中等技術教育做出相關規定，確立了中專教育的基本制度。同年11月，中央人民政府決定將中等技術教育管理職能劃歸到高教部的中等技術教育司，地方高等教育局管理地方的中等職業教育，進一步明確了中等技術學校統一由教育部領導，各地教育部門對職業教育管理實施職責分工；各業務部門可直接決定學校的具體設置，如辦學的變更、停辦、經費開支、分科、專業課程，以及實習實訓、畢業生分配等事項。1953年，政務院決定將全國技工學校劃歸勞動部門綜合管理，明確勞動部門在社會建設中擔負著技術技能人才培養的使命。1954年后，勞動部相繼出臺《技工學校暫行辦法（草案）》《工人技術學校標準章程（草案）》《技工學校編制標準定額暫行規定》，逐漸向集中管理過渡。1954年9月，政務院在《關于改進中等專業教育的規定》中，明確中等專業學校辦學章程批準、職業學校學制等內容，加強對中等專業學校的領導。至此，我國中等專業教育制度基本確立，集中統一領導的中等職業學校管理體制也基本形成。

這一階段，除中等師范學校外，包括職業教育在內的各類中等專業學校均由中央各業務部門直接管理，形成了職業教育管理體制集中統一領導的模式。這種模式對我國職業教育的發展起到了重要作用，為國民經濟的快速恢復和發展提供了大批合格的初、中級技術技能型人才。

2.地方分權管理模式的探索（1958-1965年）

1958年4月，中共中央在《關于高等學校和中等技術學校下放問題的意見》中要求，某些專業學校和中等技術學校繼續由教育部或中央有關部門直接領導，各省（市）、自治區擔負起管理工作[5]。這是新中國成立后，第一次對職業教育管理體制進行改革，管理權力開始“下移”，但各部門的分工并未明確。同年5月，建筑工程部在《關于建筑企業下放問題的報告》中強調，大部分中等技術學校下放到地方管理，少數保留雙重領導的管理方式，具體做法和省市協商后再定。同年8月，根據中央集權和地方分權相結合的原則，中共中央、國務院在《關于教育事業管理權力下放問題的規定》中明確要求，無論公辦或民辦職業中學、中等專業學校的設置和發展，均由地方自行決定[6]。同年9月，為充分調動地方辦學的積極性，中共中央、國務院在《關于教育工作的指示》中提出，要多快好省地發展教育事業，加快形成教育部門辦學和業務部門辦學、中央辦學和地方辦學、國家辦學和廠礦、企業、農業合作社辦學并舉的局面[7]；同時，為了提高地方教育部門的積極性，中等專業學校和技工學校下放到各部所直接領導的廠礦、企業、農場管理[8]。這一時期，職業教育管理體制呈現出“中央領導與地方分權、統一性與多樣性”的特點，中央關于職業教育管理權限下放的決心更堅定、內容更全面、涉及范圍更廣，但由于缺乏管理經驗，加上地方盲目發展職業教育，一定程度上脫離了經濟社會發展的實際[9]。

為改變這種狀況，我國教育行政管理體制進行第二次改革。1963年6月，中共中央、國務院在《關于加強高等學校統一領導分級管理的決定（試行草案）》中重申，中央和省（市、自治區）對教育事業集中統一領導，并實行兩級管理制度。1964年3月，國務院進一步明確，技工學校的綜合管理工作由勞動部劃歸教育部，教育部設職業教育司負責管理全國技工學校和城市、鄉村職業學校。這一階段，我國職業教育管理權限逐漸下移，呈現中央各部門、地方產業部門、教育部門、勞動部門以及廠礦事業單位辦學并舉的局面。在中央集中統一管理模式之下，職業教育管理體制的地方分權模式初步形成。

（二）劇變時期：管理秩序的癱瘓與瓦解（1966-1976年）

“文革”開始后，國家教育行政管理機構遭受破壞，中等專業學校和技工學校被撤銷或停辦，職業教育管理秩序陷入癱瘓狀態。1967年5月，《中共中央、國務院、中央軍委、中央文革小組通知》要求，所有半工半讀的學生回原生產單位或本校參加生產勞動和復課鬧革命，中等專業學校、技工學校、職業學校、廠礦企業合資學校先后實行軍管，并由工宣隊進駐。1969年，教育部全體干部下放安徽“五七干校”。1970年6月，根據中共中央的批示，臨時設立國務院教科組，初步恢復對教育事業的領導與管理，但有關部委和地方教育行政機構仍處在癱瘓狀態。同年7月，高等教育部和教育部合并為教育部，中斷長達四年的教育行政機構逐漸恢復運行[10]。

1973年7月，國務院在批轉國家計委和國務院科教組《關于中等專業學校、技工學校辦學中幾個問題的意見》中指出，各地區和有關部門應注意抓好典型、總結經驗做法，辦好這些學校。這是“文革”期間職業教育辦學管理的重要文件，但囿于政局混亂，職業教育管理體制的恢復比較有限。

（三）恢復完善時期：統分模式的恢復與發展（1977-2001年）

“文革”結束后，黨的工作重點逐漸轉移到以經濟建設為中心的社會主義現代化建設。隨著社會主義計劃經濟體制的改革，我國職業教育獲得較大的發展空間，職業教育管理體制不斷變革，呈現出從恢復到完善的統分發展特征。

1.統分結合模式的恢復（1977-1990年）

1978年，技工學校綜合管理由教育部劃歸國家勞動總局。1980年10月，教育部在批轉遼寧省《關于中等教育結構改革情況和今后意見的報告》中，建議成立省級中等教育結構改革聯席會議，由省級政府領導，教育、勞動主管部門負責，省計委、勞動、財政、農業等有關部門參與，地方自主管理中等以下的職業技術教育。由此，我國逐漸形成“在中央統一領導下分級、分工辦學，按系統歸口”的職業教育管理體制。1983年5月，教育部等四部門在《關于改革城市中等教育結構、發展職業技術教育的意見》中要求，各級政府加強對職業技術教育的統一領導，計委、勞動人事、財務等部門加強協作、明確分工、明晰權責。1985年5月，《中共中央關于教育體制改革的決定》標志著新一輪教育管理體制改革開啟，改革的重點之一是中央下放權力給地方，地方逐漸放權到鄉鎮，教育領導部門放權給校長[11]。1986年7月，第一次全國職業教育工作會議指出，我國職業教育要逐漸形成地方統籌管理，相關部門積極參與，職業學校擁有較大辦學自主權的管理體制。同年10月，國務院在批轉的《關于全國職業技術教育工作會議情況的報告》中指出，國家教委統籌管理全國職業技術教育事業，經濟、財政、勞動人事等部門協同分管相關工作，地方政府統籌領導地方職業技術教育。這一階段，為了加強職業教育的統籌管理，調動各業務部門的積極性，我國職業教育管理權力持續“下放”，地方政府在職業教育管理中的統籌協調和分工負責的作用日益彰顯，逐漸形成“統一管理，分工負責，通力協作”的統分結合模式。這是“文革”后，我國職業教育管理體制改革的重要探索，在中央統一領導下，各部門具體分工和責任落實的協調機制初步形成。

2.統分結合責權的明晰（1991-2001年）

1991年10月，國務院在《關于大力發展職業技術教育的決定》中強調，國家教委負責統籌協調指導職業技術教育發展，地方尤其是市、縣是發展職業技術教育的責任主體。為此，我國職業教育逐步形成“國家宏觀領導，地方負責，分級管理，政府統籌，以市、縣為主”的管理體制[12]。這對包括職業培訓在內的職業教育辦學規模、法律地位、權責明晰起到重要的推動作用。1993年2月，中共中央、國務院在《中國教育改革和發展綱要》中指出，地方政府統籌管理中等及以下教育，各級教育部門負責管理以學歷教育為主的職業學校和成人學校，各級勞動人事和相關業務部門負責職業培訓和在職的崗位培訓。這一階段，我國高等職業教育崛起，辦學規模不斷擴大，中高職發展齊頭并進，職業教育管理分工不斷細化，統分結合的權責進一步明晰。

（四）深化改革時期：多元主體的協同治理（2002年至今）

21世紀以來，我國加快推進社會主義現代化建設，并邁向全面建設社會主義現代化國家新征程。職業教育管理現代化是職業教育現代化的關鍵，我國職業教育管理在完善分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與的體制之上，探索多元主體協同治理的制度設計。

1.建立多部門協同的工作制度（2002-2018年）

為加強職業教育的組織領導，統籌協調職業教育工作，2002年8月，國務院在《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》中提出“建立職業教育工作部際聯席會議制度”的設想，加速職業教育協同管理體制的探索進程。2004年6月，經國務院批準“職業教育工作部際聯席會議制度”正式成立，教育部部長任聯席會議召集人，教育部、國家發展改革委等7個部門有關負責人任聯席會議成員。2005年10月，國務院在《關于大力發展職業教育的決定》中要求“縣級以上地方政府也要建立職業教育工作部門聯席會議制度”。至此，從中央到地方的職業教育工作部門聯席會議制度基本建立，職業教育管理體制進一步完善。2014年5月，國務院在《關于加快發展現代職業教育的決定》中要求，完善“分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”的管理體制。為進一步加強對職業教育的領導，強化各部門的統籌協調，2018年11月，國務院同意建立“國務院職業教育工作部際聯席會議”，由國務院分管教育工作的副總理擔任召集人，教育部主要負責同志和協助分管教育工作的國務院副秘書長擔任副召集人，教育部、發展改革委等9個部門組成聯席會議。這從橫向上強化不同政府管理部門統籌協調的能力，也從縱向上加強各級政府對職業教育工作的領導，是我國職業教育管理體制發展史上的創舉，標志著我國形成了多部門統籌協調、聯動合作的職業教育管理體制。

2.完善多元主體協同推進的治理機制（2019年至今）

2019年1月，“職教20條”指出要從職業教育類型化的視角，從省政府統籌、辦學自主權、職業院校的內部治理、教育督導等方面完善“政府統籌管理，社會多元辦學”“企業社會參與，專業特色鮮明”的職業教育管理體制。這一階段，我國職業教育呈現出政府統籌領導、多部門多主體協同參與、職業院校自主辦學的特點。職業教育管理體制的改革方向從“精簡、統一、效能”向“管理、分工、治理”轉變；改革范圍從“單一政府機構的設置、調整”向“更高層級的政策法規、制度建設”等領域拓展，改革漸趨于綜合性、系統化。2020年9月，教育部等九部門在《職業教育提質培優行動計劃（2020-2023年）》中重申，要進一步完善職業教育協同推進機制，發揮國務院職業教育工作部際聯席會議、教育部、國務院相關部門在職業教育指導、統籌協調、落實任務方面的作用。2022年4月，新修訂的《中華人民共和國職業教育法》首次規定實行“政府統籌、分級管理、地方為主、行業指導、校企合作、社會參與”的職業教育管理體制。至此，我國構建起包括政府、學校、企業和其他社會力量在內的職業教育治理體系，進一步完善多元主體協同推進的職業教育管理體制。

三、中國職業教育管理體制變遷的模式與動力

中國職業教育管理體制變遷是斷裂均衡、關鍵節點、路徑依賴和漸進轉型的混合體，可稱為制度變遷的混合模式。它們相互關聯，并存在交集，對制度的生成、變遷和持續穩定等核心問題具有較強的解釋力。

（一）中國職業教育管理體制變遷的模式

1.斷裂均衡和關鍵節點

斯蒂芬·克拉斯納（StephenD.Krasner）認為，從較長歷史時段來看，制度雖具有穩定性，但總會有危機導致其周期性間斷和波動，然后再次復歸穩定，這就是制度變遷的斷裂均衡模式[13]。政治體制的變革是緩慢的，其方向性的調整基本穩定，而國家各個方面的發展目標卻在不同時期，對于政治體制提出不同的需求[14]。在新中國的發展歷程中，職業教育管理體制是一個不斷糾偏的過程。新中國成立之初，中國職業教育管理體制初步探索形成統一領導和地方分權相結合的管理模式，成為日后職業教育管理體制變遷的基本方向。制度斷裂引發制度沿著“正向”或“負向”的方向變遷，其中“正向”是新中國成立后形成的中國職業教育管理體制，“負向”則是“文革”期間中國職業教育管理體制的混亂、癱瘓和停滯。與制度斷裂密切相關的是關鍵節點，關鍵節點可以是重大歷史事件、重大決策、關鍵制度的設計等。作為中國職業教育管理體制變遷的關鍵節點，直接導致其制度發生波動。其中，中國職業教育管理體制變遷主要存在四個關鍵節點。

第一，1949年新中國成立，中國職業教育管理體制正式步入裂變式變遷軌道。在集中領導、統一分配的背景下，職業教育發展資源得以整合，促進職業教育集權管理體制的形成。第二，1966年“文化大革命”爆發，國家各項事業遭受嚴重打擊，職業教育的發展逐漸惡化與停滯，職業教育管理體制陷入癱瘓狀態。第三，1978年隨著國民經濟的調整與改革開放的起步，探索中國特色的社會主義現代化建設道路逐步展開，在“統分結合的雙層經營體制”下，中國職業教育管理體制的統分模式不斷恢復與發展。第四，2019年確立職業教育的類型地位，構建起縱向貫通、橫向融通的現代職業教育體系，中國職業教育管理體制持續深化改革，多元主體協同治理機制進一步完善。在這些關鍵節點里，中國職業教育管理體制不斷改革發展與守正創新，穩步推進職業教育治理體系和治理能力現代化。

2.路徑依賴和漸進轉型

歷史制度主義認為，歷史是一個以間斷與均衡交錯為特征的過程，制度在劇烈變遷之后會迎來一個漸進發展的穩定時期，而這一現象為路徑依賴或制度鎖定。考察中國職業教育管理體制嬗變與形塑過程后，發現其在政府、學校和企業三個層面呈現出較強的路徑依賴。

在政府層面，政府資源分配和變遷成本推動制度沿襲，中央政府在中國職業教育管理體制上始終扮演著宏觀管理和監督指導的角色，這使得地方政府對制度傾向于妥協，并形成路徑依賴。此外，制度行動者為保障行為主體利益最大化，往往會出于回報遞增的理性考量，遵循原有的制度路徑，并為制度的自我強化提供有利環境[15]。也就是說，職業教育管理體制不僅包括主要的政策文本，也有大量的輔助性政策集群，但政府為了避免打破管理體制所付出的高昂代價，往往會選擇忠于政策原型。在學校層面，學校的依附效應強化了主體政策。職業院校對政府的政策可能沒能較好地消化和吸收，更多是一種“拿來主義”，這在一定程度上限制了職業院校的辦學活力和辦學水平，職業院校陷入路徑依賴狀態。在企業層面，企業的理性選擇沿襲了原有政策。企業對待職業教育管理體制的態度和行為，取決于其任務環境中多重政策目標相應的成本和收益的權衡。一方面，企業通過較低成本便能從職業院校獲取人力資本，處在較理想的狀態，不愿意走出舒適區；另一方面，由于產教融合、校企合作政策的不健全以及配套實施細則的缺失，企業參與職業院校人才培養的權責不明晰、動力不足。這也是企業理性選擇下，現有制度得以延續的原因。

除了路徑依賴，歷史制度主義強調制度的漸進轉型變遷模式。在變遷過程中，漸進轉型變遷模式統領雜亂的變遷，實現變遷過程的漸進性和變遷結果的轉型性。這種漸進式變遷也體現在職業教育發展地位上。新中國成立初期，國民經濟的恢復發展亟須技術技能人才，中等職業教育受到重視；“文革”時期，職業教育癱瘓而陷入低谷；改革開放后至上世紀90年代中后期，職業教育迎合勞動力市場需求，職業教育地位空前；21世紀以來，產業經濟轉型升級對勞動者素質要求提高，職業教育持續受到政府的重視，但遭遇民眾的“冷落”；2019年，“職教20條”確立了職業教育與普通教育同等重要的類型地位；2022年，職業教育立法進入新紀元，良法善治護航現代職業教育高質量發展。這些都充分體現了制度的漸進轉型。

（二）中國職業教育管理體制變遷的動力

斯坦默（Sven Steinmo）等人認為，宏觀背景的變化（經濟、政治、文化）、行動者的追求目標和策略相關是制度變遷的主要動力[16]。中國職業教育管理體制變遷的動力機制來自宏觀和微觀兩方面，宏觀方面是經濟、政治、文化的推動力，微觀方面是產業、企業和個人的作用力。兩者共同推進職業教育管理體制的變遷，見圖2。

圖2 中國職業教育管理體制變遷的動力機制

1.宏觀動力

中國職業教育管理體制的變遷緊扣時代發展脈搏，是一定社會環境下多行為主體之間博弈的結果，深受當時的社會經濟、政治、文化發展的影響。

一是經濟體制的引領。經濟增長是制度變遷的內在決定因素，是帶動制度變遷深化的直接動因[17]。中國職業教育管理體制與國家經濟發展形態密不可分，其管理體制的運行受經濟發展水平的影響。1949年后，我國采取高度集中統一的計劃管理和行政命令方式，逐漸建立起計劃經濟體制，即政府指令型經濟，但運行將近半個世紀后，其績效遞減趨勢明顯。1978年，中國開始計劃經濟體制改革的探索期，經濟運行方式由計劃調控向市場調節轉變，1992年正式確立社會主義市場經濟地位，教育部門深刻認識到經濟體制的轉變對職業教育發展提出新要求，因此逐漸重視市場經濟體制在職業教育資源配置中的支配性調節作用，讓職業院校等獲得更多的辦學自主權，經濟體制成為中國職業教育管理體制變遷的根本動力。

二是政治體制的完善。新中國成立時，我國逐漸建立起高度統一的集中領導體制和行政管理體制。在職業教育管理體制方面，國家通過接管、整頓、改造等方式，逐漸建立集中統一領導的職業教育管理體制，并在社會主義改造、改革開放建設的過程中，實現職業教育管理體制的地方分權，賦予職業院校辦學自主權。我國政治體制由高度集中統一走向中央統一領導下地方適當分權的轉變，無論是宏觀的職業教育管理層級結構的調整，還是微觀的職業院校培養方案制定等，始終緊隨國家的政治體制改革，這也是我國職業教育管理體制變遷的深層因素。縱觀中國職業教育管理體制的演變歷程，主要以中央統一管理模式為主，這既能發揮“集中力量辦大事”的政治優勢來建設職業教育資源，但也難免對職業教育管理體制帶來負面的影響，如1966-1976年中國職業教育管理體制在激進時期的癱瘓與停滯便是其典型表現。

三是文化觀念的影響。由于中國實行“學而優則仕”的人才選拔制度，“重學輕術”的傳統思想長期占據社會主導地位。盡管清末科舉已廢，但讀書為了“功名”的傳統價值觀念依然普遍存在[18]。現代職業教育從西方引入之初，便遭遇傳統觀念的鄙薄。至今，在中國現代教育體制之下，職業教育培養的技術技能人才尚未獲得較為理想的社會地位和發展前景，這也是難以改變社會對職業教育偏見的重要原因。黨和政府高度重視職業教育發展，不斷為其營造良好的社會氛圍和制度環境，淡化傳統文化觀念的影響，并從法律上確定其“類型屬性”的身份地位，推動職業教育管理體制的不斷變遷。

2.微觀動力

中國職業教育管理體制的變遷除了受到來自經濟、政治、文化等宏觀因素影響，也有產業升級、產教融合、個人需求等微觀因素的直接推動。

一是產業升級的高端化。新中國成立以來，我國產業發展對生產技術的要求，從直線式的機械化生產技術技能，到低結構的流水線生產技術技能，再到高結構的智能化生產技術技能[19]。當前，中國經濟社會逐漸邁向高質量發展，產業結構轉型升級不斷加快，正向著高端化、智能化方向發展。當下，職業教育如何滿足產業高端化發展對高技術技能人才的需求，如何提高自身的含金量、適應性和吸引力，是職業教育高質量發展的關鍵問題。與普通技術技能人員不同，高技術技能人才群體屬于各行業領軍者或做出突出貢獻推動產業發展的優秀技能工作者，具有極強的親社會導向。然而，集中管理體制下，可能出現由于過長的管理鏈條而導致信息不對稱的問題，抑或管理能力欠缺、權責交叉等問題，這不利于釋放高技術技能人才培養的制度活力。鑒于此，國家不斷改革完善職業教育管理體制，引導和鼓勵不同主體參與職業教育人才培養的全過程，提高多主體參與職業教育辦學的積極性。產業升級的高端化要求職業教育提升辦學層次和管理水平，更好地服務于高技術技能人才的培養，從而倒逼職業教育管理體制的改革。

二是產教融合的持續深化。產教融合是職業教育人才培養的關鍵，也是職業教育管理體制變遷的重要動力。新中國成立初期，國民經濟的恢復發展急需大批初、中級技術人才。在此階段，產教融合主要以“聯合培養”“半工半讀”的形式進行，學校獨辦或者聯辦企業踐行教育與生產勞動相結合的職業教育人才培養模式。在我國職業教育的辦學中，無論是改革開放前“學校辦工廠、工廠辦學校”“校辦工廠、以廠養校”的實踐，還是改革開放以來“產教結合、校企合作”“校企合作、工學結合”“產教融合、校企合作”的探索，始終重視企業的參與，并探索形成校中廠、廠中校、訂單培養、現代學徒制、產業學院等中國特色的產教融合人才培養模式[20]。職業教育辦學體制機制是影響產教深度融合的關鍵因素，加上產教融合橫跨教育與產業兩大領域，涉及多元利益主體，政府通過運用政策工具和行政資源，為產教融合的不斷推進掃除體制機制的障礙，引導和鼓勵行業企業發揮主體作用，深度參與職業教育辦學，從而推動職業教育管理體制的變革。

三是個人需求的變化。新中國成立初期，個人對職業教育的最大需求是解決生存問題。這個時期的中等職業教育培養周期短、投資回報率較高，能讓更多人獲得受教育、學技能、謀生存的機會，因此受到民眾的青睞。改革開放至20世紀90年代中后期，大學本科畢業生并沒有對職業院校畢業生的市場就業產生太大競爭壓力，職業教育更早的市場化為其畢業生創造了寬松的求職條件，職業教育畢業生可以與同等學力競爭者競爭崗位，職業教育以相對較好的就業穩定性和薪酬公平性受到民眾的歡迎[21]。自1999年“高校擴招”的教育改革政策后，職業學校的畢業生市場就業競爭力優勢逐漸消失，職業教育對個人的人力資本提升有限，職業學校文憑的價值逐年下降[22]。職業學校逐漸異化為管理“學困生”的“二流學校”，就讀職業學校的學生被認為是差生，在勞動力市場受到歧視，加上長期存在升學困難等多重社會排擠，這與辦人民滿意的職業教育有較大的差距。社會民眾對職業教育的期望和需求，客觀上要求打破職業教育與普通教育的邊界，構建縱向貫通、橫向融通的現代職業教育體系，實現普職融通，發展本科層次的職業教育，建立適應現代職業教育高質量發展的管理體制。

四、中國職業教育管理體制變遷的績效評價

制度主義學者認為制度的績效包括生產的穩定性、生產的多少，以及成本收益比等[23]。顯然，這種范式將制度作為經濟發展的內生變量來進行考量[24]。職業教育作為新時代經濟社會發展的重要支柱，其管理體制的變遷影響著職業教育效能的發揮。新中國成立以來，中國職業教育管理體制從中央集中統一領導，到中央領導與地方分權相結合，再到多元主體協同治理的轉變，其治理體系與治理能力現代化水平不斷提高，通過提質培優、增值賦能推進現代職業教育的高質量發展。

（一）由“差序格局”向“團體格局”轉變，促進管理部門的有效協同

新中國成立至1957年，職業教育管理部門如費孝通先生所說中國鄉土社會基層結構的“差序格局”。1954年9月，政務院在《關于改進中等專業教育決定》中規定，中央高等教育部統一負責對中等專業學校的管理，說明職業教育管理部門的職責處于隨機性的波動狀態。在職業教育管理組織機構中，每一個子部門就是一個界限分明的團體，包括團體關系相同，團體內、外的成員明晰，事先規定同一團體中的組別或等級，這稱之為“團體格局”[25]。1958年后，我國職業教育管理體制逐漸進入中央和地方分級管理階段，形成“團體格局”。如1958年8月，中國共產黨中央委員會、國務院出臺《關于教育事業管理權力下放問題的規定》要求，全國各地的中等職業學校逐漸下放地方，由地方相關部門統一管理，并對中高職的分管部門進行細分。

在我國，職業院校和技工院校分別隸屬教育部門和人社部門，其中的職業教育與技能培訓、社會就業等管理權限既有交叉，又有重合。然而，不同部門之間的協同合作，往往受到部門自身的成本—利益的影響。在實際的政策執行過程中，各個政府部門出于“理性經濟人”的考慮，不可能完全為了公共利益而實現合作，部門之間必然是一個不斷協商妥協的過程[26]。在中國職業教育管理體制變遷中，無論是中央直屬部委和地方政府部門的縱向垂直關系，還是中央直屬部委之間或地方政府部門之間的橫向平行關系，行政政治化、管理項目化、權力清單化、基層網格化、管理智能化等手段的廣泛采用，職業教育管理總部門和分機構在協調溝通過程中形成了暢通的管理鏈，較好地避免了不同部門間信息不對等、溝通不順暢、權責不清晰的問題，減少了部門間政策的沖突矛盾，彌補了部門間政策的空白點，促進了管理部門的有效協同，傳統管理模式中“條塊分割”不一致、不協調，管理和決策權責不清的“治理空白”（無人負責）與“治理過度”（多頭管理）現象得到有效抑制[27]。

（二）由“集中統一”向“分級管理”轉變，保持管理權責的合理張力

新中國成立初期，在高度集中的計劃經濟體制下，傳統政府職能模式曾發揮積極作用。隨著社會主義市場經濟體制的建立，傳統政府職能模式存在微觀管理過多，宏觀調控不足、規模過大、機構臃腫、行政性分權陷入惡性循環等弊端，難以適應中國經濟社會發展的需要[28]。我國職業教育組織機構或職業院校在“分級管理，分級辦學”的管理體制中，受到上級政府部門綜合管理的同時，接受同級政府的實際領導。如《職業教育東西協作行動計劃（2016-2020年）》《職業教育東西協作行動計劃滇西實施方案（2017-2020年）》等政策的實施，較好地體現綜合管理模式，推動職業教育管理體制由“集中統一”向“分級管理”轉變。在行政權分配方面，中央主要掌握職業教育的領導權，地方大多為政策執行的主體，但地方的掌控權有所擴大。在自主行政空間上，中央擴充了地方的自由裁量權，地方的自主性有所增加，特別是省級政府統籌發展職業教育的自主性不斷加大。這種關系的轉變，妥善平衡中央與地方在發展職業教育中的權責關系，使央地在職業教育管理體制中保持合理的張力，確保職業教育權力配置的靈活性和規范性，給職業教育辦學行為主體和社會活動主體更大的自由度和自主性，進一步破解職業教育辦學體制機制的難題。

（三）由“單一主體”向“多元主體”轉變，激發不同主體的辦學熱情

長期以來，政府“單一主體”在職業教育領域扮演“全能型”角色，加上行業企業的趨利特質，以及其在職業教育領域話語權有限，致使其在職業教育辦學中的熱情不高、動力不足。職業教育管理權力的合理配置、管理形式的靈活開放是突破職業教育管理“單一主體”的重要體現。為此，我國逐漸引導行業組織和企業參與職業教育辦學，重視多元主體在職業教育基層組織機構中的作用。2014年6月，教育部等六部門在《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》中強調職業教育管理主體要多元化，職業院校所設立的董事會，來自企業、行業和社區的成員要占50%以上；2018年2月，教育部等六部門在《職業學校校企合作促進辦法》中提出，要積極吸納合作關系密切的企業代表參與學校重大事項的審議等。在職業教育管理體制的變遷中，中國不斷探索“發展型政府”，打造“有為政府”，逐漸形成“有效市場和有為政府”相結合的職業教育管理模式。通過加強頂層設計和宏觀管理，以法治促責任、以制度保利益、以政策強服務等方式推動行業企業參與職業教育辦學[29]。在市場經濟運行下，職業教育辦學逐漸由政府單一主導轉向政府、職業院校、行業企業、社會團體、個體等利益相關者共同參與，標志著我國職業教育管理的決策機制開始由一元走向多元[30]。政策會影響目標群體的利益分配，激發其對政策支持與否的動機[31]。在職業教育辦學多元主體治理模式下，行業組織和企業逐漸參與職業教育人才培養方案的研制、專業建設、教學改革、課程設置、實習實訓、質量評價等人才培養環節的全過程，提升了行業組織和企業在職業教育辦學中的主體地位，從而有效調動不同主體參與職業教育辦學的積極性。

（四）由“封閉管理”向“開放管理”轉變，提高管理的民主化水平

長期以來，我國職業教育管理體制形成“封閉性”的特征，“體系封閉、市場不暢”是我國職業教育發展動力不足、人才培養質量有待提升的重要原因。職業教育運行必須是一個完全開放的體系，這是它與基礎教育、高等教育在運行機制上完全不同的地方[32]。隨著職業教育發展與市場運行的交織越來越深，職業教育管理的開放性日益凸顯，管理形式逐漸由“封閉”向“開放”轉變。尤其是2014年以來，中央和地方政府出臺系列政策，加快推動職業教育管理體制由“單向度的權力機制、計劃性的資源配置手段、各級行政管理機構內部循環”向“吸納職業教育的利益相關者參與，以權力、市場和社會合作機制為多維運行動力，建立開放化的社會管理平臺”轉變，這成為中國職業教育管理體制改革的重要方向[33]。在中國職業教育管理過程中，政府、社會組織、行業企業、職業院校、教師、學生等具有參與權、決策權和監督權，通過溝通交流、平等對話、民主協商的方式參與職業教育管理，逐漸形成政府主導、社會協同、公眾參與的職業教育治理合作共治模式，有效改變封閉管理下職業院校人才供給側與市場需求側脫節、專業設置與產業需求匹配度不高、學生職業能力與工作崗位不適應的問題，不斷提高職業教育管理的公信力、公正性和民主化水平，使職業教育治理在公共理性與公共善的觀照下邁向善治軌道[34]。