我國商業保險促進政府職能轉變的實施路徑及效果研究

高 凱 南京信息工程大學共同富裕研究院

本文獲得國家社會科學基金重點項目“人口轉變與產業轉型升級約束下全面建成多層次養老保障體系的實現機制及其支持體系研究”（18ASH016）資助。

一、引言

當前，我國經濟發展呈現進入轉型期后的新常態，結構性矛盾突出，風險因素不斷涌現，災害損失逐漸擴大，政府單一社會治理的壓力空前巨大。以政府為單一主體的傳統治理模式，由于理念認識、治理結構、治理方式、治理機制、技術手段等方面問題，已不能適應當前社會出現的新變化，存在治理成本和治理效率上的不足。在此背景下，為契合廣大人民群眾的利益訴求，改變原來以政府為單一主體的治理模式、開拓社會多元主體共同治理的新模式是政府職能轉變的重要途徑。而保險在風險管理、損失補償、資源配置、資產投資、社會矛盾化解（李曉林，2015；卓志，2014；吳傳儉，2015）等方面的功能，表明保險在完善社會公共服務供給、提高社會資源配置和管理效率等方面，將是促進政府職能轉變、實現市場機制下多元主體社會治理的重要力量。研究商業保險參與社會治理、促進政府職能轉變的問題，對于推動新時期下政府角色定位的變化、提高社會治理的效率以及更好地為人民服務具有重要意義。

商業保險參與社會治理、賦能政府職能轉變在國外已有較長的發展歷史，就其實踐來看，公私合作理論構成商業保險賦能政府職能轉變的重要理論基礎（Kenneth J.Arrow，1972），公共產品理論可以為商業保險與政府合作的領域提供支撐（J.M.Buchanan，1965）。目前，國內學界雖然已有關于保險參與社會治理存在的問題及原因的分析和探討，但關于商業保險促進政府職能轉變的實施路徑等方面的研究比較缺乏，這正是本文所著重關注的層面。

二、我國商業保險促進政府職能轉變的實施領域

（一）商業保險輔助社會管理，幫助政府“管到位”

商業保險輔助社會管理，是在政府社會管理有“缺陷”的地方引入商業保險機制，運用保險機制進一步完善社會政策，統籌協調各方面的利益關系，逐步改變風險主體的行為模式，維護健康有序的社會關系。以往政府“包攬式”的社會風險管理存在不少問題，如在食品藥品安全、安全生產、環境污染等社會風險領域，少數企業由于違法成本低和風險保障成本因素導致其對風險轉移意愿不強，而社會風險的發生具有影響范圍廣、損失程度大的特征，嚴重影響社會生產和居民生活。在企業賠償能力不足的情況下，政府通常會成為風險損失的兜底補償者，這給政府財政支出和社會治理帶來了巨大的壓力。考慮到政府的財政收入來源主要是稅收，由政府財政來補償此類風險的社會損失，無疑是將個別主體違規行為的后果轉移給了全體納稅人，這種風險共擔機制難言公平，很容易造成“公地悲劇”。

如果在這些社會風險領域的管理中引入保險機制，社會風險的承擔主體就可以由政府轉移到帶來風險的企業身上，由這些企業自己出資，通過保險這一互助共濟機制在更大范圍內轉移社會風險，真正實現誰產生風險誰承擔，在實現權責對等的同時促進社會公平，并有效減輕政府社會風險管理的壓力。

（二）商業保險承接公共事務，幫助政府“放到位”

商業保險承接公共事務，幫助政府“放到位”，就是要在政府管理中引入市場機制，將一些政府管理存在成本效率缺陷的公共事務轉移給保險公司經營，利用市場在資源配置方面特有的作用，降低政府公共事務管理的成本，提高公共事務管理的效率。商業保險承接公共事務的關鍵在于厘清政府與市場之間的關系，充分發揮政府和市場在公共事務管理中各自的優勢，實現優勢互補。商業保險承接公共事務的目標是通過市場這一途徑，使政府由原先“管、審、批”的干預型政府轉變為致力于“扶、幫、助”的服務型政府，進而使政府能夠將更多的精力放在強化公共服務和改善民生上，真正為增進民生福祉貢獻力量。

比如，政府可以在社會養老、醫療保障、災害救助等領域將一些責任轉移給保險公司承擔。這些領域涉及社會廣大居民的切身利益，具有一定的公益性質，但由于風險保障范圍廣、個體多、時間長，“包攬式”風險管理模式會使政府承擔巨大的成本，并且受財力的限制，其保障程度也不高，政府強制實行也會存在一定程度的效率缺失。如果將部分政府職能轉交由保險公司來參與治理，一方面，通過市場機制提高管理效率，提高風險保障的水平；另一方面，利用保險公司的經營優勢降低政府風險管理成本，不僅能避免政府既當“運動員”又當“裁判員”的制度性尷尬，還能避免政府集決策、經辦、管理、監督多重角色為一體、管辦不分離所造成的監管缺位問題。

事實上，在發達國家，商業保險承擔了很多在我國由政府承擔的職能。運用市場機制，發達國家成功地把一部分社會養老、醫療保障、災害救助等責任轉由保險業承擔。比如，在發達國家，發生鐵路出軌事故導致重大傷亡后，大部分賠償和善后處理工作都是由保險公司來完成的；而在我國，鐵路事故善后的責任主要在政府。總體上看，保險業參與社會管理，在降低政府管理成本、減輕政府管理壓力、提高政府運行效率等方面都可以發揮重要作用。因此，我們可以參照發達國家在這些方面的成熟經驗，為我國商業保險承接政府職能奠定基礎。

三、我國商業保險促進政府職能轉變的實施路徑研究

（一）商業保險輔助社會治理，幫助政府“管到位”的實施路徑

商業保險輔助社會治理，通常是在目前政府管理有缺陷的領域，市場主動“補位”發現利潤空間，在實現自身發展的同時助力政府有效減輕治理壓力，這種保險機制主動賦能需要破除原先保險機制運行中制約擴面的至關重要的客戶端（如食品藥品生產企業、安全生產企業、環境污染生產企業等）因素，讓企業自己出資，通過保險這一互助共濟機制在更大范圍內轉移社會風險。原先客戶端交費負擔過重以及政府監管不到位是導致此類險種無法開展的重要原因。因此，在實踐運行中公私合作的方式主要是費用補貼模式。

所謂費用補貼模式，是指政府與商業保險在合作過程中不需要對保險服務提供者承擔事后兜底保障責任或是向服務提供者購買服務，而僅對制約市場化保險服務開展的客戶端因素進行補貼，如對食品藥品生產企業、安全生產企業、環境污染生產企業等存在較大潛在風險的企業提供購買保險的費用補貼，最大程度激勵該類企業投保相應的保險產品。參保者與保險服務提供者簽訂合同；政府作為規制者對保險服務的內容、規范、條款、費率等制定規則，并履行監督職能，保障參保者權益，運營機制參見圖1。

（二）商業保險承接公共事務，幫助政府“放到位”的實施路徑

商業保險承接公共事務，幫助政府“放到位”主要涉及政府將一些存在成本效率缺陷的由政府管理的公共事務轉移給保險公司經營，利用市場的資源配置功能來降低政府公共事務管理的成本，提高公共事務管理的效率，因此，商業保險承接公共事務，幫助政府“放到位”宜采用公私合作的購買服務模式。

2008年北京奧運會之后，建設體育強國開始成為我國體育發展新的認知[1]。2017年，習近平在十九大報告中提出：“加快推進體育強國建設”，體育強國由此上升為國家戰略[2]。體育強國其內涵主要包括競技體育、群眾體育、體育產業、體育文化、體育科教5個層面[3]。群眾體育是體育強國建設的重要組成部分，近年來我國學者在這一領域的研究取得了豐碩成果，這些研究涉及我國群眾體育發展的方方面面。

所謂購買服務模式，是指政府作為規制者不是對保險使用者（即客戶端）購買保險產品服務提供費用補貼，而是主動出資向保險產品服務提供者購買服務，之后再由保險服務相關者根據與政府簽訂的采購合同定量向保險使用者（即參保人）按需提供產品服務的一種模式，其運營機制參見圖2。購買服務模式目前已經在社會保險、醫療保障、災害救助等領域得到廣泛應用，尤其適用于需要政府承擔兜底保障責任的準公共領域。

?圖1 費用補貼模式運營機制

?圖2 購買服務模式運營機制

四、我國商業保險促進政府職能轉變的實施成效與不足

目前，我國商業保險在促進政府職能轉變，輔助社會管理、幫助政府“管到位”和承接公共事務、幫助政府“放到位”方面陸續開展，從輔助社會管理的食品安全責任保險、安全生產責任保險、環境污染責任保險等責任保險，到承接公共事務的個稅遞延型養老保險、稅優型健康險等，試點地區已取得了一些經驗，同時依然存在很多問題。

（一）商業保險輔助社會治理，幫助政府“管到位”的成效和不足

1.商業保險輔助社會治理、幫助政府“管到位”的成效

目前商業保險輔助社會治理、幫助政府“管到位”在部分地區已經進行了積極有效的探索，如浙江各地試點的食品安全責任保險，遼寧大連試點的環境污染責任保險，等等。試點過程中，政府還做了以下工作：一是通過搭建各方參與的平臺，加強保險宣傳，并組織相關執法檢測部門參與事故責任認定和事故矛盾調解，在保險運行流程中給予各方支持（圖3 中的④、⑥環節，相當于專家組的職能作用）；二是建立獎懲機制，通過給予企業保費補貼、稅收優惠、信用評級加分、行業專項支持等激勵措施提升其保險需求（圖3中的①、②環節），并建立對生產單位考核驗收、違法懲罰機制等增加企業違法成本，以促進企業投保（圖3 中的⑩、?環節）；三是加強監督指導，制定保險運行規范性指導文件，促使保險公司事后積極履行賠償給付責任（圖3中的⑦、⑧、⑨環節）和對企業的風險監督責任（圖3中的③、⑤環節）。

而政府引入商業保險參與社會風險治理也實現了以下三點作用：一是運用市場化機制轉移和分散風險，真正實現風險事故的損失由責任人承擔賠償，而不是過往的統一由政府兜底保障，減輕了政府的災害財政支付壓力，實現了權責對等；二是運用保險機制能夠使得風險事故受害群體及時得到賠償，保障了受害者的權益，調解了矛盾各方關系，促進了社會和諧；三是運用保險的防災減損機制和保險價格的風險調節機制，改變企業和居民的風險行為，有效降低社會風險總水平，實現保險的預防功能。

2.商業保險輔助社會治理、幫助政府“管到位”的不足

需要注意的是，我國商業保險輔助社會治理、幫助政府“管到位”仍然處于“叫好不叫座”的尷尬境地。目前，國內許多城市的食責險和環責險等仍還處于空白停滯的狀態，企業自主投保意愿不強，甚至很多企業需要政府予以保費補貼才投保。總結起來，有以下四方面原因：一是民事賠償法律體系不健全，在發生責任風險事故后，相關企業承擔的民事賠償責任比例較低，懲戒作用不強，導致企業投保的積極性不高；二是相關企業投保意識不強，存在僥幸心理，通過保險分散風險的積極性不高；三是相關保險產品開發力度不夠，難以適應市場的多樣化需求；四是保險機構對于特殊領域的風險研究不足，承保技術難以達標。這也是政府要在上述領域給予配套政策支持和資金支持的原因之一。受限于相關險種投保率不高，目前國內開展相關保險業務的商業保險公司并不多，只有華安財險、人保財險、長安責任保險等少數幾家。

?圖3 費用補貼模式的實踐運行示意圖

（二）商業保險承接公共事務，幫助政府“放到位”的成效和不足

1.商業保險承接公共事務、幫助政府“放到位”的成效

目前，我國商業保險在承接公共事務、幫助政府“放到位”方面也進行了積極有效的探索，最為典型的是社會醫療保險、養老險的經辦服務。商業保險作為新農合和城鄉居民基本醫療保險有力承辦者、城鎮職工補充醫療和養老保險的積極運營者、長期護理保險服務的重要提供者、養老基金受托投資的主要管理者積極參與公私合作（鄭秉文，2019），在經辦服務、運營管理、服務保障、投資管理等方面發揮了綜合職能作用，積累了經驗，形成了一系列試點較為成功的模式，包括以大病補充保險為主要內容、再保險為主要形式的“廈門模式”；以新農合和城鄉居民基本醫療保險經辦服務外包為主要特征的“新鄉、洛陽模式”和“江陰模式”；以“基本醫保+補充醫保”全面委托外包為主要特征的“湛江模式”等。

總結起來，政府引入商業保險公司承接公共事務帶來了以下五點好處：一是提高了管理效率和保障水平，各試點地區與商業保險公司合作后都提高了醫療保險的報銷比例和支付限額；二是利用商業保險公司的組織網絡資源，降低了政府管理的成本，政府部門充分利用商業保險公司的專業資源優勢、網點優勢和人員優勢來開展業務，既能降低政府部門管理人員的運營成本，又能提升行政效率與公共服務水平；三是提高了服務質量，利用商業保險公司強大的信息處理系統和專業人員快速報銷審核和稽核工作等優勢，及時完成補償支付；四是將經辦管理服務委托給商業保險公司，避免了政府管辦不分、既當運動員又當裁判員的監管缺位等問題；五是利用保險公司的風險管控技術，有利于控制保險服務費用的過快增長，降低保險基金運行的可持續風險。因此，政府與商業保險公司在醫療保險、養老保險等領域的合作總體上實現了“1+1＞2”的效果。

2.商業保險承接公共事務、幫助政府“放到位”的不足

目前，我國部分地區政府在簡化政府職能、放權引入市場機制方面依然存在以下不足。第一，部分地區政府放權不足，存在與商業保險公司合作邊界和職責不清晰問題，嚴重制約商業保險公司開展此類業務的積極性。如個別地區政府為保證業務經營公益性的需要，違背市場規律，強行設置商業保險公司保本微利的經營原則，導致實際業務經營的可持續性差。第二，險種合作領域仍需拓展。除了社會醫療保險、養老保險等領域的經辦管理之外，亦需要向災害救助等其他保障領域延伸，如在充分利用商業健康保險、商業養老保險解決居民社會保障問題方面仍然滯后。第三，政府和商業保險公司的合作，除了經辦服務、運營管理、服務保障、投資管理等環節外，亦需要向保險保障背后的服務保障延伸（參見圖4），這是有效激發客戶需求的前提。

?圖4 購買服務模式的實踐運行示意圖

五、研究結論和政策建議

通過上述關于我國商業保險參與社會治理、促進政府職能轉變的實施路徑、成效和不足的研究，筆者發現，政府與商業保險機構合作，引入市場力量共同參與社會治理的關鍵在于正確定位政府和保險公司的角色，否則容易造成二者分工不清、權限不明、職能混淆，并影響合作的效率。因此，政府引入商業保險參與社會治理的重點不僅在于險種設計、風險保障，而且在于保險機制應該怎么設計，才能更好地與政府職能相銜接，從而推動政府轉變職能，提高社會管理效率。為此本文提出以下政策建議，以更好地支持我國商業保險促進政府職能轉變。

（一）對于商業保險輔助社會治理、幫助政府“管到位”的政策建議

商業保險輔助社會治理、幫助政府“管到位”的阻力來源于相關風險生產主體自主投保意愿不強和商業保險公司開展業務基礎薄弱，其中相關主體自主投保意愿不強起主導作用。

政府應完善相關風險領域責任侵權的法律法規。由發達國家食責險、環污險、安責險等險種的發展歷程可知，責任保險的發展離不開法律法規的完善。美國責任保險發展較好的原因之一就在于高額的侵權成本使相關主體不敢不投保。而且，我國責任侵權懲罰機制不完善，懲罰力度比較小，也使得相關主體的違法成本比較低，構成相關涉事企業不投保的主要原因。未來，我國還需要進一步加大上述領域責任侵權的懲戒力度，真正起到對相關主體的震懾作用。同時，在目前相關風險主體投保意愿不強的情況下，建議政府積極運用配套政策措施，對投保企業予以保費補貼、行業專項支持等，鼓勵企業投保。

現階段商業保險輔助社會管理的基礎依然薄弱，對此，建議政府積極運用配套政策支持保險公司開展業務。比如，可以與保險公司聯合成立技術中心，開展風險特征研究、費率條款制定、事故責任認定、風險檢查與監督、理賠協商與矛盾調解等一系列工作，突破承保技術限制，整合雙方職能，提高辦事效率，形成社會風險治理的合力。

（二）對于商業保險承接公共事務、幫助政府“放到位”的政策建議

商業保險承接公共事務、幫助政府“放到位”的阻力，主要源于部分地區政府惜權愛權、引入市場機制不夠，雙方合作機制不夠完善，以及社會公眾保險意識較弱、投保意愿不強，其中，合作機制不夠完善是主要原因。

政府委托商業保險公司管理和運營保險業務，應出臺相應的配套政策，明確雙方的職能定位，建立有效的激勵約束機制，對保險公司的資質條件、雙方合作的范圍內容、雙方的權利與義務、行政管理部門和經辦機構的職責、風險基金管理和信息安全具體要求、資費標準等作出規定，加強對有關政府部門和商業保險機構的指導、監督，確保保險公司依法依規經營，進一步完善和規范雙方合作的服務機制，建立雙方合作的長效機制，以此來促進政府職能轉變。此外，政府在加強監督的同時，亦需要在宣傳引導、資金補貼以及稅收優惠等方面對保險公司予以支持，增加保險公司開展業務的連續性、盈利性和可持續性。

政府出臺相關配套政策措施，鼓勵社會公眾參保。比如，統一信息平臺和個人賬戶的建設，方便公眾從投保、查詢、交費到理賠，獲取“一站式”服務，也使保險經營流程更加公開透明，便于政府和保險公司合作價值鏈環節的延伸。依托統一信息平臺，政府也可以整合多元服務主體于平臺之中，實現保險保障向服務保障延伸，增加社會公眾的購買意愿。