論公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的規(guī)范

鄧唐皓

（湖南師范大學(xué),湖南 長沙 410006）

在科技高速發(fā)展的當(dāng)下，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的基礎(chǔ)性資源、重要生產(chǎn)力和關(guān)鍵生產(chǎn)要素。公共數(shù)據(jù)又是數(shù)據(jù)資源中規(guī)模最大、價(jià)值最高的一類，它的開發(fā)利用對于促進(jìn)社會創(chuàng)新、提升公共服務(wù)水平、推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)等具有重要意義。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營正是在此背景下誕生的一種新型的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用機(jī)制，即通過引入第三方機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的運(yùn)營和服務(wù)，從而彌補(bǔ)傳統(tǒng)數(shù)據(jù)開放制度的不足，有效地釋放公共數(shù)據(jù)的價(jià)值潛力。

2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》正式提出“探索將公共數(shù)據(jù)服務(wù)納入公共服務(wù)體系”，并首次明確要“開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用。”2022年10月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南》進(jìn)一步指出要“建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)運(yùn)營規(guī)則……研究制定政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理辦法”。在中央精神的指引下，我國各地區(qū)也開始積極探索和推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的制度構(gòu)建，以促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用，提升數(shù)據(jù)效益。2023年11月23日，國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心發(fā)布并解讀了團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營平臺技術(shù)要求》（T/CECC 024—2023），更是引起了業(yè)界的廣泛關(guān)注。

然而，面對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營這一嶄新課題，在概念提出初期，國家和地方立法尚不完善的現(xiàn)實(shí)背景下，既有研究多面向公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營體系的設(shè)計(jì)，對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的概念理解、公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)之間的關(guān)系認(rèn)知和治理協(xié)同、數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放的區(qū)別和聯(lián)系等問題尚未厘清，這造成了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營實(shí)踐中的諸多困境。從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的語詞構(gòu)成來看，其蘊(yùn)含著“公共數(shù)據(jù)”和“數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營”兩個關(guān)鍵要素。因此，要理解這一概念，就需要厘清這兩個要素的內(nèi)涵及聯(lián)系，為后續(xù)研究提供理論基礎(chǔ)。因此，本文嘗試通過梳理現(xiàn)行立法，厘清公共數(shù)據(jù)的范圍；同時，通過比較數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放等相關(guān)概念，檢視數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的體系定位；最后，結(jié)合以上討論明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的規(guī)范概念，希望從理論層面為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度的構(gòu)建和發(fā)展提供基礎(chǔ)。

1 公共數(shù)據(jù)的概念困局與反思修正

在公共數(shù)據(jù)的規(guī)范、實(shí)踐和學(xué)術(shù)探討中，常常存在對“公共數(shù)據(jù)”和“政府/政務(wù)數(shù)據(jù)”等相關(guān)概念的混用，導(dǎo)致在數(shù)據(jù)立法的實(shí)踐中出現(xiàn)不統(tǒng)一的表述。這種情況不僅增加了公共數(shù)據(jù)和政務(wù)數(shù)據(jù)的區(qū)分難度，也難以明確適合授權(quán)運(yùn)營的數(shù)據(jù)類型，嚴(yán)重影響到我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度的構(gòu)建。

1.1 公共數(shù)據(jù)的概念困局

匯總梳理近年來中央出臺的相關(guān)政策文件中有關(guān)公共數(shù)據(jù)的表述，具體如表1所示。可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中央政策性文件中，存在“政府?dāng)?shù)據(jù)”“公共數(shù)據(jù)”等多種表述，且未對各概念進(jìn)行規(guī)范解釋和定義，未明確各自內(nèi)涵和外延。

表1 中央層面不同政策文件中關(guān)于公共數(shù)據(jù)資源表述的匯總梳理

概念混同在地方立法中同樣普遍存在。為了實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享開放的目標(biāo)，中央鼓勵地方開展立法實(shí)踐。然而，由于缺乏全國統(tǒng)一的法律指導(dǎo)，各地區(qū)在制定本地的法規(guī)、規(guī)章時，對“公共數(shù)據(jù)”和“政務(wù)數(shù)據(jù)”概念的使用及理解上存在較大差異。成都立法中的公共數(shù)據(jù)與政府?dāng)?shù)據(jù)幾乎沒有區(qū)別，將政務(wù)部門所擁有或者管理的數(shù)據(jù)稱為公共數(shù)據(jù)；山東將承擔(dān)公共管理和服務(wù)職能的組織、人民團(tuán)體的數(shù)據(jù)也納入公共數(shù)據(jù)；浙江立法中的公共數(shù)據(jù)則是通過列舉的方式，將供水、供電、供氣、公共交通等公共服務(wù)性質(zhì)較強(qiáng)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)；北京則采用了非常寬泛和靈活的界定方式，將具有公共使用價(jià)值的數(shù)據(jù)都認(rèn)為是公共數(shù)據(jù)。對于政務(wù)數(shù)據(jù)的定義各地也不完全一致，山東僅限于行政機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)，重慶、安徽、河北等地還包括法律、法規(guī)授權(quán)具有公共事務(wù)管理職能的組織的數(shù)據(jù)。

公共數(shù)據(jù)與政務(wù)數(shù)據(jù)的概念界定不清，導(dǎo)致了法律法規(guī)的不統(tǒng)一和不協(xié)調(diào)。當(dāng)公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵模糊甚至相互矛盾時，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的數(shù)據(jù)范圍難以確定，給公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的實(shí)踐帶來了巨大障礙。

1.2 公共數(shù)據(jù)概念的反思修正

1.2.1 公共數(shù)據(jù)的概念擴(kuò)張

有學(xué)者通過對公共數(shù)據(jù)概念演變歷程的研究，指出公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵已經(jīng)從最初的政務(wù)數(shù)據(jù)擴(kuò)展到了具有公益屬性的各類公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)。當(dāng)前，國家出臺關(guān)于數(shù)據(jù)要素的政策文件普遍強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要作用和戰(zhàn)略地位，并倡導(dǎo)加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)互通、開放共享，以提升數(shù)據(jù)資源利用效率和價(jià)值創(chuàng)造能力。在這些政策引導(dǎo)下，各地區(qū)對于數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的理念也從單純關(guān)注政務(wù)數(shù)據(jù)向更全面關(guān)注公共數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變[1]。然而，由于國家層面對公共數(shù)據(jù)的定義尚不明確，加之各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，導(dǎo)致了各地對公共數(shù)據(jù)概念的理解和實(shí)踐存在不同程度的偏差。因此，必須對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確、統(tǒng)一的定義，這不僅是公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的基礎(chǔ)，也是提高公共數(shù)據(jù)服務(wù)能力和水平的前提。

1.2.2 公共數(shù)據(jù)的核心要素

界定公共數(shù)據(jù)，要正確理解其的本質(zhì)，把握其核心內(nèi)涵。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式所涉及的公共數(shù)據(jù)，其實(shí)是具有“公共性”的公共數(shù)據(jù)。所謂公共性，即與公共機(jī)構(gòu)的管理和服務(wù)職能相聯(lián)系，以及由公共財(cái)政資源支持產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。這種數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出非排他性和非競爭性等公共品屬性，因此有義務(wù)向社會開放。這也是公共機(jī)構(gòu)履行責(zé)任和提升透明度的重要方式。該定義不應(yīng)局限于傳統(tǒng)政務(wù)主體，而要同時考慮主體要素和行為要素。

第一，主體要素。公共數(shù)據(jù)的主體要素是指公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、收集和處理的主體必須是公共機(jī)構(gòu)。具體而言，公共機(jī)構(gòu)主要包括以下兩類：一是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。這些機(jī)構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)，行使公共權(quán)力或履行公共職能。國家權(quán)力不得被個人占有或?yàn)E用，這是憲法和民主的基本原則[2]。因此，這些機(jī)構(gòu)在行使國家權(quán)力的過程中形成、收集的數(shù)據(jù)具有強(qiáng)公共性，此類數(shù)據(jù)依據(jù)其主體劃分屬于公共管理數(shù)據(jù)，亦可稱為廣義上的政務(wù)數(shù)據(jù)。二是提供公共服務(wù)的醫(yī)療、教育、供水、供電、供氣、交通運(yùn)輸?shù)裙媸聵I(yè)單位、公共企業(yè)。這些機(jī)構(gòu)又可以分為兩類：一是承擔(dān)醫(yī)療、教育等職能的事業(yè)單位、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營利性機(jī)構(gòu)；二是供水、供電等公用企業(yè)。對于前者，因?yàn)檫@些非營利性機(jī)構(gòu)的宗旨是為社會公眾提供公共服務(wù)，反映了社會公眾的需求和利益，因此，將這些機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)范疇，符合其公益性質(zhì)。對于后者，一方面，公共企業(yè)既是市場主體，具備經(jīng)營性和盈利性的一般特征；但另一方面，其也是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和彌補(bǔ)市場缺陷的工具，因此，公共企業(yè)也要履行社會責(zé)任，維護(hù)社會公共利益，這是公共企業(yè)作為公共產(chǎn)品提供者的特殊使命[3]。基于此，公共企業(yè)在提供公共服務(wù)時所收集和生成的數(shù)據(jù)也屬于公共數(shù)據(jù)范疇。這兩者在提供公共服務(wù)時所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，可以稱為公共服務(wù)數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)的“公共”不只體現(xiàn)在數(shù)據(jù)內(nèi)容上，更體現(xiàn)在數(shù)據(jù)主體上。因此，公共數(shù)據(jù)的形成主體，要么是直接行使公權(quán)力的機(jī)構(gòu)，要么是通過公權(quán)力授權(quán)或作為公權(quán)力在公共服務(wù)領(lǐng)域的延伸而形成的機(jī)構(gòu)，此類主體在提供服務(wù)時所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)具有明顯的公共性。

第二，行為要素。公共數(shù)據(jù)的行為要素要求其必須由具有公共屬性的機(jī)構(gòu)在履行公共管理和公共服務(wù)職責(zé)的過程中形成，這也是其與非公共數(shù)據(jù)的重要差異。在這方面，《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第二條明確規(guī)定，“非公共數(shù)據(jù)，是指公共服務(wù)組織收集、產(chǎn)生的不涉及社會公共利益的數(shù)據(jù)”，即若數(shù)據(jù)不涉及社會公共利益，那么即使數(shù)據(jù)的收集和產(chǎn)生主體為公共服務(wù)組織，該類數(shù)據(jù)也并不被視為公共數(shù)據(jù)。這也是對公共數(shù)據(jù)最直觀的理解，因?yàn)閺恼Z義上看，公共數(shù)據(jù)不僅要求由公共機(jī)構(gòu)產(chǎn)生，而且必須在其履行公共職能的過程中生成和采集。另外，有學(xué)者指出，進(jìn)行數(shù)據(jù)活動時的資金來源常常被忽視，而這也是判斷數(shù)據(jù)是否為公共數(shù)據(jù)的重要標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，公共數(shù)據(jù)應(yīng)該是全部或部分使用財(cái)政性資金的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織及科研機(jī)構(gòu)等公共機(jī)構(gòu)在依法履行公共職能過程中生成、采集的。這是因?yàn)檫@些數(shù)據(jù)是使用公共財(cái)政資金產(chǎn)生的，因此，將其面向社會提供具有了正當(dāng)性[4]。

1.2.3 公共數(shù)據(jù)范圍的界定

對公共數(shù)據(jù)的主體和行為兩個要素進(jìn)行分析，可以得出兩個結(jié)論：一是從主體上看，公共數(shù)據(jù)的收集、產(chǎn)生主體必須是承擔(dān)公共管理或公共服務(wù)職能的政務(wù)機(jī)關(guān)和承擔(dān)公共職能的企事業(yè)單位，因?yàn)榇祟愔黧w具有明顯的公共性和公益性；二是從行為上看，公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)是公共機(jī)構(gòu)在履行公共管理和服務(wù)職能過程中形成的。綜上所述，一個完善的公共數(shù)據(jù)概念應(yīng)當(dāng)包括以下兩類：一是公共管理數(shù)據(jù)，二是公共服務(wù)數(shù)據(jù)。公共管理數(shù)據(jù)是指國家機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在履行法定職責(zé)或提供公共服務(wù)時，收集或生成的數(shù)據(jù)；公共服務(wù)數(shù)據(jù)是指在公共服務(wù)領(lǐng)域，如醫(yī)療、教育、水電氣暖、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、通信信息、文化旅游、體育等公共機(jī)構(gòu)在提供服務(wù)的過程中收集或生成的涉及公共利益的數(shù)據(jù)。2022年通過的《廣西壯族自治區(qū)大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》和《四川省數(shù)據(jù)條例》都明確規(guī)定公共數(shù)據(jù)包括政務(wù)數(shù)據(jù)和公共服務(wù)數(shù)據(jù)兩類；《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》也將政務(wù)數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)的范疇。這些規(guī)范中公共數(shù)據(jù)有關(guān)表述的變化都體現(xiàn)了我國學(xué)理和實(shí)踐中對公共數(shù)據(jù)范圍認(rèn)識的拓展和對當(dāng)前培育數(shù)據(jù)要素市場要求的呼應(yīng)。

2 “數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營”的體系定位

明確數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營在數(shù)據(jù)開發(fā)利用體系中的角色和功能，是其制度構(gòu)建的前提和核心問題。然而，目前理論和實(shí)踐中對數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放之間關(guān)系的認(rèn)識還存在一定分歧。因此，有必要厘清三者之間的關(guān)系，以準(zhǔn)確界定數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營。

2.1 數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與數(shù)據(jù)共享的關(guān)系

地方政府為了規(guī)范數(shù)據(jù)共享行為，在各類政策文件中使用“政務(wù)數(shù)據(jù)”這一概念，將政務(wù)數(shù)據(jù)共享界定為政務(wù)部門在執(zhí)行職能過程中，向其他政務(wù)部門提供或者使用其所持有的政務(wù)數(shù)據(jù)的活動。另外，某些省份的法規(guī)也采用“公共數(shù)據(jù)”一詞，將政務(wù)數(shù)據(jù)和公共服務(wù)數(shù)據(jù)同時納入“共享”的范疇。例如，《四川省數(shù)據(jù)條例》第二十三條就明確規(guī)定“公共數(shù)據(jù)共享，是指政務(wù)部門和公共服務(wù)組織為履行法定職責(zé)或者提供公共服務(wù)需要，依法使用其他政務(wù)部門和公共服務(wù)組織的公共數(shù)據(jù)，以及為其他政務(wù)部門和公共服務(wù)組織提供公共數(shù)據(jù)的行為。”在中央層面，《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中也提到要“大力推動政府部門數(shù)據(jù)共享……加快各地區(qū)、各部門、各有關(guān)企事業(yè)單位及社會組織信用信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通和信息共享”。但有學(xué)者認(rèn)為，由于公共服務(wù)機(jī)構(gòu)對其掌握的公共服務(wù)數(shù)據(jù)具有財(cái)產(chǎn)利益，具有民事權(quán)利客體的性質(zhì)，因此此類數(shù)據(jù)一般不屬于被共享的范疇[5]。因此，數(shù)據(jù)共享的“公共數(shù)據(jù)”應(yīng)當(dāng)屬于上文提到的公共數(shù)據(jù)分類中的公共管理數(shù)據(jù)，屬于政府部門為了履行法定職責(zé)，與其他政府部門分享政務(wù)數(shù)據(jù)的行為，具有明顯的內(nèi)部性。而公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營本質(zhì)上是一種通過社會化利用來挖掘公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值的方式。它具有注重安全、開發(fā)特定公共數(shù)據(jù)、依托公共數(shù)據(jù)平臺開展、保證公平競爭和在權(quán)屬不明情況下開展等特點(diǎn)。在實(shí)踐操作上，采取的是“運(yùn)營+維護(hù)”模式，將“統(tǒng)一授權(quán)運(yùn)營”與“分散授權(quán)運(yùn)營”相結(jié)合，采取公開競爭方式，與數(shù)據(jù)共享內(nèi)涵存在較大差異。

總的來說，無論是數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營還是數(shù)據(jù)共享，其目的都是充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源的作用。但兩者在開放性和程序設(shè)計(jì)上有明顯的區(qū)別：政務(wù)數(shù)據(jù)基于保密原則，一般僅限政府機(jī)關(guān)內(nèi)部共享，主要為政府決策和公共管理提供支持，不對社會公開；而數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營則是由專業(yè)的第三方對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行處理后向社會公眾提供，旨在最大化數(shù)據(jù)資源的價(jià)值，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)和社會效益，同時保障數(shù)據(jù)安全和公平競爭。

2.2 數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與數(shù)據(jù)開放的關(guān)系

2.2.1 數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與數(shù)據(jù)開放的共同點(diǎn)

數(shù)據(jù)共享是政府部門內(nèi)部實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流通的一種方式，而數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營則是政府與社會共同利用公共數(shù)據(jù)的兩種制度安排，它們之間的關(guān)系更為復(fù)雜。從本質(zhì)上看，它們都是政府與市場協(xié)同開發(fā)公共數(shù)據(jù)價(jià)值的過程，都以提高公共數(shù)據(jù)要素價(jià)值為目標(biāo)，都要遵守?cái)?shù)據(jù)安全的基本原則。因此，有研究認(rèn)為，數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是數(shù)據(jù)開放的一種形式，即在數(shù)據(jù)開放的框架下，可以根據(jù)不同的對象、目的和條件，采用不同的授權(quán)方式[6]。按照這個定義，數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營既可以視為數(shù)據(jù)開放的一種方式，也可以視為數(shù)據(jù)開放的一種結(jié)果。例如，《海南省公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)利用暫行管理辦法》第十一條第二款中規(guī)定“鼓勵公共機(jī)構(gòu)……向授權(quán)的服務(wù)商提供使用有條件開放的公共數(shù)據(jù)資源，進(jìn)行市場化開發(fā)應(yīng)用”。這一規(guī)定就將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營納入了數(shù)據(jù)有條件開放的范疇。

2.2.2 數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與數(shù)據(jù)開放的差異

然而，筆者認(rèn)為，數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與數(shù)據(jù)開放之間并不是簡單的包含或等價(jià)關(guān)系，而是存在本質(zhì)上的區(qū)別。從兩者的設(shè)計(jì)目的出發(fā)進(jìn)行分析，數(shù)據(jù)開放的邏輯基礎(chǔ)是公共數(shù)據(jù)作為國家提供給社會的公共資源，社會主體有權(quán)利公平利用公共數(shù)據(jù)[7]；數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的基本特征則是特定主體對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理、并向使用者收取費(fèi)用，這就可能引發(fā)數(shù)據(jù)增值性利用與公眾對公共數(shù)據(jù)的平等利用權(quán)以及公共管理機(jī)構(gòu)的公正職責(zé)之間的沖突[8]。有學(xué)者認(rèn)為，地方政府部門可能會為了收益而通過授權(quán)運(yùn)營削弱數(shù)據(jù)開放制度，損害公眾的公共數(shù)據(jù)使用權(quán)利[9]。因此，劃清兩者的邊界，是保障公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度的有效運(yùn)行和公共數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的重要前提。通過分析和比較數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與數(shù)據(jù)開放的特征，可以為公共數(shù)據(jù)治理提供更清晰的方向。

第一，從提供主體來看，公共數(shù)據(jù)開放強(qiáng)調(diào)由公共組織直接向社會主體提供原始數(shù)據(jù)。例如，四川、廣西、浙江、上海等地的法規(guī)都將公共數(shù)據(jù)開放定義為政務(wù)部門和公共服務(wù)組織依法向社會提供公共數(shù)據(jù)的行為。然而，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營則要求先由數(shù)據(jù)主管部門與特定的第三方主體簽訂公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營協(xié)議，由第三方主體對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行處理加工后，再向社會提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，在這一過程中存在數(shù)據(jù)提供單位、數(shù)據(jù)處理單位、數(shù)據(jù)經(jīng)營單位等多個主體。這些主體在數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、流通和使用中各司其職，共同構(gòu)成了數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的流程體系。

第二，從提供方式來看，公共數(shù)據(jù)開放所提供的數(shù)據(jù)應(yīng)是原始性、可機(jī)器讀取、可進(jìn)行社會化開發(fā)利用的數(shù)據(jù)集，并免費(fèi)提供給社會主體，以保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)社會創(chuàng)新和公共服務(wù)的提升。數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營則是政府將原始數(shù)據(jù)授權(quán)給特定的第三方主體，這些主體對數(shù)據(jù)進(jìn)行加工、分析、整合等處理，生成數(shù)據(jù)服務(wù)或產(chǎn)品，并通過市場化運(yùn)營來釋放數(shù)據(jù)的價(jià)值。在公共數(shù)據(jù)開放中，用戶可以直接下載并使用政府提供的原始數(shù)據(jù)，而在數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式下，用戶只能通過獲取數(shù)據(jù)服務(wù)或產(chǎn)品來間接使用數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)服務(wù)或產(chǎn)品是基于原始數(shù)據(jù)的二次加工，不涉及原始數(shù)據(jù)的直接流轉(zhuǎn)。用戶在使用數(shù)據(jù)服務(wù)或產(chǎn)品時，只能獲取數(shù)據(jù)的價(jià)值，而不能獲取對數(shù)據(jù)本身的控制權(quán)。因此，在供給對象上兩者具有本質(zhì)的差異。

2.3 構(gòu)建數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營與數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放的協(xié)調(diào)機(jī)制

結(jié)合以上分析，筆者認(rèn)為，數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是三種不同的數(shù)據(jù)提供模式，它們雖然都屬于數(shù)據(jù)開發(fā)利用的范疇，但在設(shè)計(jì)目的、提供主體和提供方式上有明顯的區(qū)別。數(shù)據(jù)共享是政務(wù)部門基于打造電子政務(wù)在政府內(nèi)部進(jìn)行的數(shù)據(jù)交流，以提高信用信息服務(wù)、公共行政管理能力和公共服務(wù)效率。數(shù)據(jù)開放是公共機(jī)構(gòu)將原始數(shù)據(jù)以免費(fèi)、公開、非排他和可再利用的方式向社會主體提供，以促進(jìn)數(shù)據(jù)的共享和創(chuàng)新。數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是政府為了充分利用數(shù)據(jù)作為“生產(chǎn)要素”的效能，而將一定范圍的數(shù)據(jù)授權(quán)給第三方主體，由其對數(shù)據(jù)進(jìn)行加工和分析，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，向消費(fèi)者提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)。2021年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》將公共數(shù)據(jù)運(yùn)營與數(shù)據(jù)共享、開放并列規(guī)定，也體現(xiàn)了中央對數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營制度構(gòu)建和培育數(shù)據(jù)要素市場的重視。為了促進(jìn)三種模式的協(xié)調(diào)，需要明確各自的目標(biāo)，構(gòu)建有效的體制機(jī)制，制定合理的授權(quán)協(xié)議、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督和評估體系，保護(hù)數(shù)據(jù)安全，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化。

3 結(jié)語

要構(gòu)建和完善公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐路徑，前提是明確“公共數(shù)據(jù)”和“數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營”的概念內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)是指政務(wù)部門和公共服務(wù)組織在履行公共管理和公共服務(wù)職能中收集或生成的數(shù)據(jù)，包括公共管理數(shù)據(jù)和公共服務(wù)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是一種新型的數(shù)據(jù)開發(fā)利用模式，與傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)開放和共享有所區(qū)別，三者之間是相輔相成的關(guān)系。而公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是指由作為數(shù)據(jù)提供者的公共機(jī)構(gòu)，在確保數(shù)據(jù)安全性和合規(guī)性的基礎(chǔ)上，與具備專業(yè)技術(shù)能力的數(shù)據(jù)開發(fā)者簽訂數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營協(xié)議，授權(quán)其對公共管理數(shù)據(jù)和公共服務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)；在數(shù)據(jù)監(jiān)管部門的監(jiān)督管理下，數(shù)據(jù)開發(fā)者運(yùn)用專業(yè)手段對數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、處理、分析和應(yīng)用，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)，為政府決策、社會治理和公眾服務(wù)提供支持的一種數(shù)據(jù)開發(fā)利用的模式。其能夠充分挖掘和釋放公共數(shù)據(jù)的價(jià)值，為推動我國數(shù)據(jù)要素市場化配置和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。