完善政府采購法規制度體系的理論探索

劉 朦 劉東坡

（中國人民銀行吉林省分行，吉林長春 130051；中國人民銀行遼源市分行，吉林遼源 136200）

一、我國政府采購基本情況

我國施行政府采購，其目的是為了滿足政府日常政務活動的開展和為社會提供公共服務的需求，我國政府采購體系歷經20年的探索、完善，有以下幾個特點。

（一）規模性

政府采購具有規模大的特點，我國政府采購規模不僅總量隨著我國經濟實力的提升而增長，所占GDP比重也大幅增長，政府采購規模由2002年的1009億元增加到2021年的3.64萬億元，占GDP的比重由不足1%提高到3.2%，龐大的規模具有宏觀經濟調節功能。

（二）透明性

政府采購具有高度公開、透明的特點，在開展政府采購活動前，需要將采購內容包括采購對象、預算資金、采購周期等相關信息進行采購意向公開，采購活動結束后，也會將采購實施包括競標供應商、綜合得分表等相關信息和采購結果予以公示，采購活動全周期接受公眾的監督，防范發生違規操作的行為。

（三）公益性

政府采購具有公益性的特點，除保障自身政務活動正常開展所需的采購項目外，通過其余采購項目獲取的物資設備、基礎設施、公共服務等全部用于服務社會公眾，不存在私人采購具有的營利性動機，這也是政府履行職能的一種途徑。

二、我國政府采購制度現狀

由于政府采購數額巨大，因此我國通過立法的方式予以規范管理。《中華人民共和國政府采購法》于2002年通過，2014年修正，這是我國首部也是現行政府采購法，主要從以下三個方面進行了規范。

（一）嚴格管控采購范圍

政府采購范圍分為兩個層面，第一層面是應納入政府采購項目的范圍，第二層面是政府采購活動的范圍。應納入政府采購項目的范圍由政府采購目錄及限額標準界定，在政府采購目錄內或達到了政府采購限額標準以上，必須執行政府采購。政府采購活動的范圍是指，凡是滿足參加政府采購資格的供應商，任何單位不得以任何名義限制供應商參與政府采購項目。上述兩個層面全面地限定了政府采購的范圍，避免了由于界定不清晰導致采購范圍隨意擴大或縮小從而造成競爭不公平的情況。

（二）全面優化采購程序

政府采購管理屬于一項系統工程，專業性強、程序復雜，現行相關法規制度經過持續的完善、修訂，同時新出臺數個政府采購制度規定，已經由“從無到有”過度到“粗放模式”再發展為現在的“精細化管理”，全面優化、細化了采購程序的各個環節，擴大了采購公開范圍，細化了采購需求編制，加強了采購監督管控等，并對于不同的采購項目，梳理制定有針對性地采購流程，通過相應環節的增加、剔除、合并等提升采購效率。

（三）持續提升采購效果

政府采購的目標采購效果，已經由點發展為面，由從過去的只注重采購對象的性價比、履約情況發展到現在的不僅要注重性價比、履約情況，還要注重采購對象是否響應國家政策導向，即“采購對象+采購結果附加值”，將新發展理念融入到政府采購中，政府不僅滿足了需求，也新增了一種政策導向較為明確的財政政策工具。政府采購通過“832平臺”助力鄉村振興，帶動貧困人口增收脫貧，支持采購節能、環保的綠色產品，助力實現“雙碳”戰略目標，支持傾向中小微企業采購，扶持中小微企業發展等持續提升采購效果。

三、我國政府采購制度存在的問題

在新發展理念、政府職能精準發力的背景下，我國政府采購法規制度體制在法規制度的統一、采購程序的合理性和政府采購的效果等方面仍存在一些不足之處。

（一）法律規制統一性有待加強

一些領域仍存在采購規則和市場不統一的問題，破壞政府采購公平競爭機制，以政府采購云平臺為例，各省、市、縣級政府分別在該平臺上創建了獨立的用戶市場，供應商需要分別入駐到各省、市、縣級政府創建的用戶市場，根據各地區制定的不同入駐規則，供應商還需每年向所入駐的用戶市場繳納不等的入駐費，增加了成本，導致供應商一般只入駐所在地區，以此來降低運輸成本和入駐成本，縮小了輻射范圍，極易造成各地區借采購政策分割統一市場，演變成地方保護，形成市場壁壘。

（二）采購程序合理性有待優化

政府采購程序依然存在冗余、脫節等問題，一些程序和環節反復操作、銜接不流暢，導致單位之間難以及時溝通采購中發生的相關問題，延長采購周期，對采購活動的實施造成了負擔和障礙，嚴重地影響了政府采購效率和規范性，也間接性地增加了采購成本。以疫情期間采購物資為例，由于各單位、各部門領導及采購相關人員因發病或處于居家隔離狀態，無法及時審批、溝通，導致急需的采購物資因一些非必要的采購程序而延長采購周期，遲遲未能到位，極大地影響了機關的履職。

（三）政府采購效果性有待提高

現行評審機制輕采購效果的最大化而偏重采購對象性價比的極致，輕采購對象的質量而偏重采購對象的價格，造成政府采購只是為了滿足剛需而采，忽略通過采購項目而拉動的采購結果附加值。以修繕道路為例，采購目標為半年內修繕完畢，擬使用最低年限為3年，若一家參與競標的供應商報價比全場最低報價高出10%，但擬使用最低年限可達5年，并在此基礎上再加5%，可提前2個月完工且雇傭當地勞動者務工，現行的評審機制該供應商很難中標，但其帶動的連帶經濟作為采購效果的附加值要遠遠高于其總價的15個百分點。

四、我國政府采購制度有待完善之處

對于我國政府采購現狀所面臨的問題，可以向最早建立政府采購制度的英美等發達國家借鑒經驗，其管理制度位于世界領先水平，有利于我國將新發展理念更完整地融入到政府采購法規制度體系建設中。

（一）強化法律規制的統一性

財政部應會同國務院有關部門繼續推動各領域采購規制在法律層面的統一。參照美國的《聯邦采購法》，其建立了健全的監督機制，不僅保護政府采購當事人的利益，更是非常重視保護供應商的利益，政府采購市場是國內市場的重要組成部分，必須堅持市場統一、規則統一、政策統一，促進公平競爭原則在全國范圍內真正落地，真正消除政府采購市場的隱性壁壘，杜絕差別、歧視對待供應商，加強公平競爭審查建設，努力優化政府采購營商環境。

（二）優化采購程序的合理性

應將簡政放權和精細化管理的理念相融合，優化采購程序的合理性。美國政府大力推廣電子化采購方式，針對貨物類、服務類、工程類不同的采購項目制定了不同的電子化采購流程，使采購流程更簡便、更合理，我國也應借鑒其經驗大力推廣電子化采購，簡化冗余程序、精細化易錯程序，保證采購的標準化、規范化。同時建立采購各環節的對接制度，保證管、采、需三部門及時交流，避免出現推諉扯皮情況影響采購效率。

（三）提高政府采購效果性

應以政府履職盡責為結果導向，提高政府采購效果。英國作為最早創建政府采購制度的國家，其政府采購評審機制更為成熟，物有所值只是評審考慮的主要因素之一，推動新經濟、增強自主性也是評審考慮的關鍵要素，因此我國不應再以簡單的價格因素占大頭、其他因素占小頭的評審規則評審，而要建立起多維度的評審規則，將采購對象的性價比和政府績效二者有機融合，充分發揮政府采購的效果最大化，真正將政府采購作為政府服務為民的一種財政性工具。