INGO對華“灰色區域”貿易措施的國際法規制困境與應對

作者簡介：劉俊梅，伊犁師范大學法學院講師，伊犁師范大學新疆社會治理與發展研究中心兼職研究員，碩士生導師，法學博士，研究方向：國際法、國際經濟法。

摘 要：2021年3月下旬，瑞士良好棉花發展協會（BCI）決定暫停對新疆良好棉花的認證，并與其部分會員企業聯合抵制新疆棉花，對我國棉花產業及相關企業在國際市場上的正常競爭和貿易產生一定的限制影響。BCI因具有國際非政府組織屬性，其決定構成對華“灰色區域”貿易措施，游離于國際法規則管制之外。《中華人民共和國反外國制裁法》的出臺恰逢其時，BCI及其決定適用于對該法規范的外國組織行為予以調整。美國等個別國家利用國際非政府組織，補充其對華制裁廣度和深度的行為，應引起我國重視。有關部門可根據《反外國制裁法》相關規定，將此類組織列入反制清單，并采取相應制裁措施。我國受損企業或個人亦可依據該法及相關法律，向人民法院提起訴訟，請求停止侵害并賠償損失。

關鍵詞：“灰色區域”貿易措施；INGO；《反外國制裁法》；反制

基金項目：國家社會科學基金項目“美國濫用‘強迫勞動規則法律應對策略研究”（22GJB00212）。

［中圖分類號］ D990 ［文章編號］ 1673-0186（2023）012-0156-014

［文獻標識碼］ A? ? ? ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2023.012.011

自俄烏沖突以來，西方國家加大了對俄全面制裁，據統計，截至2023年2月26日，俄羅斯已受到高達1.4萬余項制裁。在這些制裁中，除西方政府的制裁外，其余更多是由國際非政府組織（International Non-Governmental Organization，簡稱“INGO”）實施的。而我國一些熱點事件背后也都有這些組織的身影，例如2021年瑞士良好棉花發展協會（Better Cotton Initiative，簡稱BCI）及其部分會員企業發起的“新疆棉事件”。針對INGO對其他國家施加的政治影響和國際貿易秩序變革等現狀，如何加強對此類組織及其貿易制裁措施的監管與反制已成為全球許多國家重點關注的問題。

一、問題提出

2021年3月下旬，繼美國頒布“新疆棉花禁令”之后，BCI發布聲明，決定暫停對中國新疆棉花發放良好棉花認證。這一決定可能導致近50萬噸的新疆棉花無法進入國際棉紡織生產供應鏈［1］。此次BCI及其部分會員利用行業協會壟斷優勢打壓新疆棉農和棉花產業，其行為構成了國際貿易領域的“灰色區域”貿易措施。所謂“灰色區域”貿易措施，是指其法律地位介于黑（戰爭）白（和平）之間，透明度很低，處于《關貿總協定》合法和不合法保護性工具的模糊區域［2］，但卻可以實質性地損害公平競爭和扭曲正常貿易。在全球化背景下，國家為了增進其國家利益和外交目標，更多借助“灰色區域”實施戰略措施，以達到威懾、勸阻和威逼對手，這種措施主要在經濟層面展開，有其強烈的戰略邏輯和動因［3］。針對此類INGO發起的“灰色區域”措施，受影響的利益相關者如何基于國際法和國內法的角度尋求救濟，便成為一個亟待解決的問題。縱觀與此相關的國際法規定，INGO的行為處于不受國際法管轄的灰色地帶，故受損企業和個人只能依賴國內法的完善來維護其合法權益。

BCI為“實施、協助、支持”某些國家的對華制裁，試圖利用WTO規則對INGO及其行為的管制漏洞，采取“灰色區域”措施有針對性地影響國際貿易，可能是此類事件的一個開端，應引起我國足夠重視。2021年6月10日，十三屆全國人大常委會第29次會議表決通過了《中華人民共和國反外國制裁法》（以下簡稱“《反外國制裁法》”）。據此，本文試圖以“新疆棉事件”為切入點，在分析對INGO“灰色區域”貿易措施進行規制的必要性基礎上，明確《反外國制裁法》對INGO“灰色區域”貿易措施的適用關鍵，探尋我國受損組織或個人可采取的法律救濟路徑，希冀為我國維護國家發展與安全以及對未來類似事件的法治化防范、構建更完備的涉外法治體系提供參考和借鑒。

二、INGO對華“灰色區域”貿易措施的國際法規制困境

作為一個總部設在瑞士的棉花行業協會，BCI的決定原本只對其會員企業具有約束力，卻對全球棉花供應鏈的國際經貿秩序產生了實際影響。依照BCI組織章程第2.2條：“BCI可能在國際上運作。”①所以，雖然BCI是瑞士法律下的一個法律實體，但因其會員企業來自不同國家，BCI實際上屬于INGO，對其行為進行規制的前提是分析INGO的法律地位及其合法性。

（一）INGO的“體制化”趨勢

對于INGO的概念，當前并無統一界定。聯合國第1296號決議認為INGO應具有代表性和被承認的國際地位，即它應該代表來自全球不同地區相當數量人們中的大多數意見。1994年聯合國經濟及社會理事會（Economic and Social Council，簡稱ECOSOC）將非政府組織定義為非營利機構，其成員是一個或多個國家的公民或公民的聯合體，行動是由成員集體一致根據成員的需要、或與其合作的團體需要而決定的。世界銀行對其定義為任何獨立于政府部門的非營利組織。根據聯合國的慣例，INGO可以理解為在多個國家/地區開展業務的非營利性組織，它們是通過私人而非政府間協議建立的［4］6-8。國際協會聯盟（UIA）將INGO定義為具有國際目標、在至少三個國家開展活動（即打算開展活動、涉及成員參與和接受預算捐款）的正式組織①。

當前，INGO在國際社會中的影響力越來越大，但其法律地位卻是不確定和不完善的。但目前并不存在關于INGO國際法律地位的多邊條約；國際法院的任何決定或聯合國大會的決議也沒有就INGO的國際法律人格形成國家共識［5］。這自然也導致了國際法對INGO的國際監管空白，鑒于INGO不是基于國際法注冊為協會，而是必須依據一國國內法注冊為協會，故這些組織只能受到母國法律層面的管轄。INGO通常通過讓多個受眾相信其行為適當、促進公眾利益并以道德原則為指導來獲得權威［6］。除了具有國際結構或任務外，INGO還經常在國際領域開展活動，對國際法的不同方面產生影響。但目前國際法下并無有關INGO的定義、權利義務、國際活動范圍界限、合法性與問責制等明確規范。加之近年來INGO的參與人員職業化、運作方式官僚化等，進而出現了INGO“體制化”現象，逐步蛻變為依托國際體制的“食利階層”，并與其依托的促進人類福祉、追求可持續化目標等宗旨相背離［7］，由此導致了其法律地位的合法性危機。BCI是INGO體制化演變下的典型體現，即BCI的整體話語天平開始向其資助者傾斜，實際上采用對其資助者更友好的技術措辭［8］，甚至蛻變成一門“生意”［9］。在這種“體制化”影響下，一個國際非政府組織產業鏈便形成了，它不再代表弱勢群體或普遍利益，在環保、人權和可持續發展標簽下，實質代表的是國際社會的權力分配和政治競爭［10］。

（二）INGO法律地位的合法性危機

國外學術界最早對INGO合法性研究，主要集中在它們作為參與者的地位來源及其影響國際政治結果的能力。當時人們越來越認為INGO正在發展一種“國際自治”［11］，其中關鍵問題是國際法體系缺乏針對INGO的適用法律規制。此后一個世紀里，國際法相關學術文獻中均專注于INGO是否具有“法人資格”的問題。學界較為普遍的共識是它們不具有“法人資格”［12］；但也有部分學者認為在特定情形下，它們便具有了“法人資格”，譬如當其被授予ECOSOC咨商地位時［4］81；還有學者采取中間立場，認為其具有“法律地位”，但不具有“法人資格”［13］。然而直至當前，關于INGO是否具有“法人資格”的爭論仍然還在繼續，但最值得注意的問題是，這些學者大多是將INGO的合法性與它們是否具有國際法地位相聯系。

地緣政治領域的學者認為，INGO因為缺乏獨立自主性而面臨合法性危機。雖然發達國家及其盟友的主導力量與INGO目標存在高度一致性，幫助它們極大地擴大了影響力范圍，但全球化的影響使得二者之間的合作關系并不是十分穩固［14］。對于國家而言，INGO這種影響其他國家的能力是其非法性的根源，特別是發展中國家對INGO被用作非法國際影響渠道持懷疑和批判態度，進而導致了學界對INGO合法性危機的學術爭論，以及討論如何加強對其運營的程序限制［14］。并且許多情形下，發展中國家對特定INGO的質疑是因其與國家政府、政府資助者或宗教機構有著密切聯系［15］，INGO很可能被其他政治行為者所利用，以支持其政治動員戰略。許多實踐證明，INGO被廣泛認為是對國家構成國際威脅的一部分。

國際關系領域的學者通常更關注INGO在國際舞臺上的影響力來研究其合法性。譬如，這些組織通過對國家政府的影響，在幫助當地政府將其問題在國際舞臺上尋求政治化解決方面發揮了關鍵作用。INGO實現這一目標的方式是“利用國際規范對國家決策者產生遵守的壓力”［16］。換言之，國際關系領域的學者大多假設INGO行為是合法的，且原則上有能力影響政府。他們主要研究INGO何時以及如何成功影響談判，但較少探究為何INGO具有合法性。

國內學者對INGO合法性的研究多集中在國際政治與國際關系領域，國際法角度研究相對較少，這可能與INGO短期內依舊無法取得國際法地位及法人資格有關。國際關系領域成果大多是從外交、國家治理的角度研究INGO的合法性問題。“非政府組織逐漸以其母國的國內行為規范對待中國政府和社會，成為中國與有關國家外交關系中較為棘手的部分。”［17］它們大多從環保、人權、可持續發展、國際貿易等領域指責或批評我國，甚至還會干擾國際經貿秩序，其背后的母國或資助國政府卻可就此置身事外，對我國經濟發展、內政和外交均產生了負面影響。在國家治理層面，甚至有學者提出我國也應采取相應的資助策略，讓非政府組織可以配合我國對外工作、參與全球治理［18］。國際法領域學者對新自由主義意識形態下的INGO“體制化”現象進行了詳細分析，認為傳統國際法將非政府組織自然而然視為“善”的法律是法律的幼稚，但INGO作為國際政治現象的本質，有關國際法規范的制定受到國際權力關系影響，對其國際法批判應突破傳統國際法視角局限［7］。

在國家實踐中，數十年來，世界各地的許多政府都在猛烈抨擊各種所謂“民主計劃”和社會團體，越來越多的政府開始制定限制INGO行為的措施，這是一個全球趨勢［19］。匈牙利的外交和貿易部長彼得·西亞爾托曾提到，“全世界的政治精英和媒體都聽從非政府組織的意見，告訴我們，他們認為社會想要什么。我們認為這是不對的，我們對這些所謂的非政府組織代表誰的利益、從誰那里獲得資金或對誰負責，知之甚少。”［20］他表示，INGO一直是美國試圖影響匈牙利政策的工具，為了國家安全利益，匈牙利將對此類組織進行調查。2017年9月20日，烏干達政府認為行動援助（一個INGO）的工作是危險和顛覆性的，進而發起對該組織機構的審查。烏干達政府發言人沃諾奧蓬多（Wono Opondo）指責行動援助和其他幾個民間社會組織“已經偏離了他們在內政部注冊時提出的核心原則”，被“一些具有險惡議程的外國代理人利用”［21］。印度莫迪政府譴責綠色和平組織印度（即INGO）及其運動是“反民族的”，埃及、馬其頓、羅馬尼亞、土耳其和其他地方也有類似的指責。2015年上半年短短三個月內，印度內政部就取消了13 000多個非政府組織的執照，原因是它們違反了《外國捐助監管法》①，并依法對這些組織的大捐助者（如福特基金會、蓋茨基金會）開啟了調查；無獨有偶，委內瑞拉、厄瓜多爾和洪都拉斯也都打擊了INGO，包括環境、宗教和權利組織，這些組織經常被指責干預政治［22］。

總而言之，不論學界還是實務界，對INGO合法性的批判都持有同樣的觀點，即這些組織內工作人員的外國教育背景、高薪和經常出國旅行活動，使得他們與普通民眾的關切脫節，反而只為延續自己的特權生活方式而努力。這種對INGO的反對可以追溯到冷戰結束以來，政府間組織和西方一些國家制定的日益復雜的干預策略。這一時期，INGO在實現“改造整個社會”的擴大雄心方面發揮了關鍵作用；這些擴大的目標使得政治干預和服務提供干預之間的界限變得模糊，并且越來越多地使用普遍主義的人權話語來解決國內問題［23］。也有學者批評INGO對政府決策的影響，聲稱它們正在減緩發展中國家融入全球經濟的步伐［24］。

（三）INGO及其捐助者的對華“灰色區域”貿易戰

INGO在其運營所在的國家/地區注冊為法人實體后，通過其子公司來獲得當地機構和國際捐助者提供的資金。例如，美國國際開發署、英國國際開發署、澳大利亞國際開發署和德國聯邦經濟合作與發展部等傳統捐助者一直在尋求與INGO的公私合作伙伴關系［25］。以美國國際開發署為例，其對外援助方式之一便是通過援助一些INGO或民間社團，借助其特殊身份，補充美國的外交努力［26］。由于INGO處于公認的國際法規制空白地帶（即“灰色區域”），美國可借助這些處于“灰色區域”的非政府組織，有效地為其出口貿易和私營實體提供機會并掃清障礙，謂之“灰色區域”戰略。根據國內外學者的研究成果，“灰色區域”戰將成為美國對華戰略的重要內容，其中就包括用經濟封鎖的手段限制中國的發展［27］，鎖定中國經濟增長空間和水平，從而把中國的發展方向和增長極限控制在無力威脅或挑戰美國世界主導地位的范圍內［28］。“新疆棉事件”中，受美國國際開發署資助的BCI以人權為借口抵制新疆棉，壓制新疆棉農棉企和棉花產業，從而維護美國棉花產業的國際定價權和貿易地位，即屬美國對華“灰色區域”戰略手段之一。

通過對INGO“灰色區域”貿易措施進行分析，不難發現，對于INGO及其捐助者而言，這是一個多贏的局面：INGO能夠利用新的資源并對企業價值鏈產生影響；企業可以進入新市場并獲得具有社會意識的消費者忠誠度；消費者可能會因為公益事業做出貢獻而獲得滿足；傳統捐助者將在其合作伙伴中找到補充外交努力的關鍵“最后一英里”［28］。而后者即為所謂的“灰色區域”措施。實踐中，“灰色區域”措施形式多種多樣，既包括成員方政府間的協定，也包括行業企業間的私下協定。其中，行業企業間的私下協定指的是那些通過某一產業協會或某些INGO而完全由一產業采取或實施的措施［29］。通常的模式是，該協會或該INGO發表某種形式的“聲明”，或通過對其意圖的解釋，以確保某一特定產品在國際貿易市場上被控制在特定的限制性水平之下。INGO基于此得以獲得大量政府援助資金，并得以迅速發展。而后再通過對來自各個國家的會員實體進行約束，將組織內部的影響力逐步演化為外部影響力，甚至干預國際經貿秩序或一國國內事務，形成經濟學意義上的負外部性。

（四）“灰色區域”措施的國際法規制困境

紡織品貿易是國際貿易中具有較重保護色彩的領域，紡織業是為一國提供就業崗位最多的工業部門之一。西方發達國家歷來極為重視這一領域，最常見的做法是發達國家通過對本國紡織業的支持以及設置貿易壁壘，防止國外占據比較優勢的紡織品占領國際市場或進入本國市場。因此，發達國家對紡織業的保護力度極大，也導致國與國之間在紡織品貿易領域的貿易摩擦不斷。曾經美國和日本之間即因為紡織品貿易競爭，發生過激烈的貿易摩擦，并由此逐步擴展到經濟、政策制度和文化等其他領域。但總體而言，WTO成員方基于其產業政策及管制措施，而采取的貿易壁壘或非貿易壁壘，大多會受到WTO規則的限制。然而，WTO規則并不總能發揮其應有的作用。

鑒于“灰色區域”措施的危害性與違法性，WTO《保障措施協定》明確要求成員方取消此等措施。值得一提的是，《保障措施協定》相關規定主要針對的是成員方政府所采取的“灰色區域”措施；而對于行業企業協會或INGO所采取的“灰色區域”措施，則并未規定成員方政府相應的禁止義務，僅在第11.3條指出，成員方政府負有不得鼓勵或支持義務［30］。1994年《關貿總協定》也并未正式規范非政府行為或私人企業的措施①，其一般宗旨和規定指向的矛頭是限制政府對國際貿易的干預。換言之，INGO的“灰色區域”貿易措施，不在《關貿總協定》和《保障措施協定》的管轄范圍之內。這就意味著，一方面，在國際貿易市場中因此而受損的國家或地區的產業及相關企業，無法在WTO規則體系下尋求法律救濟，此類措施隨即構成一種既能夠“可行且合理有效地”逃避國內法或國際法的各種制約，又可以達到其限制貿易的目的。另一方面，這些設立于某一主權國家的INGO，雖然原則上受制于母國國內法規制，但實踐中，幾乎很難涉及違反母國國內法的情形。因此，本文所探討的主要是指這些INGO對母國以外的國家產生負面影響的情形。例如，“新疆棉事件”中BCI之所以發布這樣的“聲明”，就是因為BCI作為INGO的特殊身份為其提供了不受GATT管轄的擋箭牌；此外，它采取的措施主要針對新疆棉，不會損害瑞士的國家利益及公民權益，故而也不會受到瑞士國內法的規制。

換言之，上述INGO的行為及措施，只能通過受損企業或個人母國的國內法約束的風險，如競爭法或反壟斷法等。但對于沒有競爭法或相關法律中并不涉及約束此類“灰色區域”貿易措施的國家而言，這些INGO及其貿易措施或可逃避其行為與國內法不符的指控。WTO規則現行結構中的這一空白點，至今尚未得以填補②，賦予了上述“灰色區域”措施的發起者以較大的可乘之機。相關國家只能通過其國內法的制定或完善，來阻止INGO的無序發展。

三、中國因應：《反外國制裁法》及相關配套法律的適用

我國早在2016年4月28日便通過了《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》，專門對境外非政府組織在華行為及開展活動進行規制。但該法對于危害國家安全、從事違法違規活動的懲處力度和范圍不夠，譬如該法第六章“法律責任”的相關規定，授權當地公安機關開展監管活動，對于境外非政府組織的違法違規行為，采取約談負責人、停止活動、列入黑名單等管制手段，而這些管制手段對INGO及其“灰色區域”貿易措施無法形成實質威懾。故而，我國《反外國制裁法》的出臺正當其時。當我國企業在國際貿易市場上遭遇INGO“灰色區域”貿易措施時，該法及相關配套法律體系便可對此進行反制，并為我國企業尋求損害賠償提供相應法律救濟。

（一）適用的確定：突出“反制”性質

法律的適用通常需考慮法律效力所及的時限、界限或領域、對象，法律并不是對所有人都有效，所以確定法律的適用范圍便十分重要［32］。在當今世界高度全球化和數字化背景下，一主權國家的法律適用范圍究竟可以超越本國疆界多遠，愈發得到關注。統籌推進國內法治和涉外法治是我國完善涉外法律體系、參與全球治理的重要保障。從對人效力范圍看，《反外國制裁法》強調的是“反”，主要是防御和抵制外國的單邊制裁、干涉我國內政和歧視性限制措施。我國對反制進行專項立法，同外國國家所謂的“單邊制裁”存在本質上的區別，《反外國制裁法》更強調應對、反擊、回擊某些外國國家遏制打壓中國的措施。

首先，該法規定的反制措施的制裁對象為：（1）直接或間接參與制定、決定、實施本法第三條規定的歧視性限制措施的個人、組織（第四條），（2）實施、協助、支持危害我國主權、安全、發展利益的行為的外國國家、組織或者個人（第十五條①）。為了提高精準打擊力度，第五條還將制裁對象范圍擴大到：（1）列入反制清單個人的配偶和直系親屬；（2）列入反制清單組織的高級管理人員或實際控制人；（3）由列入反制清單個人擔任高級管理人員的組織；（4）由列入反制清單個人和組織實際控制或參與設立、運營的組織。需要指出的是，該法不適用于在正常市場條件下合法經營的個人或組織。

其次，根據該法相關規定，組織和個人的國籍不同，或可導致不同的責任和措施。我國境內的組織和個人原則上不是反制措施條款針對的對象，但仍需承擔相應的法定義務及責任。該法第十一條、第十二條和第十四條即規定了包括我國境內組織和個人在內的相關組織和個人的法定義務，以及違反該法定義務而應承擔的法律責任，增強了該法的實際效力和法律威懾力。對于我國境內的公民和組織而言，一旦其合法權益因任何組織和個人實施了違反該法的行為而受到侵害，就可依法尋求法律救濟①。值得注意的是，第十二條中的“任何組織和個人”根據法條文義，應既包括我國境內組織和個人，同時也包括外國組織和個人。故而，任何組織和個人不得執行或協助執行外國國家對華采取的歧視性限制措施，同時必須執行、配合實施我國的反制措施（第十四條②）。否則，這些組織和個人或被限制/禁止從事相關活動（違反第十一條）③，或是被列入反制清單受到制裁（違反第三條第二款、第十三條和第十五條），或是面臨來自我國公民、組織的損害賠償訴訟（違反第十二條），或是被依法追究法律責任（違反第十四條）。

（二）域外效力：對BCI的域外適用具有正當性

法律域外適用通常涉及地域性的概念。“對地域性的考察應主要以領土為準則，屬地性是一國主權的核心特征，也是國家行使權力的地理區間。”［32］就法律的域外效力而言，凱爾森認為，“說國家的法律權力只限于其自己的領土，并不意味著任何國家的行為在法律上都不得在國家領土外作出”［33］176-180，目前“多數國家均以效果為導向建立了對特定域外事項的管轄權”［33］180。我國《反外國制裁法》并無明確界定何為“反制”，有學者認為，按照通說，反制是對敵對人物和勢力的行為進行回擊［34］。所以，這一角度也最能體現該法的“反制”性質，即表明其在特定情形下具有域外效力。譬如，當外國國家、組織或個人干涉我國內政、或依據其本國法律對我國組織或個人實施單邊制裁或歧視性限制措施時，相對應的，我國亦可對其采取反制措施。此外，該法第三至六條、第十二至十五條也均涉及“反制措施”在特定情況下的域外效力。

我國《反外國制裁法》對BCI及其“灰色區域”貿易措施的域外適用具有正當性。首先，《反外國制裁法》的反制措施在具體適用時應考慮的因素，主要體現在該法第三條第二款、第四條和第十五條中。第三條第二款規范的是外國國家的行為，第四條是針對實施第三條第二款所涉行為的組織和個人，第十五條則是針對任何組織和個人，只要其實施、協助、支持危害我國主權、安全、發展利益的行為，即可采取必要的反制措施（即實施反制措施的補充情形）。第十五條可視為是對第三條第二款和第四條的進一步補充說明，為該法的更廣泛適用提供了靈活性。誠然，本法第三條第二款和第四條將適用情形限定為外國國家對我國實施的國際不法行為，不論是違反國際法和國際關系基本準則還是干涉我國內政，都構成對我國國際義務的違反，顯然與《草案》所涉反制措施實施前提相對應。其次，在國際法領土原則的法律延伸情形下，對于那些始于別國領土，完成或實現對本國領土的社會秩序或國家利益造成危害后果（或犯罪）的，國際法允許國家建立其域外管轄權。例如，國際常設法院在1927年的“荷花號案”判決④中提出這樣的意見：只要國際法未明確禁止，國家便可自由地制定法律來調整其本國領土以外的人和事。迄今為止，國際法中并無任何規則明確禁止國家建立域外管轄權。最后，《反外國制裁法》域外適用的動機具有合理性，是在我國主權、安全和發展利益受到侵害時采取的一種反向域外適用，反映的是我國為維護自身合法權益而采取對等措施的意圖，目的僅在于對他國的不當域外適用和單邊制裁進行阻斷和反制。根據保護原則，國家對于域外影響本國主權、安全或重大利益的行為，可主張管轄權［35］。《反外國制裁法》明確列舉的實施反制措施的幾種情形，其共同特征便是危害我國主權、安全和發展利益。

（三）規制路徑：利用法律預留空間

法律制度的完善是國家治理體系和治理能力現代化的重要標志和手段［35］。全國人大常委會法工委在答記者問時提到，考慮到現有的《不可靠實體清單規定》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（以下簡稱“《阻斷辦法》”）已有相關規定，第十三條作為銜接性兼容性條款，為未來出現類似情況在法律層面上預留了較大空間，兼顧了法律的穩定性與可預測性。根據本規定授權，外交部、國務院有關部門可以在各自職責范圍內，通過部門規章采取其他必要的反制對策。

BCI一系列抵制行為的動機是源于全球棉花產業標準的話語權之爭，并遏制、打壓我國棉花進入國際棉紗生產的產業鏈，已構成“實施、協助、支持”危害我國的發展利益，顯然屬于《反外國制裁法》的管轄范圍。根據本法第十五條規定，我國有關部門有權將BCI列入反制清單并采取相應反制措施。與此同時，根據該法第十二條規定，我國棉花產業的受損“公民、組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求其停止侵害、賠償損失。”特別是近期通過的與國際接軌并具有中國特色的法律——《外國國家豁免法》［36］，為我國法院審理涉外國國家及其財產的民事案件提供了法律依據，有助于更好地維護我國主權、安全和發展利益，保障當事人合法權益［37］。結合本法第十三條規定，我國企業亦可根據上述配套法律法規，申請相關部門對BCI等非營利性的非政府組織進行反制。但因為《阻斷辦法》未明確規定“外國措施”是否包括非政府組織措施，該辦法能否為“新疆棉事件”中受損的組織和個人提供救濟渠道尚不得知。相比之下，《不可靠實體清單規定》提供了另一種思路①，我國受損組織或個人可向設在國務院商務主管部門的工作機制建議或舉報BCI，由該工作機制調查評估決定是否將其列入不可靠實體清單，直至其在規定的改正期限內，改正其行為并采取措施消除行為后果，方可被移出該清單；逾期不改的，工作機制可對其采取相應的“一項或多項處理措施”②。

除上述救濟路徑之外，我國棉花產業生產供應鏈的受損公民或組織，還可借助國內其他相關法律，如《中華人民共和國反不正當競爭法》（以下簡稱“《反不當競爭法》”）和《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱“《反壟斷法》”），尋求救濟。當然，在適用其他部門法時，不可避免地也會涉及適用主體問題。有學者認為，法律主體就是從法律調整的角度而對各種活動主體所進行的一種法律技術上的歸類［38］。不論是反不正當競爭法，還是反壟斷法，都是為了預防和制止壟斷等不正當競爭行為、保護市場公平競爭秩序。只要違背誠實信用原則、破壞市場的正當競爭秩序，其行為均應納入相關部門法的調整范圍。

就《反不正當競爭法》而言，BCI作為設立于瑞士的行業協會，盡管組織章程聲明其屬于非營利性非政府組織，但因其為會員企業提供有償的認證服務，且會員企業均系該法所規范的經營者，又大多同我國相關企業存在競爭關系。所以，BCI符合反不正當競爭法關于“經營者”的界定，BCI及其部分會員企業的抵制行為也適用于該法規范經營者行為的有關規定予以調整。顯而易見，BCI及其部分會員企業，涉嫌“編造、傳播虛假信息或者誤導性信息，損害競爭對手的商業信譽、商品聲譽（第十一條）”。我國監督部門應責令其“停止違法行為、消除影響，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；情節嚴重的，處五十萬元以上三百萬元以下的罰款（第二十三條）”。且受損企業可以依本法有關規定向人民法院起訴，請求賠償損失（第十七條）。

此外，我國《反壟斷法》也可對其加以規制。其中總則第二條明確規定，“中華人民共和國境外的壟斷行為，對境內市場競爭產生排除、限制影響的，適用本法”，構成了本法域外適用的正當性基礎。第十七條又明令禁止具有競爭關系的經營者達成“分割銷售市場或原材料采購市場”“聯合抵制交易”等的壟斷協議；以及第二十一條規定，“行業協會不得組織本行業的經營者從事本章禁止的壟斷行為。”據此，BCI作為具有行業壟斷性質的行業協會，雖然是在境外成立的，但其與部分會員企業聯合抵制新疆棉花的行為，已構成對我國境內市場競爭產生排除、限制的影響，故可適用本法。我國反壟斷執法機構可依據《反壟斷法》對BCI及其會員企業公開立案調查，限期整改，以上對BCI及其會員企業的限期整改措施，包括但不限于在全球范圍內對我國棉花產業利益相關者公開道歉，并賠償因其抵制行為而導致利益相關者遭受的經濟損失和商譽損失。亦可根據本法第五十六條第四款①規定對其作出相應罰款及其他法律制裁；且對于“情節特別嚴重、影響特別惡劣、造成特別嚴重后果的”，我國反壟斷執法機構可以在本法第五十六條規定的“罰款數額的二倍以上五倍以下確定具體罰款數額”（第六十三條），以捍衛我國市場競爭秩序和法律尊嚴。

四、結論及啟示

黨的二十大報告指出，“完善國家安全法治體系”“增強維護國家安全能力。堅定維護……重要產業鏈供應鏈安全……維護我國公民、法人在海外合法權益。”從“新疆棉事件”不難看出，當前國際貿易制裁的形式和內容也趨于多樣化，實施國際貿易制裁的主體不再限于國家，而開始出現非國家行為者。BCI及其部分會員企業抵制新疆棉花的行為，絕不是唯一。未來或出現更多類似的INGO，協助某些國家政府對他國組織、個人實施各種歧視性限制措施。并且這些INGO并非國際法主體，其行為往往游離于國際法規則之外，在補充某些外國國家的制裁措施方面，發揮著不容小覷的作用，仍然應該重視。

此外，BCI及其會員企業的一系列行為反映了全球棉花產業標準的話語權之爭。盡管該非政府組織的認證標準存在諸多爭議，但它仍借助這套標準招募了棉花生產供應鏈上諸多實體，并借此影響了全球的行業貿易，是值得深刻反思和討論的。我國應著力解決在優勢行業標準建設方面的不足，盡快制定棉花等相關產業的標準，提高我國的產業標準話語權。與此同時，此次BCI以謠言和虛假信息為借口，污名化我國棉花產業、棉企和棉農［39］，“實施、協助、支持”甚至代替美國對華實施長臂管轄，可能是INGO惡意干擾破壞國際貿易秩序的開端。我國《反外國制裁法》的出臺可謂恰逢其時。從國際層面上看，該法既是中國反擊西方一些霸權國家單邊制裁和強權政治的法治手段，同時也體現了我國維護世界和平與安全的決心，為其他國家和地區利用法律武器反對霸權主義和強權政治提供了中國智慧，同時彌補了國際法對于非政府限制性措施的管制空白。從國內層面上看，《反外國制裁法》不僅豐富和完善了我國應對“長臂管轄”和對華單邊制裁的法律“工具箱”，推動和加速了我國涉外法治建設進程，還為我國依法反制外國歧視性措施提供有力的法治支撐和保障。

毋庸置疑，前述BCI等非政府組織的一系列抵制行為，明顯已構成對我國棉花產業、棉企及棉農的歧視性限制措施，其行為動機是補充以美國為首的某些西方國家對華制裁廣度和深度，并遏制、打壓我國棉花進入國際棉紗生產的產業鏈，嚴重危害了我國的發展利益，顯然屬于《反外國制裁法》的管轄范圍。因此，針對INGO的“灰色區域”貿易措施和越線活動，我國應借助《反外國制裁法》及其配套法律體系對其進行必要監管和法律制裁，以維護我國主權、安全和發展利益，保護我國組織或個人的合法權益，同時也可彌補國際法規則對于此類組織及其行為措施的管制漏洞。相關受損企業可依據《反外國制裁法》及其他配套法律的有關規定，尋求法律救濟，如起訴BCI總部或上海代表處，要求停止侵害并賠償損失等。簡言之，我國對這一事件的處理，可能將成為今后企圖利用類似手段，轄制我國相關產業和實體的其他INGO的風向標，即INGO在華開展業務須遵守中國相關法律，如有違反，則可能會觸發相應的反制措施，并須承擔相應法律責任。

參考文獻

［1］? 王莉，劉峰，宋琎.白棉花為何上了“黑名單”？[EB/OL][2021-03-27]https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1695385347998896241&wfr=spider&for=pc.

［2］? 徐偉.“灰色區域”措施與國際貿易體系［J］.國際貿易問題，1992（6）：18-20.

［3］? 張帆.訴諸灰色區域——特朗普政府伊朗新戰略透視［J］.世界經濟與政治，2018（5）：87-107+157-158.

［4］? WILLETTSP. Non-governmental organizations in world politics： The construction of global governance［M］. Abingdon： Routledge， 2011.

［5］? IINGRID R. Legal Status of Non-governmental Organizations in International Law［M］. Distribution for the UK： Hart Publishing Ltd， 2010： 10-23.

［6］? SARAH S S， WENDY H W. The Authority Trap. Strategic Choices of International NGOs［M］. Cornell University Press， 2017.

［7］? 何馳.國際法上的非政府組織：理論反思與重構［J］.中外法學，2020（3）：826-839.

［8］? SABINE LANGPS. NGOs， Civil Society， and the Public Sphere［M］. Cambridge： Cambridge University Press， 2013： 91-95.

［9］? JOHN MORISON. The Government-Voluntary Sector Compacts： Governance， Governmentality， and Civil Society［J］. Journal of Law and Society， 2000， 27（1）： 109.

［10］? DAVID HARVEY. A Short History of Neoliberalism［M］. Oxford： Oxford University Press， 2007： 171.

［11］? THOMAS D. NGOs： A New History of Transnational Civil Society［M］. New York： Oxford University Press， 2014.

［12］? STEVE C. Nongovernmental Organizations and International Law［J］. American Journal of International Law， 2006，100（2）： 348-372.

［13］? ANNA-KARIN LINDBLOM. Non-Governmental Organizations in International Law［M］. Cambridge： Cambridge University Press， 2005： 116.

［14］? VIVIENNE COLLINGWOOD & LOUIS LOGISTER. State of the Art： Addressing the INGO ‘Legitimacy Deficit［J］. Political Studies Review， 2005， 3（2）： 175–192.

［15］? SUSANTHA GOONATILAKE. Recolonisation： Foreign funded NGOs in Sri Lanka［M］. New Delhi： Sage， 2006.

［16］? JEFFREY T C. Why Comply？ Social Learning and European Identity Change［J］. International Organ-ization， 2001， 55（3）： 553–588.

［17］? 孫海泳.境外非政府組織因素對中國外交的影響及其應對［J］.國際展望，2018（1）：51-69+149-150.

［18］? 康曉麗.中國涉外民間組織參與全球治理的戰略與機制研究［J］.太平洋學報，2020（12）：16-29.

［19］? THOMAS CAROTHERS， SASKIA BRECHENMACHER. Closing Space： Democracy and Human Rights Support Under Fire， Carnegie Endowment for International Peace［EB/OL］. ［2014-02-20］https：//carnegieendowment.org/files/closing_space.pdf.

［20］? JUSTIN SPIKE. Szijjártó accuses the United States and George Soros of meddling in Hungarys domestic affairs ［EB/OL］.［2016-12-21］https：//budapestbeacon.com/szijjarto-accuses-the-united-states-and-george-soros-of-meddling-in-hungarys-domestic-affairs/.

［21］? INSIDER OPINION. Opondo Says NGOs and CSOs Are The New Fronts of Imperialism， Insider［EB/OL］. ［2017-10-23］https：//theinsider.ug/index.php/2017/10/23/opondo-says-ngos-and-csos-are-the-new-fronts-of-imperialism.

［22］? NITA BHALLA. With Funds and People Power， Charities Globally Face Government Crackdown ［EB/OL］. ［2015-07-09］https：//www.reuters.com/article/us-global-charities-crackdown-insight-idUSKCN0PJ1AX20150709.

［23］? STEPHEN H. The Endtimes of Human Rights［M］. Ithaca： Cornell University Press， 2013.

［24］? DIOGO PINHEIRO， JEFFREY M. Chwieroth. Hicks， Alexander.? Do International Non-Governmental Organizations Inhibit Globalization？ The Case of Capital Account Liberalization in Developing Countries［J］. European Journal of International Relations. 2014， 21 （1）： 146–170.

［25］? GLENDA C. Reinventing the international NGO［EB/OL］. ［2012-10-08］https：//www.devex.com/news/reinventing-the-international-ngo-79392.

［26］? Shared Interest. How USAID Enhances U.S. Economic Growth［EB/OL］. ［2018-05-18］https：//commons.lib.jmu.edu/cgi/viewcontent.cgi？article=2491&context=cisr-globalcwd.

［27］? 黃忠.“灰色區域”沖突與美國對華戰略競爭新態勢［J］.美國研究，2020（6）：65-88+7.

［28］? 張宇燕，馮維江.從“接觸”到“規鎖”：美國對華戰略意圖及中美博弈的四種前景［J］.清華金融評論，2018（7）：24-25.

［29］? 約翰·H.杰克遜.GATT/WTO法理與實踐［M］.張玉卿，李成鋼，楊國華，譯.北京：新華出版社，2002：81.

［30］? 曹建明，賀小勇.世界貿易組織［M］.2版.北京：法律出版社，2004：172-173.

［31］? 周永坤.法理學：全球視野［M］.4版.北京：法律出版社，2016：85.

［32］? 孫南翔.美國法律域外適用的歷史源流與現代發展——兼論中國法域外適用法律體系建設［J］.比較法研究，2021（3）：170-184.

［33］? 漢斯·凱爾森.國際法原理［M］.王鐵崖，譯.北京：華夏出版社，1989.

［34］? 胡曉紅.中國對外貿易國家安全制度重構［J］.南大法學，2021（2）：76-89.

［35］? 姚梅鎮.國際經濟法概論［M］.修訂版.武漢：武漢大學出版社，1999：321-332.

［36］? 左海聰.一部具有中國特色的外國國家豁免法［N］.法治日報，2023-09-18（6）.

［37］? 蔣正翔. 構建攻防兼備的美國“長臂管轄”反制機制［J］.重慶社會科學，2023（10）：121-138.

［38］? 李友根.論經濟法視野中的經營者——基于不正當競爭案判例的整理與研究［J］.南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學版），2007（3）：55-66+74.

［39］? 寧娜，劉慶華.新疆棉花污名化事件背后的多重傳播機制研究［J］.現代傳播（中國傳媒大學學報），2022（9）：65-74.

The International Legal Regulation Dilemma and Countermeasures of INGO's "Grey Area" Trade Measures towards China

Liu Junmei1，2

（1. Law School， Yili Normal University， Yining， Xinjiang 835000; 2. Xinjiang Social Governance and Development Research Center， Yili Normal University， Yining， Xinjiang 835000）

Abstract： In late March 2021， Better Cotton Initiative （BCI） Switzerland decided to suspend the certification of Xinjiang better cotton and launched its so-called Xinjiang cotton boycott with some of its member enterprises， which places certain restrictions on the normal competition and trade of China's cotton industry and related enterprises in the international market. As an International Non-Governmental Organization， the decision of BCI constitutes "grey area" measuretrade measures towards China， which deviates from the regulation of international law. The Anti-Foreign Sanctions Law was issued at the right time. BCI and its decisions were applied to the acts of foreign organizations regulated by the law. United States and other individual countries that used International Non-Governmental Organizations to supplement the breadth and depth of their sanctions against China should be taken seriously by China. In accordance with relevantprovisions of the Anti-Foreign Sanctions Law， the relevant departments may include such organizations in the Countermeasure List and take corresponding sanctions. The damaged enterprises or individuals can also file a lawsuit to the court to stop the infringement and compensate for the losses in accordance with the law and relevant laws.

Key Words： "grey area" trademeasures; International Non-Governmental Organizations; Anti-Foreign Sanctions Law; counter