新時代鄉村治理體系現代化的影響因素與制度供給探要

金麗馥 譚慧怡

摘? ?要：鄉村治理作為國家治理的重要一環，對實現國家治理體系和治理能力現代化具有重大的意義。進入新時代后，鄉村治理現代化又被賦予了新的邏輯內涵和目標要求。新時代鄉村治理體系存在治理觀念落后、“三治融合”困難、治理主體缺位等方面的問題，探究其背后的經濟、社會方面的影響因素和相應制度供給具有重要的現實意義。要解決鄉村治理體系現代化進程中的問題，應創新鄉村治理體制機制；完善“三治融合”新體系；構建多元主體協同治理機制；精準定位各黨政機關職能。

關鍵詞：鄉村治理；現代化；影響因素；制度供給

中圖分類號：F323? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）23-0005-04

隨著時代前進的步伐，中國鄉村發展日新月異。但由于一些現實原因，鄉村治理的現代化水平仍有很大改善的空間。新時代背景下，只有加強鄉村治理體系現代化建設，才能筑牢推進國家治理現代化的根基，做好實現全面建成社會主義現代化強國目標的鋪路石。

一、鄉村治理現代化的邏輯內涵

（一）治理的邏輯內涵

馬克思主義認為，治理應包含兩方面的含義，即國家政治統治與政治管理這兩者的有機結合。而在新時代的中國，治理概念和理論又有了新的邏輯內涵。治理體系、治理效率、治理能力等切實關系到國家的發展與前途。習近平總書記指出，國家的治理體系和治理能力也是一個國家制度和制度執行能力的集中體現[1]。國家治理現代化的實現，關鍵就是要充分發揮我國的制度優勢，將治理理論與中國特色社會主義制度密切結合，始終堅持黨的核心領導地位，關切到經濟、政治、文化等各領域體制機制，充分體現我國的理論自信和制度自信，呈現鮮明的中國特色[2]。

（二）現代化的邏輯內涵

黨的十八屆三中全會第一次正式提出推進國家治理體系和治理能力現代化這一目標任務，黨的十九屆四中全會針對國家治理體系和治理能力現代化的種種重大問題又作了進一步的研究部署，現代化的問題上升到了高度重視的層面，與國家建設和發展緊密相關。想要推進國家治理現代化向前發展，就一定要解決好鄉村治理的現代化問題。因此可以說，實現鄉村治理現代化的邏輯依據源于實現國家治理現代化這一目標。

另一方面，我國歷史的發展也決定了鄉村治理的現代化路線。在以前的傳統社會，鄉村治理體系通常不被國家治理體系所涵蓋，有著自己的一套文化和治理模式。這一模式隨著時代的發展在近幾十年來有了很大的改變。新中國的成立奠定了根本的政治保障和制度基礎，鄉村社會得以被國家的基本制度和政策所廣泛輻射。之后的一系列社會主義革命和建設以及改革開放也為我國現代化進程提供了快速發展的物質條件和新的充滿活力的體制保證。進入新時代以來，鄉村振興戰略的提出又進一步推進了鄉村社會現代化的發展進程。

總體而言，鄉村治理現代化是一個從傳統、禮治的鄉村社會向現代鄉村社會轉變的過程，需要從國家和社會兩個層面理解。推進鄉村治理現代化既是推進我國國家現代化建設制度一體化的治理要求，也是推動深化科學、民主、高效的鄉村治理發展的政治必然，更是一種創新改革鄉村治理傳統的文明進步[3]。

二、鄉村治理體系現代化的目標

理念是行動的指南，只有先對我國鄉村社會治理主體和治理模式等概念充分理解分析，探索、領略鄉村治理的發展脈絡和趨勢，才能確立鄉村治理體系現代化的發展方向和發展目標。

（一）鄉村治理的主體

農民是鄉村治理最重要的主體，鄉村治理體系的現代化需要廣大農民的參與支持。

在治理主體中，普通村民是占了大多數的。他們至少應該具備一定的參與熱情、道德素養以及文化教育基礎這三個方面的基本條件，才能保障鄉村治理的有效推進。而那些道德文化素質較高、辦事比較公正且管理領導能力較出眾的村民，在鄉村治理中起著更進一步的領導和帶領作用。因此，提高農民的綜合素質在推進鄉村治理現代化進程中就顯得尤為重要。

（二）鄉村治理的結構模式

近現代以來，治理中國鄉村的公共權威結構主要是由政府、黨和民間三部分組成的[4]。其中黨委和政府這兩者屬于官方的權威機構，主要影響鄉村治理的格局、職能和方向。中國共產黨作為領導核心對鄉村治理現代化的推進有重要的引領作用，治理過程中需要黨來把握大方向。而政府對鄉村治理也起著很大作用。當鄉村內部遇到無法自行解決的問題，就需要政府這個堅強后盾。實際上，近代以來的很多鄉村治理改革都是由政府通過法律、制度、政策等一系列措施從上而下推動的，它從整體上規范、制約和引導鄉村治理。除此之外，政府也會提供給鄉村一定的費用補助支持，以便更好地推進公共文化服務建設，并定期對村民以及村干部進行教育培訓，優化鄉村的治理格局。

民間權威，也就是最大主體的農民，主要影響非體制規定的或體制內無法處理的村里事務。農民的主體作用為鄉村治理打下地基，而鄉村精英和干部又決定著鄉村治理效果的“天花板”。在提高村民整體素質的同時，關鍵在于要將這些鄉村精英合法高效地融合到鄉村治理過程中并且充分發揮其決策作用，鼓勵這些精英為村民的公共利益服務。

（三）鄉村治理體系現代化的戰略目標

基于對鄉村治理的治理主體與結構模式有了大致了解，相應的鄉村治理體系現代化發展目標也愈發明確清晰。《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》中將我國鄉村治理現代化的發展目標規劃為兩個階段。現今我國已經取得第一個階段初步形成現代鄉村治理的基本制度框架和體系的戰略成果，正在朝著到2035年鄉村治理能力顯著增強，鄉村善治得以實現，可以構建完善的自治、法治和德治“三治融合”的鄉村治理體系，建立健全現代鄉村社會治理體制的目標有力邁進。

隨著經濟政治文化的不斷發展，“三農”問題已經成為全黨工作的重點。實施鄉村振興戰略、建設法治鄉村、打贏脫貧攻堅戰等這些重大舉措，不僅改善了廣大農民的生活條件，促進了農業農村現代化的穩步實現，更重要的是加速推進了鄉村制度和治理體系的現代轉型。鄉村振興戰略里強調要完善自治、法治、德治這“三治”互相協調結合的鄉村治理體系，這也是黨在新的歷史方向上對鄉村治理提出的重大要求。因此，在鄉村振興戰略背景下，從農村社會發展階段的實際出發，遵循農村社會發展規律[5]，具有十分重要的意義。

鄉村治理體系現代化目標的實現，關鍵在于提高治理效能，構建科學的治理結構。國家政權力量在新時代仍然是我國鄉村治理發展的重要支撐，要將中央現代化的鄉村治理制度和政策深入到鄉村內部各個方面，以保證鄉村社會現代化的順暢轉型，逐步實現鄉村治理體系的現代化。其中中國共產黨要繼續充分發揮其領導作用，將黨強大的決策能力與組織動員能力轉化為鄉村治理制度和資源的有力保障，努力構建以黨的領導基層組織為核心、以村民自治組織為主體、以農村法治為準繩、以德治為基礎的鄉村治理體系。此外，黨的十九屆四中全會提出的“推動社會治理和服務重心向基層下移，更好地提供精準化服務”也是提升治理效能的有效方法。黨和國家的權力隨著鄉村治理權力相應地下沉到基層，通過權力更加精準地運行，從而實現對鄉村各項事務的有效管理，提高治理效率[6]。

三、鄉村治理體系現代化存在的問題

新中國成立以來，我國鄉村治理體系的治理能力與效果都有了顯著提升，現代化工作已經有了很大進步。但伴隨著鄉村社會的發展，我國主要矛盾的轉變等，在鄉村治理現代化進程中還是存在著不少問題。

首先，鄉村治理觀念落后。新時代國家的發展日新月異，但鄉村治理觀念卻并沒有完全跟上時代的步伐。在鄉村法治方面，農民主體缺乏基本的法治意識和法治素養，對法治權威的認識不到位。對一些發達省份和農業大省中的當代村民調查研究后發現，仍有一半以上的村民認為人情關系才是最終司法公正的關鍵因素。在鄉村經濟治理方面，仍有許多農民甚至一些鄉村領導干部還沒有認識到轉變鄉村經濟治理模式的重要性。他們注重農產品產量的增長，卻缺乏對農業發展質量的重視。這樣雖然使鄉村生活水平和生活質量得到了提升，但由于使用了大量化肥、農藥等化學藥品，卻付出了環境、土壤、水資源被嚴重損害的巨大代價。長此以往，由于鄉村生活環境的惡化，農民要付出更多精力來挽回，反而會阻礙鄉村治理的發展[7]。

其次，“三治融合”困難。由于封建傳統文化影響，我國鄉村社會一直以來都以道德人情為首要條件，倡導德治；鄉村偏遠的地理位置與諸多不便的局限性又導致其經常游離于國家政策的輻射范圍之外，村民習慣從實踐中總結經驗，實行自治；而法治是新時代國家對鄉村實行的一種自上而下的約束形式，且愈來愈重要。三種治理方式各有其特點與優勢需要我們不斷去摸索。

再者，鄉村治理主體缺位，空心化日益嚴重。在新時代快速席卷的工業化、城鎮化、信息化浪潮下，我國城鄉發展差距不斷被拉大，導致農村人口大量向城市流動，個別地方出現零星幾個人的村莊甚至是無人村[8]。鄉村治理的主體是村民，但目前在家的村民或因年齡或因文化程度，都缺乏有效參與鄉村治理的能力。同時，流出的村民主體意識日漸弱化，許多人不愿再回到原來的鄉村，更不用說主動參與鄉村治理。鄉村的空心化使得廣大農村更加缺乏可持續發展的支撐和后勁，鄉村現代化進程停滯不前。

最后，各黨政機關工作未明確到位。黨政機關在我國鄉村治理中發揮著重要的決策和引領作用。鄉鎮級別的人民代表大會作為最基層的國家權力機關，應代表基層群眾行使管理地方事務的權利，承擔憲法和法律所賦予的各項基本職責義務[9]。但是目前，部分鄉鎮黨委出于利益牽扯、執政能力不足等因素既缺乏工作的積極性，又缺乏對如今經濟社會發展趨勢的理性判斷和客觀分析，沒有應對新時期鄉村發展新問題的方法手段。另一方面，鄉鎮人大的權力地位不高，沒有充分發揮其領導決策作用，也沒有與其他黨政機關協調好，因此法律所賦予的職權難以真實有效地履行。

四、鄉村治理體系現代化的影響因素

我國鄉村治理中存在的一系列問題，是由現實的多方復雜因素導致的。隨著新時代我國主要矛盾的轉變、經濟轉型等諸多變化，勢必會對鄉村治理體系產生一些壓力、挑戰。

（一）社會主要矛盾的轉變

隨著政治民主和經濟社會的不斷發展，新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這就意味著在新時代背景下，鄉村治理不應只停留在過去的溫飽層面，而是要將進一步滿足農民對美好生活的需求納入治理目標。同時不平衡不充分的發展也已成為制約鄉村治理現代化進程的主要因素。

一方面是城鄉發展不平衡問題。幾十年來我國鄉村發展面貌已然發生很大變化，鄉村環境和生活質量都有了很大的改善。但是隨著社會主要矛盾的轉變，縮小城鄉發展差距也面臨著新的挑戰。生產水平落后、基礎設施建設不完善、公共服務不到位的現實狀況嚴重阻礙農村的現代化發展。國家經濟社會的發展使得城市與鄉村的發展差距不僅僅是在物質上，也體現在精神文化層面。另一方面是資源分配問題。在新時代我國社會主要矛盾轉化的情況下，如何對現有的一些下鄉資源進行分配、對原有閑置的資源進行再分配，以及提供何種公共服務方式可以有效地平衡資源都成為當前鄉村治理的難點[10]。隨著社會主要矛盾的轉變，各政府部門之間的利益沖突也在進一步激化，其中一些基層政府為了一己私欲，選擇性地執行上級的資源分配指令，這在一定程度上加劇了資源分配的不均衡。

總之，社會主要矛盾的轉變意味著解決和處理問題的思路方法也要跟著轉變，而顯然在鄉村治理這一領域并沒有跟上步伐，因此也就出現了諸如治理觀念落后等問題。

（二）我國經濟結構轉型

我國經濟已經由高速增長階段轉向高質量發展階段，新時代經濟的高質量發展關鍵就在于經濟的活力、創新力和競爭力，這對鄉村經濟的發展也同樣適用。而顯然鄉村的經濟治理還沒有跟上重視質量的步伐，停留在追求高產方面，且缺乏創新與競爭力，因此其現代化進程也停滯不前。此外，我國經濟發展也經歷了從農業到工業、再從工業到服務業的經濟結構轉型。工業技術進步越來越快，社會工業生產所需的勞動和資本投入數量卻在下降。農業的情況也是如此。現在越來越多的農作物生產勞動力被大型機器所取代，也就意味著越來越多的農民失去了其工作價值，他們似乎還沒有適應經濟結構轉型給其生產生活帶來的巨大變化和影響，沒有跟上現代化前進的腳步。

（三）鄉村社會結構變化

隨著經濟社會發展，落后鄉村中的許多青壯年為了更好的前途選擇外出打工或經商。沒有了中堅力量，承擔鄉村治理任務的主力就轉移到了留守在鄉村的老人、婦女甚至兒童身上，這些人群受限于年齡、知識、素質等因素，參與鄉村治理的能力和效率不足。在這一過程中，一些宗族勢力趁虛而入，控制了基層村莊的管理權力以及經濟狀況，使村莊治理權掌握在極少數人手中，甚至出現了許多“村霸”現象[11]。加上鄉村媒體不發達，信息流通比較緩慢，村民缺乏對鄉村治理應有的知情權保障，許多村民對所在鄉村的治理形勢還存在很大的認知障礙。鄉村社會結構發生了巨大變化，由此帶來鄉村治理主體缺失、空心化嚴重、各治理機制職能明確不到位等系列問題。

五、相應制度供給

針對諸多在鄉村治理體系現代化進程中存在的問題及其影響因素，需要探索在鄉村治理中有關體制創新、優化治理格局方面的制度供給，以使鄉村治理體系更加完善。

（一）堅持創新鄉村治理體制機制

堅持鄉村治理體制的創新是改進治理落后問題的第一步，為鄉村治理體系現代化進程注入新的活力。

一方面，要在完善鄉村法律體系的基礎上進行制度創新。加強立法，在各項法律條文中添加有關處理鄉村矛盾、調節利益分配的相關規定，使之更具約束力。同時完善法律服務機構和法律人才隊伍的建設，推動設立鄉村地區公共法律服務咨詢機構。在此基礎上還應創立監督考評體制，以保證村內各項事務都能按照法定程序公開透明地開展，貫徹落實好鄉村治理的各項工作。另一方面，要對鄉村經濟治理體制進行全面性地改革。通過引進高精尖人才等方法改進農作物生產技術，在保證產量的同時將重心轉移到農產品的質量上來。此外，還應重新構劃鄉村市場，最大限度地激發鄉村經濟主體的活力。

（二）完善三治“融合”新體系

新鄉村治理現代化就是要推動構建涵蓋自治、法治和德治三位一體的現代鄉村治理新體系。一是要完善自治。堅持農民主體地位，尊重鄉村自治組織的自治權利，充分發揚農民自治組織的積極作用，同時注意協調政府行政權和村民自治權，使政府成為村民自治的有力保障。二是要重視法治。扭轉根深蒂固的人情思維，培養法治意識。提高政府領導以及鄉鎮干部精英的法治能力，嚴格要求依法辦事，落實權責對應。三是要倡導創新德治。以德治人是中華民族幾千年來的優秀傳統，但在新時代需要將德治與中國特色社會主義核心價值觀相結合，才能正確引導農民。要進一步聚焦農村社會主義核心價值觀建設，聚焦鄉風文明建設，聚焦農村公共文化建設，著力解決農民思想道德領域的突出問題。大力弘揚真善美，貶斥假惡丑[12]，著力推動構建崇德向善、見賢思齊的優良鄉風。

（三）構建多元主體協同治理機制

鄉村治理體系的現代化不是依靠單方力量就可以實現的。只有各治理主體如黨委、政府、鄉間組織、村民等主動積極發揮各自作用，協同共治，才能打造多元治理新格局，才能化解鄉村治理面臨的新問題、新挑戰，才能構建完善鄉村協同治理機制。

多元主體協同治理機制中，首先要明確黨的農村基層組織的領導核心地位，發揮其決策和保障作用。村黨組織應全面領導村民委員會等各種農村社會組織在鄉村治理中發揮作用，以保證各項活動的有序性。其次，要充分認識農民主體在鄉村治理中的重要地位。農民是鄉村治理環節中最重要的主體，鄉村治理的關鍵就在于村民自主。只有使農民清楚自己的主體地位，鼓勵留在鄉村的農民積極主動參與鄉村治理，提高其素質能力；同時積極引進流向城市的人才回村充分發揮其聰明才智，這樣才能激發鄉村治理的活力，推動實現鄉村有效自治。最后，要協調好治理機制中的各項利益關系。多元主體協同治理有不同的利益角度，要盡量滿足各利益主體的合理要求，激發不同利益主體參與鄉村治理的主觀能動性，進一步建設、優化利益協調和利益保障機制，構設共建共治共享的鄉村治理新格局。

（四）精準定位各級黨政機關職能，重構鄉村管理體制

在鄉村治理工作中，各黨政機關既各司其職，又互相協調。黨委是鄉村各項治理工作的領導核心，必須牢固樹立黨的領導理念。鄉鎮人民代表大會與政府則是監督與被監督、決策與執行的關系。鄉鎮黨委、政府和人大在明確自己職責的基礎上，需要進一步提高對彼此作用的認識，更加重視協調工作[13]。同時也要重視加強鄉鎮黨政機關的組織建設，有意識選拔政治素養高、執政能力強、作風清廉的干部，調動工作積極性，增強治理效果。各黨政機關要明確自身在鄉村治理工作中的作用和地位，正確處理彼此之間的關系，有機結合，互相督促，共同推進鄉村治理體系的現代化，以完善鄉村治理。

六、結束語

新時代的鄉村治理體系現代化，既要著眼于“三農”問題的有效解決，也要與鄉村振興戰略等有機結合，在實現第一個百年目標的基礎上，為全面建設社會主義現代化國家新征程繪展藍圖。但同時這又是一項任重而道遠的偉大工程，必須對其中出現的種種問題、背后的影響因素進行深入分析，并嘗試探索出相應的制度供給，才能有效推動進展過程。

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[責任編輯? ?劉? ?瑤]