歐盟出臺經濟安全戰略推進“去風險”

孫彥紅

2023年6月20日，歐盟委員會發布了“歐洲經濟安全戰略”。該戰略針對當前歐盟面臨的一系列經濟風險，提出了保障歐盟經濟安全的政策架構與工具箱。其中，“去風險”再度成為焦點。

風險與競爭力焦慮促使歐盟出臺戰略

“歐洲經濟安全戰略”的提出，標志著歐盟首次將經濟安全置于戰略地位，其內外經濟政策的底層邏輯也由“效率至上”轉為“效率與安全并重”甚至是“安全至上”。

首先，新冠肺炎疫情令歐盟意識到內外部供應鏈存在的潛在風險。疫情令歐盟認識到確保內部單一市場在極端情況下仍能有效運轉至關重要，同時也意識到自身在一系列關鍵產品上的對外依賴及其帶來的風險。

其次，烏克蘭危機加劇了歐盟關于對外依賴的焦慮。烏克蘭危機升級后，歐盟加速在能源領域與俄羅斯“脫鉤”，但自身很快陷入能源危機，進而導致通脹率飆升。高通脹嚴重抑制了歐洲經濟的復蘇勢頭，歐元區經濟甚至在2023年第一季度陷入技術性衰退。對此，歐盟委員會認為，在某些關鍵領域過度依賴一國，特別是在價值觀和發展模式上與歐盟存在系統性差異的國家，將會令歐洲經濟與社會處于高風險當中。

再次，在新一輪科技與產業革命中相對落后令歐盟承受巨大的競爭壓力。近年來，全球數字革命和綠色革命加速演進。雖然歐盟也提出推進數字化與綠色低碳“雙轉型”，但是其在這兩個領域的國際競爭中并不占優。歐盟委員會在2021年發布的新產業戰略和2022年發布的新標準化戰略中明確表示，歐盟在人工智能、半導體、鋰電池等重要領域正在喪失技術領先地位，而相關標準也被美國和中國搶先設定。

最后，中美關系持續緊張令歐盟更加謹慎地對待對華經貿合作。近幾年，美國將中國視為“最重要的戰略競爭對手”，在科技與經濟上全面打壓中國，同時極力拉攏盟友共同推動產業鏈“去中國化”。在此背景下，雖然歐盟及其主要成員國反對對華“脫鉤”，但是認為逐步降低在戰略性領域的對華依賴對于防范潛在風險是必要的。2021年和2022年，歐盟委員會先后發布的兩份“戰略性依賴”報告顯示，歐盟在稀土、鎂和太陽能電池板等領域自中國進口比重高，個別產品甚至接近100%，這使得其內部擔憂“對華依賴”的聲音更為甚囂塵上。

圍繞“去風險”設計整體架構

歐盟“經濟安全戰略”并未對“經濟安全”做出明確界定，而是將“歐洲經濟安全面臨風險”作為邏輯出發點，進而遵循“識別風險—去風險”的思路來設計其整體架構。

在“識別風險”環節，該戰略確認了當前歐洲經濟安全面臨的四類風險。第一類是供應鏈韌性和能源安全風險，是指歐盟可能面臨的某些關鍵產品或原材料價格飆升、不可得或緊缺的風險，包括但不限于與綠色轉型相關的關鍵產品和原材料以及藥品等。第二類是關鍵基礎設施的物理和網絡安全風險，是指歐盟的管道、海底電纜、輸電網絡、電子通信網絡等關鍵基礎設施面臨被中斷或被破壞的風險。第三類是與技術安全和技術泄漏相關的風險。歐盟認為，在某些情況下，技術泄露風險會加強那些可能利用這些技術破壞和平與安全的國家的軍事和情報能力，特別是量子計算、先進半導體和人工智能等軍民兩用技術的泄漏會放大這種風險。第四類是將經濟依賴“武器化”或經濟脅迫的風險，指第三國通過影響貿易和投資的措施打擊歐盟及其成員國、歐盟企業的風險。

該戰略建議接下來由歐盟委員會、歐盟成員國以及歐盟外交與安全政策高級代表依據這四個類別共同識別歐洲經濟安全面臨的具體風險，同時建議歐盟理事會每六個月審查各方評估風險的總體進展，并且每年向歐洲理事會提交報告。

在“去風險”環節，歐盟設計了一套包括提升、保護與合作等三條路徑的整體架構。歐盟試圖通過主動提升自身經濟實力來降低風險、加強自我保護來防范風險、建立更廣泛的經貿聯系來分散風險，從而達到全方位“去風險”的目的。

2023年6月29日至30日，歐盟夏季峰會在比利時首都布魯塞爾舉行。北約秘書長斯托爾滕貝格（左一）、歐盟外交與安全政策高級代表博雷利（左二）、歐盟委員會主席馮德萊恩在會議期間進行交談。

“去風險”的工具箱

基于前述四類風險以及“去風險”的三條路徑，歐盟“經濟安全戰略”設計了一個包括一系列政策、法律和行動的“工具箱”，既納入了諸多既有工具，也表示將根據對風險的評估修訂已有工具或出臺新工具。

在提升自身競爭力方面，歐盟的“工具箱”主要包括依托“下一代歐盟”復蘇基金和凝聚基金對綠色與數字轉型以及關鍵基礎設施進行投資，在清潔技術、關鍵原材料、半導體、云計算等領域發起產業聯盟，通過支持“歐洲共同利益的重要項目”（IPCEI）實現重大技術突破及應用，通過芯片法案、關鍵原材料法案和凈零工業法案提升關鍵產品和原材料領域的本土產能，建立歐洲戰略技術平臺（STEP）支持關鍵技術發展，支持軍民兩用技術發展，等等。

在加強防御方面，歐盟基于六個維度共設定了十幾項工具，具體包括貿易防御工具、外國補貼條例、反脅迫工具、外商投資審查條例、限制個別第三國參與由歐盟資助的研發項目、應對外國研發創新干涉工具箱、標準化戰略、網絡韌性法案、關鍵實體韌性指令、5G工具箱、網絡團結法案、軍民兩用產品出口管制條例、啟動對外投資審查，等等。

在建立更廣泛的經貿聯系方面，歐盟強調要盡可能降低在關鍵領域對單一國家的依賴，加強與“志同道合”國家以及與歐盟有共同利益關切國家的經貿聯系。在雙邊和諸邊層面，加強美歐貿易和技術理事會（TTC）、歐盟—日本高層經濟對話以及七國集團框架下的供應鏈合作，依托從自由貿易協定到關鍵原材料聯盟等一系列合作協議以及“全球門戶”計劃拓展經貿合作網絡。在多邊層面，加強在二十國集團、聯合國等框架下的合作，繼續推進世界貿易組織改革。

基于上述“工具箱”，該戰略還確定了接下來要落實的11項行動。其中，制定評估經濟安全風險的框架、制定關鍵技術清單、進一步收緊外商投資審查、限制歐洲高科技企業對外投資以及加強軍民兩用技術產品出口管制，普遍被認為將對歐盟對外經貿合作產生重要影響。

值得注意的是，上述工具中的絕大部分都已生效或正在出臺過程中。這也表明，歐盟出臺經濟安全戰略并非一時起意，而是過去幾年其內部主流經濟理念漸趨保守直至達到某種程度“質變”的體現。雖然歐盟在該戰略中表示要保持對外開放，但是從其“工具箱”尤以防御性工具數量居多、力度大且還將繼續強化的情況來看，歐盟對待國際經濟合作的主流態度已變得相當保守。

戰略落實前景及效果仍不明朗

雖然歐盟出臺的“歐洲經濟安全戰略”的整體架構與推進思路已較為清晰，但是從多個方面看，其落實前景及效果仍不明朗。

首先，歐盟層面與成員國權能分配的復雜性與模糊性恐將影響該戰略的落實。從歐盟內部的職權劃分來看，外交與安全政策的絕大部分權能仍掌握在成員國手中。因此，未來當經濟安全戰略的相關工具要求成員國向歐盟層面移交權力時，成員國很可能會持謹慎態度。例如，歐盟外商直接投資審查條例自2020年10月起正式實施，但是至今仍有成員國未依照歐盟要求建立本國的外商直接投資審查機制。預計未來歐盟對外投資審查機制的建立也會遇到類似問題。

其次，歐盟內部并未就“何為經濟安全”達成共識，而遵循“識別風險—去風險”的思路恐會因夸大風險而濫用相關工具。雖然歐盟在經濟安全戰略中提出“相稱性”和“精確性”原則，但是目前該戰略對風險的界定相當寬泛，這就為未來識別風險及采用相關工具留下了較大的自由裁量空間，進而可能損害歐盟自身的對外經貿利益。

最后，以“安全”之名推行經濟干預主義很可能會犧牲經濟效率和創新活力。近年來，經濟干預主義在歐盟國家不同程度回潮，而“經濟安全戰略”的出臺則標志著經濟干預主義進一步升級。歐盟及其成員國通過補貼和立法“強迫”企業改變投資目的地和經營行為，必然會降低資源配置效率，也會擾亂歐洲企業的創新部署，不利于歐盟經濟復蘇與可持續增長。

雖然歐盟提出將“限制對全球經濟的任何負面溢出影響”，但是鑒于其在世界經濟中的分量和影響力，該戰略必然對國際經貿往來產生重要影響。特別是，歐盟將效仿美國在高科技領域推行“小院高墻”的做法，不僅將對國際經貿合作造成沖擊，還將對其他發達經濟體形成負面示范效應，這有悖于歐盟反復強調的維護自由開放的國際經濟秩序的主張。

值得注意的是，歐盟“經濟安全戰略”未提及中國，但是字里行間都帶有明顯的降低對華依賴、加強對華競爭的意味。歐盟是中國最重要的貿易伙伴之一，也是中國的第一大技術來源地，其經濟安全戰略的實施無疑會對中歐經貿合作造成沖擊。然而，中歐之間不存在根本的政治利益沖突，在經濟上高度互補，在應對氣候變化、保護生物多樣性、維護有效的多邊主義等方面擁有諸多共同關切。對此，歐盟及其主要成員國領導人都有明確認識。剛剛結束的2023年歐盟夏季峰會的結論強調，歐盟仍視中國為重要經貿伙伴，將逐步降低在戰略性領域對華依賴，但無意對華“脫鉤”。實際上，根據歐盟委員會的相關調查報告，當前歐盟對中國存在高度依賴的商品的進口額占其自中國進口總額的比重不足1%，確實不應夸大所謂“對華依賴”風險。國務院總理李強6月18日至23日訪問德國與法國取得的豐碩成果表明，中歐保持密切溝通、深化務實合作完全符合雙方利益，不僅不會增加彼此的風險，還會為動蕩不安的世界注入更多確定性，為全球“去風險”。