縣域城鎮化縣城為重要載體

麥婉華

縣域城鎮化，是以縣級城鄉區域為空間單位和行政關聯單元、以縣城為重要載體的城鎮化。隨著《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》的印發，我國將堅持以人為核心推進新型城鎮化，讓全體人民共享新型城鎮化發展的現代化成果。

縣域涵蓋了縣城、小城鎮和鄉村等多層次空間載體，是推動城鄉融合發展的重要切入點和主戰場。根據第七次全國人口普查數據統計，我國共有1800多個縣域（包括縣、縣級市、自治縣、旗、自治旗、1個特區、1個林區，不包括市轄區和功能區），縣域常住人口約7.48億人，縣域平均人口約39.9萬人。

作為連接農村和城市的重要樞紐，縣域是未來城鎮化的重要載體。“縣域城鎮化，是以縣級城鄉區域為空間單位和行政關聯單元、以縣城為重要載體的城鎮化。具體而言，從范圍看，縣域城鎮化關注的是‘縣域’，區別于大中城市、城市群，治理尺度明晰。從內容講，它以縣城為重要載體，以城鄉互動和城鄉融合式發展為主要題域。以性質論，作為承上啟下、銜接城鄉的樞紐型城鎮化，是以‘人’的權益保障和發展為基本考量的整體性社會進程。”蘇州大學中國特色城鎮化研究中心黃建洪說。

那么，近年來關于縣域城鎮化國家、省市以及縣域方面都出臺了哪些政策？具體來說，有哪些縣域城鎮化的經驗值得參考？

以人為核心推進新型城鎮化

早前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱“《意見》”）。《意見》指出，要堅持以人為核心推進新型城鎮化，尊重縣城發展規律，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，因地制宜補齊縣城短板弱項，促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能，增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量，更好滿足農民到縣城就業安家需求和縣城居民生產生活需要，為實施擴大內需戰略、協同推進新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐。

中國社會科學院農村發展研究所黨委書記、研究員，中國縣鎮經濟交流促進會會長杜志雄認為，落實“以人為核心的新型城鎮化”的必然舉措。“以縣域為切入點推進城鄉融合發展是以就近就地城鎮化解決農業轉移人口市民化問題的思路，具有多重好處。一方面，受戶籍制度、社會保障、文化適應和融合問題等影響，縣城和中心鎮等縣域城鎮是農業轉移人口在城市落戶安居最現實、最可行的選擇。通過提升縣城、中心鎮等鄉村地區基礎設施和公共服務水平，使農民就地過上現代化生活，能夠顯著降低城鎮化成本，使他們在經濟上有更多獲得感，同時，對于解決‘留守兒童’‘留守老人’等問題，也具有重要意義。另一方面，這部分農業轉移人口常年在大城市就業和生活，積累了較好的產業發展思路、人力資本和社會資本，如果能回到戶籍所在的縣域就近就地市民化，對當地的縣域經濟、鄉村振興都有積極的促進作用。縣域城鄉融合是解決未來新增農業轉移人口市民化問題的恰當選擇。城鎮化正在推進，農民進城還是大趨勢。”

以人為本是新型城鎮化的核心要義。杜志雄認為，新型城鎮化強調城鄉協調發展，以高質量發展為導向，核心是人的城鎮化，讓全體人民共享新型城鎮化發展的現代化成果，讓有意愿的農村人口逐步融入城市生活，促進農村轉移人口城市化。以縣域為切入點推進城鄉融合發展，意味著新的農業轉移人口可以就近就地在城鎮安居樂業，不但有上述經濟成本和社會融入成本低的優勢，還具有文化傳承優勢。

因地制宜打造縣域美如畫

在縣域城鎮化建設過程中，全國都有許多特色及可復制的經驗以及案例。2023年8月，重慶市委辦公廳、重慶市人民政府辦公廳印發《重慶市推進以區縣城為重要載體的城鎮化建設實施方案》（以下簡稱“《方案》”），確定了大城市周邊區縣城、專業功能區縣城、農產品主產區區縣城、重點生態功能區區縣城等4種區縣城差異化發展方向。

《方案》明確提到，要有序發展重點生態功能區區縣城，推動武隆、城口、云陽、奉節、巫山、巫溪、石柱、秀山、酉陽、彭水積極探索山區庫區強縣（區）富民新路子，加快發展生態經濟，增強公共服務供給能力，建設“小而美”的精致區縣城。

巫山是渝東北片區最大的巖溶地區，全縣巖溶地貌總面積達409.82萬畝，占總面積的93.1%。巫山將生態修復和產業發展相結合，走產業生態化和生態產業化發展道路，在越來越多的石漠化土地上“種”出綠色產業，實現了“治理”與“發展”兩相宜。

《方案》提出，加快發展大城市周邊區縣城。榮昌位于重慶最西端，過去是個典型的“邊緣小城”。但因成渝地區雙城經濟圈戰略的實施，將榮昌的區位劣勢扭轉為區位優勢。如今，榮昌正著力構建“2335”先進制造業集群體系，其中智能網聯新能源汽車零部件，智能制造、食品及農產品加工將分別打造成500億級主導產業集群。以重慶電子電路產業園為例，該產業園由榮昌區政府牽頭，與川渝兩地企業共同打造，目標是建設西部地區最大、配套最完善的PCB全產業鏈研發設計、檢驗檢測和制造中心。不到4年時間，產業園已引進上下游配套企業56家，建成投產37家，預計今年產值將突破60億元。

《方案》指出，積極培育專業功能區縣城。推動黔江、武隆、石柱、酉陽、彭水、奉節、巫山、巫溪、城口深入實施“文化+”“旅游+”“康養+”戰略，挖掘生態人文特色資源，完善旅游服務功能，精心塑造特色風貌，加快向景區化發展，打造具有較強影響力和知名度的特色旅游區縣城。支持秀山發揮區位、交通優勢，建設省際交界地區商貿物流集散中心。

奉節位于三峽入口，并被譽為“中華詩城”。奉節依托豐富的歷史文化底蘊和獨特風景，打造了一批重點景區，文化搭臺、旅游賦能、經濟唱戲。據悉，奉節以文塑旅、以旅彰文，持續唱響“三峽之巔?詩橙奉節”文化品牌，讓文旅深度融合，打造蘊藏詩歌關鍵詞的沉浸式旅游動線和青少年游學體驗點，吸引更多外地游客乘坐高鐵游奉節。2022年，奉節全縣接待游客超2560萬人次，同比增長12.3%；旅游綜合收入143.7億元，同比增長20.7%。

以豐都為代表的丘陵山地為例，其擁有發展草食畜牧產業的良好基礎。圍繞打造“中國肉牛之都”，近年來，豐都縣依托全縣34家龍頭企業、31家專業合作社、800余個家庭牧場，建成集“牧草種植、肉牛養殖、鮮肉銷售、屠宰加工、糞污利用”等于一體的百億級肉牛全產業鏈，使現代畜禽產業成為提振縣域經濟、助推鄉村振興的重要抓手。

編輯/余弘陽