大型活動應急演練機制研究

摘要：當前我國大型活動快速增量的同時，大型活動中應急演練機制的建設卻存在滯后，在演練過程中暴露出演練主體層級單一、重“演”輕“練”的現象、演練評估環節薄弱、標準化演練規范體系不健全等問題，制約了應急演練技能的發揮。各級應急主管部門可通過培育多層級、全覆蓋的演練主體力量，形成實戰導向的情景編制及演練控制機制，構建主體專業、內容精確的演練評估機制，健全標準化的演練規范體系予以完善，以期形成與當前大型活動應急管理需求相適配的應急演練機制，為大型活動的安全、有序進行提供堅實保障。

關鍵詞：大型活動；應急管理；應急演練；機制建設

中圖分類號：D631.3 文獻標志碼：A 文章編號：2095-2031（2024）06-0078-06

一、問題的提出

2022年10月29日，韓國首爾梨泰院一場近10萬人參與的萬圣節聚會發生人群踩踏事故，事故共造成159人死亡，196人受傷，這一嚴重后果也讓大型活動中的應急管理工作再次進入公眾視野。隨著經濟的不斷發展，近二十年來國內舉辦大型活動的數量與日俱增，規模不斷擴大且種類愈加豐富。2015年前后，我國年均舉辦各類大型群眾性活動已超1.4萬場，近3億人次參加，但在大型活動數量和規模快速增長的同時，應急演練機制的建設卻相對滯后，在演練主體力量培育、演練控制、演練評估等方面存在短板，難以滿足新形勢下大型活動的應急管理需求。在此背景下，收集、梳理現有研究成果并結合大型活動應急管理現狀，針對當前我國大型活動應急演練中存在的問題提出完善對策，進一步優化大型活動應急演練機制具有重要意義。

二、國內大型活動應急演練現狀分析

自2007年國務院《大型群眾性活動安全管理條例》和2009年《突發事件應急演練指南》發布以來，全國各省市相繼出臺地方應急管理條例和應急演練指南，應急預案編制成為各級應急主管部門的常態化工作，應急預案編制和演練實施更加普遍，大型活動應急管理工作得到了全面加強，但在相關工作推進的過程中，也暴露出當前大型活動應急演練存在的一些問題，這些問題制約了大型活動應急管理效能的進一步提升。

（一）演練主體層級單一導致演練效能受限

從當前國內大型活動舉辦的情況看，除活動規模不斷擴大外，活動地點也呈現出多元化趨勢。過去大型活動的舉辦地大多是大中型城市，如今中小型城鎮乃至基層鄉鎮承辦的大型活動日漸增加，還出現了一些跨區域舉辦的大型活動。這一變化在擴大優質文化資源受眾范圍的同時，也對大型活動應急管理提出了更高的要求，往往需要多地區、多層級應急主管部門共同作為才能確保大型活動安全、順利進行。但從應急管理實踐看，在大型活動應急演練過程中，演練主體層級單一的問題較為突出，不同層級、不同地域的應急主體間缺乏溝通協同，無法實現演練效能對大型活動的全面覆蓋。具體來看，當前的應急演練以市、縣（區）兩級主體為主，國家、省級主體作為不足，基層應急演練主體的培育工作亦未受到重視。

一方面，國家和省級應急演練主體功能發揮不足，全國性、跨區域的大型活動演練比較缺乏。隨著當前大型活動的規模不斷擴大、影響力不斷提升，許多大型活動已不再僅限于某一城市或某一地區，不同地區以主分會場形式聯合舉辦的跨區域大型活動早已屢見不鮮，這些跨地區活動的安全、平穩進行需要多地公安、醫療、應急管理等不同主體的協同保障。此外，某些急難險重突發公共事件僅靠當地應急處突力量往往難以處置，也需要調集多個地區的應急處突和醫療救護力量支援，依靠跨地區應急力量協作完成應急處突任務。但目前各地的應急演練計劃大多限制在市、縣一級，無法檢驗和鍛煉地區之間的應急協調能力，一旦發生需要不同地區、不同部門應急主體協同應對的突發事件，應急主體間無法及時溝通、形成聯動，必然會延誤應急處突時機進而造成更大的人員及財產損失。

另一方面，以社區、鄉鎮為代表的基層演練主體力量薄弱，國務院演練指南中將演練主體級別明確為縣級以上，但在應急管理實踐中縣級公安機關、應急管理部門等應急主體對社區和鄉、鎮一級的大型活動的管理普遍較為薄弱，大多仍停留在報備審批層面，而未直接參與基層社區大型活動的應急管理指導工作。與之相應的是，基層鄉鎮以及農村社區存在著大量基層群眾自發舉行的文娛民俗活動，這些活動參與人數巨大，符合規范性文件對大型活動的定義標準，但其組織者往往并不具備應急管理背景，對于活動中可能出現的突發事件缺乏預見、防范、處置的能力，在缺少上級應急主體指導的情況下難以勝任基層大型活動中的組織、引導、控制等工作。應急演練是提升大型活動組織者、參與者應急能力的有效途徑，但當前鄉鎮、農村社區應急主體力量缺失直接導致應急演練工作無人負責，大型活動組織者的應急能力長期得不到培訓提升，為基層社區大型活動的進行埋下了巨大的安全隱患。

（二）重“演”輕“練”現象普遍導致演練與實戰脫節

應急演練能夠通過對大型活動中潛在風險的情景模擬，檢驗應急主體的技能水平、明確其應急職責并發現應急預案的不足之處。情景模擬是應急演練功能實現的主要方式，實戰性是情景模擬的基本要求，演練組織者應根據實際工作中的情景來設計，而不能憑空捏造、脫離實際。當前大型活動籌備過程中重“演”輕“練”現象仍較為普遍，“劇本化”演練時有發生，應急演練的實戰性有待加強。其中，重“演”輕“練”的問題主要發生在應急演練的組織者身上，并集中表現為演練組織者思想認識錯位與演練情景編制簡單化兩方面，在思想認識上，一些地方僅僅將應急演練當作一項行政任務對待，在組織演練過程中重形式而輕內容，缺乏對大型活動中應急演練防范、化解風險功能的重視。在演練內容上，當前大型活動應急演練中情景事件的編制比較簡單，大多還停留在對單一類型突發事件的處置上，并未考慮到大型活動實際進行過程中突發風險的復雜性，特別是對可能連鎖發生的次生風險缺乏預見，不符合突發事件發生發展的客觀規律。還有一些地方的演練情境編制僅僅是套用上級演練預案或對既往案例進行改編適用，而由于時空條件的變化，這些案例與當地實際情況往往大相徑庭，導致演練情景與實際不符、演練流程與實戰脫節。

“劇本化”演練的問題更多存在于應急演練的參演人員中。一些地方的大型活動應急演練過程中，演練控制人員、應急處突人員、評估人員等事先均已獲悉演練的具體流程和應對措施、考核標準，在演練過程中按照預先設定的“劇本”行動，按部就班地完成對突發事件的應急處置。這一“劇本式”的演練，雖然能夠明確參演人員的應急職責，起到一定的宣傳教育作用，但沒有突出突發事件的突發性、緊迫性和復雜性，使應急演練在突發緊急狀態下檢驗應急處突技能水平、完善應急預案不足這兩項最重要的功能被削弱，同時也容易使參演人員和應急主管部門錯誤判斷自身應急能力而產生懈怠思想，與應急演練警示應急主體、提升其應急處突能力水平的初衷背道而馳。

（三）演練評估機制薄弱導致演練效能檢驗失真

演練評估是應急演練的重要環節，具有評價應急主體能力水平、發現應急處突流程潛在問題以及改進應急演練方案等重要作用。雖然當前各級人民政府所制定的應急演練指南中均強調要做好大型活動應急演練的評估工作，但卻并未對演練評估作出具體的要求。在應急演練評估過程中，演練指南過于寬泛、模糊的規定直接導致了評估主體不明確、評估內容及標準不明確兩類問題的出現，嚴重影響了應急演練評估結果的真實性和可靠性。

在評估主體方面，現有的演練指南等指導性文件中并未明確規定演練評估主體的準人要求，導致在應急演練評估主體的選擇上具有較大的模糊空間。不同地區在應急評估主體的選擇上也有所差異，經濟發達地區往往具有充足的資金保障和專業化的市場主體力量，因此常傾向于將演練評估工作承包給第三方評估機構和評估技術人員，以政府購買服務的形式獲取社會專業力量的支持，而經濟較不發達的地區則更多由公安機關負責應急演練的評估工作。從實踐情況看，以上兩種做法均存在一定不足。對前者而言，還應進一步明確政府在演練評估環節對社會主體專業資質、評估流程的審核監管職責，否則將難以保證評估主體的專業技術水平，進而降低評估結果的可信度。對后者而言，公安機關法定職責并未包含演練評估職能，公安民警大多也不具備專業的演練評估能力，將公安機關作為大型活動應急演練的評估主體既增加了其非警務活動的壓力，也無法確保評估流程的專業性與結果的準確性。

在評估內容及標準方面，當前相關指南中雖然規定了演練執行情況、預案合理性與可操作性、指揮人員指揮協調能力、參演人員處置能力、設備裝備適用性、演練目標實現情況、成本效益分析等作為演練評估內容，但從具體條文看，現行相關規范缺乏可供評估人員在實務中參考的具體標準，評估標準過于模糊使得評估人員在實際評估過程中不得不根據自身的視聽感知進行評估。這種依據視聽感知所進行的評估，往往受評估人員的主觀影響大，難以保證評估結果的客觀性與有效性。

（四）標準化演練規范體系不健全形成演練協同壁壘

自黨中央、國務院統一部署“一案三制”建設以來，我國應急規范體系逐步建立，在國家層面出臺了《中華人民共和國突發事件應對法》《國家突發公共事件總體應急預案》等法律和規范性文件，各省也在國家應急演練規范的指導下制定了相應的應急演練指南。如湖南省應急管理廳2011年印發的《生產安全事故應急演練指南》，北京市突發事件應急委員會2011年印發的《北京市突發事件應急演練實施指南》，江西減災委辦公室與安委會辦公室2022年印發的《江西省災害事故應急演練實施指南》等。自2003年“一案三制”建設首次提出以來，經過二十年發展，我國應急管理規范體系無論是在規范層級還是在數量、分布上均有了明顯的提升。但從整體上看，當前各地、各部門出臺的應急演練指南在制訂時缺乏統籌，尚未形成不同地區、不同部門、關聯行業間通用的標準化演練規范體系。標準化演練規范體系不健全導致大量同質化演練規范文件的重復制訂，造成應急資源和行政資源不必要的浪費，在跨地區、跨部門的應急演練中多種指南的同時存在將使來自不同地區、不同部門的參演人員無所適從，在演練組織機構設置、流程安排等環節造成混亂。

目前，應急演練規范體系在標準化方面的不健全主要包括兩個方面。一是演練規范的制訂缺乏統籌。國家和地方政府在應急演練行政法規、規章、指南等規范的制訂過程中缺乏統籌，不同層級、不同地區政府及同級政府內的不同部門在制訂應急演練規范時往往各行其是，在演練流程、組織機構、標準設置、權責分配上存在不同程度的差異。這些差異成為應急管理主體跨層級、跨區域、跨部門協作演練的壁壘，限制了多主體協同演練的實現。二是細分標準尚未健全。在大型活動的應急演練中，往往涉及應急照明、通信、通風、消防等大量專業設備的運用，在大型活動的應急管理中這些設備、產品的質量是否符合標準、安裝使用是否正確規范直接關乎應急處突效能的實現，也是應急演練過程中需要重點檢驗的對象。要想實現對相關應急產品、設備的準確檢驗，就必須有與之相對應的細分標準作為演練評估的參考。在全國標準信息公共服務平臺以“大型活動”“應急演練”等作為關鍵詞進行檢索，僅獲得與顯示系統、氣象等相關的四項標準，說明當前我國相關細分標準仍處于缺位狀態，尚不能全面覆蓋大型活動應急演練需求，亟需應急主管部門牽頭各相關部門、行業協會等予以完善。

三、大型活動應急演練機制的完善建議

大型活動當前已成為社會生活的重要組成部分，在豐富人民群眾精神生活的同時也對大型活動主管部門的應急管理能力提出了更高要求。針對當前大型活動應急演練中存在的不足，應急主管部門應當從演練主體、演練實施、演練評估、演練規范等四個方面進一步優化，更好提高應急演練的實戰效能。

（一）培育多層級、全覆蓋的演練主體力量

隨著大型活動規模的不斷擴大和活動地點的日益多樣，過去主要依靠市、縣（區）一級主體主導的應急演練活動已無法滿足當前大型活動應急管理的需求。在此背景下，要加快推動不同層級應急演練主體的多元、同步發展，進而形成“國家（省）－市－縣（區）－社區”多層級、全覆蓋的大型活動應急演練力量體系，進一步促進我國大型活動應急管理能力的整體提升。具體看，當前市、縣應急主體建設已較為完善，多層級應急演練主體力量的培育應更多關注國家（省）與基層社區兩級應急演練主體的建設。

首先，要進一步發揮國家（省）級應急演練主體在跨地區大型活動應急演練中的統籌作用。公安部、應急管理部等國家應急主體以及各省公安廳、應急管理廳等省級應急主體作為跨地區應急演練主體，應充分發揮自身的統籌調度作用，積極協調轄區內跨地區、跨部門聯動的大型活動應急演練。對此，一方面可以效仿德國跨州演練項目，定期舉辦以提升地區間應急協作能力為目標的常態化演練活動；另一方面，也可以通過出臺國家（省）級指導性文件對下級部門的應急演練工作提供科學、權威的政策性指導。此外，應重點推動地區間協作機制的建立健全，牽頭下轄各級應急主管部門打破在應急信息共享、應急資源調度方面的壁壘，保證大型活動中的突發事件發生后，各相關地區、部門能第一時間完成應急資源整合聯動，妥善、高效地處理好突發事件。

其次，要進一步推動鄉鎮、農村、居民社區等基層社區應急演練主體培育，縣級應急主管部門可在同級人民政府的支持下，在城市居民社區和農村社區中依托居委會、村委會等基層自治組織建立基層應急演練隊伍，指導制訂基層社區應急演練主體招錄、培訓、管理細則，并由縣財政應急專項資金承擔基層社區應急演練經費和應急演練人員薪資費用，推動基層社區應急演練力量規范發展。社區應急主體成立后，應發揮好在基層大型活動應急演練中的上傳下達作用。對上應當密切關注當地宗教和風俗活動動態，及時發現并向縣級應急主管部門上報即將發生的大型活動，統計相關活動的參與人數、活動路線、流程等，請求上級部門派員指導應急演練工作，輔助上級人員排查風險、制定預案。對下則應當積極宣傳和引導基層群眾參與演練，幫助社區居民提升應急意識與應急技能，在基層大型活動中盡可能減少突發事件造成的人員財產損失。

（二）形成實戰導向的情景編制與演練控制機制

應急演練最終應服務于大型活動的應急處置實戰，實戰性是大型活動應急演練的基本屬性。針對當前“重演輕練”“劇本化演練”等與實戰化演練要求相背離的情況，應緊緊抓住應急演練過程中情景編制和演練控制兩個環節予以完善，使應急演練盡可能貼近大型活動中應急處突的實際需求。

形成實戰導向的情景編制機制是提高應急演練實戰性的基礎。演練情景是根據大型活動過程中突發事件發生發展規律所設計的事件鏈，也是應急演練活動的邏輯起點，演練情景是否貼近應急處突實際直接決定了后續演練是否具備實戰效能，貼近實戰的演練情景能夠迅速營造緊張的演練氛圍，對演練主體提出應急處突挑戰，檢驗特定突發事件發生過程中相關組織和人員的應急處突能力：反之，若演練情景脫離實際，便容易導致應急演練的簡單化和劇本化。要形成實戰導向的情景編制機制，首先應全面掌握大型活動中可能存在的風險因素，在風險評估的基礎上開展演練情景的編制工作。這一環節可按確定風險因子、風險因子權重分析排序、編制演練情景的流程進行。在應急演練計劃編制初始階段，策劃組人員應當通過實際調研、梳理過往事故案例等匯總潛在風險源數量、種類等基本信息，對活動現場、活動過程中潛在的風險源進行排查，利用層次分析法、故障樹法等分析方法計算出各風險源發生的相對概率和危害程度，確定風險因子清單。在獲取風險因子清單后，聯系大型活動應急管理專家，通過德爾菲法對大型活動中的風險因子進行權重分析排序，進而得出大型活動中風險因子的權重排序表，將權重排序靠前、發生概率大、風險危害高的風險源按照大型活動發生發展規律編人演練情景。確保演練情景關注大型活動中的關鍵事項，將有限的演練資源集中于高危風險的模擬處置中，在不增加應急資源投入的情況下通過強化應急演練的針對性來提高應急演練效能。

實戰導向的演練情景編制完成后，下一步需要形成以腳本信息注入展開的演練控制機制，進一步推動應急演練控制機制向實戰導向轉變，演練控制是應急演練過程中，控制組人員根據演練控制手冊要求，在不同時間節點對參演人員發布事件信息或指令，引導情景事件按演練計劃發展，避免演練偏離原定情景路線的活動。在過去的大型活動應急演練中，一些地方的演練控制更多是依據演練控制手冊進行的機械式引導，演練流程按部就班而忽視了風險事件實際發生時的突發性與不確定性，導致“劇本式”演練的出現。與之相反，實戰導向的演練控制機制通過注人演練腳本信息實現，腳本信息是演練情景事件的啟動信號，不同腳本信息所引發的情景事件各不相同，具有較大的隨機性。腳本信息既可以通過傳統的無線電、廣播形式、書面文本等方式注入，也可通過電話、傳真、互聯網等方式實現。其注入不依固定順序，大大增強了演練情景事件的突發性和不確定性，能夠彌補“劇本式”演練的不足，使演練更加符合大型活動中突發事件的發生發展規律。在演練過程中，由演練控制組人員根據控制手冊要求在演練過程中隨機選定注入方式、事件內容向參演人員發布情景信息，模擬突發事件處置過程中可能出現的各種變化及其他衍生事故，不斷推動和引導參演人員根據控制組發布的情景信息靈活應變，根據現場實際情況作出應對決策并進行有效處置，直至突發事件完全處結。在應急演練控制機制中，借助情景信息的導人推動突發事件不斷發展，能夠模擬應急處突現場各風險因素交織、衍生事件多發、突發性強等特點，在擬真化的演練情景中更好錘煉參演人員在突發事件中的應急處突能力，

（三）構建主體專業化、內容精確化的演練評估機制

演練評估是檢驗應急演練效能的重要環節，科學規范的應急演練評估機制需兼顧演練評估主體與評估內容的同步完善。在評估主體方面，應當盡快厘清應急演練評估環節中，應急主管部門與專業社會力量的關系，明確演練評估中專業社會力量評估為主、應急主管部門監管為輔的職能定位。由應急主管部門對相關組織、企業和個人參與應急演練評估的資質認定、選任聘用等作出明確規定，在此基礎上由大型活動組織方聘請符合準人標準的專業社會評估機構或專家負責應急演練過程中各項數據的評估工作，由公安機關等應急管理部門負責審核相關評估機構的資質并提高準入門檻，政企聯動共同提高演練評估效能。

在評估內容方面，應當設置更加具體精確、更具指導性和實操性的評估指標，力求相關指標覆蓋全面、科學合理。評估指標應便于評估人員客觀地進行記錄分析，以幫助評估人員在消除主觀感受對演練評估結果的影響，最大限度保證演練評估結果的客觀性、準確性，對應急演練起到反饋指導作用。具體評估指標可使用三級指標評估量表指示，將評估指標分為主因素層、因素層和要素層三級，主因素層以應急演練的前中后流程階段為劃分依據，因素層以各階段應急演練的策劃、實施等細分任務為劃分依據，要素層則以各任務中參演人員的具體表現為劃分依據。在構建起覆蓋全面、內容科學的應急演練評估指標體系后，應進一步制定與評估指標相對應的評估參考標準，由現場評估人員、參演人員、演練領導小組依照參考標準分別對大型活動應急演練各流程要素的實現情況進行綜合評估，按權重加權計算后計入評估量表，形成演練評估意見。

（四）健全標準化的應急演練規范體系

針對當前國內應急演練規范體系標準化建設不足的問題，應當同時抓好標準建設的大小兩個方面。大方面即法律法規與部門規章、意見等指導性文件的標準化制訂；小方面則是應急演練領域的細分標準設置。在統籌指導文件標準化制訂方面，應由國家應急主管部門牽頭，組織應急領域的專家學者研究制定應急演練的基礎性、通用性標準，對大型活動應急演練的組織機構、實施流程等基礎要素進行規定，并在《國家突發公共事件總體應急預案》《突發事件應急演練指南》等全國性規范文件中予以體現，作為各省、市制定地方性法規和應急演練標準的基礎。同時應允許各地在此基礎上，根據本地區大型活動應急演練的實際情況進行靈活改編，形成可供所轄各地區、各部門應急主體共同遵循的演練指導規范，進而打通不同層級、地區、部門應急管理主體間的演練協同壁壘，在跨區域、跨層級應急演練中最大限度保障演練活動的靈活、流暢運轉。

應急演練設備、產品標準的制訂與一般行業標準不同，其中既需要應急設備、產品等相關行業內部人員的專業知識支持，還需要應急管理主體的嚴格行政監管，應當由應急主管部門牽頭，組織領域內專家、相關設備和產品的生產廠家在充分研判和廣泛征求意見的基礎上共同制定。在完成應急演練設備、產品等細分標準制訂工作后，應當推動應急演練細分標準與應急演練法律規范、指導性文件的有效銜接，將與大型活動應急演練相關的細分標準吸收進現行法律規范性文件當中，實現應急演練標準化規范體系大小兩個方面的緊密結合。對此可以參照美國《國土安全演練與評估計劃》做法，以附錄的形式將應急演練過程中所涉及的應急設備、應急產品標準以表格或清單的形式吸收進法律規范性文件中。將相關標準對應急設備、產品在質量參數、配置安裝、規范使用以及維護保養等方面的要求，在應急演練指南中予以體現，在演練培訓、演練實施和演練評估等環節中予以落實，進一步提高應急演練各流程的專業化、規范化水平。

四、結語

大型活動是城市乃至國家對外展示形象的名片，做好大型活動應急演練工作具有其重要意義。需要注意的是，大型活動應急演練機制的構建和完善是一個長期的過程，未來還需要相關領域學者與各級應急管理主體久久為功，根據不同時期大型活動的變化趨勢以及突發事件的發生發展特點不斷優化，才能從根本上保證大型活動應急演練機制長期有效，確保各類大型活動的安全、有序進行，更好滿足人民群眾日益增長的精神文化需求。

責任編輯：張艷