陜西省西安市科技創(chuàng)新政策的政府注意力演化研究

雷琦 姬浩 杜夢(mèng)玉

(1.陜西延長石油國際能源化工有限公司 陜西西安 716000；2.西安工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；3.兵器工業(yè)管理決策協(xié)同創(chuàng)新中心 陜西西安 710021)

科技是國家強(qiáng)盛之基，創(chuàng)新是民族進(jìn)步之魂。近年來，國家高度重視科技創(chuàng)新，制定實(shí)施了一系列科技創(chuàng)新政策，使我國科技創(chuàng)新和自主研發(fā)能力不斷增強(qiáng)，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于科技創(chuàng)新的重要指示精神，推進(jìn)新時(shí)代科技創(chuàng)新事業(yè)發(fā)展，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》堅(jiān)持將創(chuàng)新放在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，提出了強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量、提高企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力、激發(fā)人才創(chuàng)新活力、完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制四項(xiàng)基本任務(wù)。在國家、省級(jí)科技創(chuàng)新政策政府注意力隨國際形勢(shì)不斷演化的前提下，為確?？萍紕?chuàng)新政策有效地在地方層面落地實(shí)施，地方政府作為政策的執(zhí)行主體，如何應(yīng)對(duì)并調(diào)整創(chuàng)新政策政府注意力的演變是關(guān)乎科技創(chuàng)新政策能否有效發(fā)揮作用的重要一環(huán)。

針對(duì)科技創(chuàng)新政策演化規(guī)律的研究，一些學(xué)者從歷史事件或政策文本的角度進(jìn)行質(zhì)性分析。例如，劉離(2008)[1]對(duì)我國科技創(chuàng)新政策1978年以來的重要節(jié)點(diǎn)進(jìn)行了系統(tǒng)分析，詳細(xì)梳理了中國科技創(chuàng)新政策從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變過程；馮毅梅等(2017)[2]闡述了我國技術(shù)創(chuàng)新政策從政府主導(dǎo)向政府推動(dòng)再到市場(chǎng)拉動(dòng)的轉(zhuǎn)變過程。

一些學(xué)者以政府注意力為視角，剖析科技創(chuàng)新政策的演化規(guī)律，瓊斯(2010)[3]將注意力理論引進(jìn)政治學(xué)的政策研究領(lǐng)域，重點(diǎn)關(guān)注政治注意力的變化如何對(duì)政策演變產(chǎn)生影響；段永彪等(2022)[4]通過語義網(wǎng)絡(luò)分析揭示科技創(chuàng)新政策的政府注意力演變趨勢(shì)和特征，并提出政府注意力分配的政策啟示；張彥紅(2021)[5]分析研究各省域科技創(chuàng)新注意力配置和資源布局及政策工具選擇差異性；許治、張建超(2020)[6]通過對(duì)國務(wù)院政府工作報(bào)告文本分析，總結(jié)科技人才施政注意力強(qiáng)度和變遷邏輯。

綜上所述，學(xué)者大多基于宏觀視角對(duì)我國整體層面的科技政策進(jìn)行探究，較少針對(duì)市級(jí)政府的科技政策注意力演化進(jìn)行研究，且缺少對(duì)政府注意力演化內(nèi)在邏輯的深入剖析。因此，本文以2001—2023年國家、陜西省和西安市政府三個(gè)層級(jí)出臺(tái)的科技創(chuàng)新政策文件為研究對(duì)象，結(jié)合扎根理論及語義網(wǎng)絡(luò)分析法等對(duì)西安市科技政策注意力演化趨勢(shì)和特征進(jìn)行分析，為西安市未來政策注意力分配路徑提供建議。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 數(shù)據(jù)來源

科技創(chuàng)新政策所涉及的部門及政策條文具有復(fù)雜性，對(duì)政策的選擇需進(jìn)行主觀判斷，鑒于我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃會(huì)明確政府科技創(chuàng)新發(fā)展工作重點(diǎn)，本文以五年規(guī)劃作為基本分析單元，對(duì)“十五”到“十四五”5個(gè)五年規(guī)劃期間的政策進(jìn)行收集。政策收集以國家、陜西省、西安市政府網(wǎng)及科技部網(wǎng)為主要數(shù)據(jù)來源，通過對(duì)政府網(wǎng)站發(fā)布的政策文件進(jìn)行人工檢索和篩選，最終得到有效政策樣本256份，其中國家政策120份、陜西省政策80份、西安市政策56份。

1.2 研究方法

本文基于科技創(chuàng)新政策目標(biāo)、政策工具兩個(gè)分析維度，使用ROSTCM6軟件對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行分詞和詞頻統(tǒng)計(jì)，選取與科技創(chuàng)新相關(guān)的關(guān)鍵詞，形成本文的科技創(chuàng)新政策編碼表。并基于扎根理論，使用QSRNvivo11軟件對(duì)西安市政府科技創(chuàng)新政策注意力進(jìn)行測(cè)算，借助語義網(wǎng)絡(luò)分析法分析政府注意力演化特征。

2 西安市科技創(chuàng)新政策政府注意力測(cè)算

通過本文的科技創(chuàng)新政策編碼表對(duì)選定的科技創(chuàng)新關(guān)鍵詞計(jì)數(shù)，得到西安市科技創(chuàng)新政策在每五年內(nèi)出現(xiàn)科技創(chuàng)新議題的參考點(diǎn)。計(jì)算科技創(chuàng)新政策在每五年的節(jié)點(diǎn)數(shù)占這五年西安市政府相關(guān)政策中的比例，得到覆蓋率(見表1)。

如表1所示，從“十五”到“十四五”，政府科技創(chuàng)新政策主要關(guān)注點(diǎn)的覆蓋率存在一定的波動(dòng)起伏，但總體呈上升趨勢(shì)。科技創(chuàng)新政策議題的參考點(diǎn)從“十五”期間到“十三五”期間呈下降趨勢(shì)，又從“十三五”到“十四五”的2021年至今增長到168，表明“十三五”之前我市的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展及相關(guān)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)取得了一定成就，政府對(duì)科技創(chuàng)新的注意力逐漸集中。如今進(jìn)入“十四五”期間，科技創(chuàng)新進(jìn)入大科學(xué)時(shí)代，技術(shù)群體性突破爆發(fā)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)崛起，我市全面貫徹落實(shí)中央關(guān)于科技創(chuàng)新發(fā)展部署要求，對(duì)科技創(chuàng)新的重視程度大幅提高。

3 西安市科技創(chuàng)新政策政府注意力演化特征分析

3.1 2001—2010年西安市科技創(chuàng)新政策政府注意力演化

2001—2005年的語義網(wǎng)絡(luò)中，中心簇的核心詞有發(fā)展、建設(shè)、科技、企業(yè)、經(jīng)濟(jì)(見圖1(a))。從核心詞的關(guān)聯(lián)度來看，發(fā)展與建設(shè)(76)、經(jīng)濟(jì)與發(fā)展(61)、農(nóng)業(yè)與發(fā)展(43)、發(fā)展與高新技術(shù)(37)，這一時(shí)期我國加入WTO，科技政策研究領(lǐng)域進(jìn)入快速發(fā)展階段，西安市抓住機(jī)遇，加速發(fā)展科技，期望將科技成果向社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)化。2002年實(shí)施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略和國家星火西進(jìn)，2003年省委、省政府啟動(dòng)實(shí)施關(guān)中“一線兩帶”建設(shè)規(guī)劃，在關(guān)中星火產(chǎn)業(yè)帶西安段重點(diǎn)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，因此西安市政府在當(dāng)期推進(jìn)科技創(chuàng)新的注意力以發(fā)展農(nóng)業(yè)、高新技術(shù)及產(chǎn)業(yè)化為主，科技創(chuàng)新發(fā)展逐漸向新型工業(yè)化轉(zhuǎn)化。

圖1 2001—2010年科技創(chuàng)新政策的語義網(wǎng)絡(luò)

2006—2010年政府科技創(chuàng)新政策中，中心簇的核心詞包括發(fā)展、技術(shù)、項(xiàng)目、企業(yè)、建設(shè)(見圖1(b))。技術(shù)、創(chuàng)新的重要性開始顯現(xiàn)。從核心詞關(guān)聯(lián)度來分析，發(fā)展與高新技術(shù)(32)、自主與知識(shí)產(chǎn)權(quán)(30)、企業(yè)與自主創(chuàng)新(21)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)、自主創(chuàng)新也在語義網(wǎng)絡(luò)中首次躋身中心簇中。這種演變趨勢(shì)是由于2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，我國出口導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)受到重大影響，依賴低成本勞動(dòng)力和出口導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)模式已不可持續(xù)，需通過自主創(chuàng)新來提高競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。西安市政府深刻貫徹中央政府在黨的十八大上提出的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，將科技創(chuàng)新注意力集中在大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)上，發(fā)揮西安軍工科技優(yōu)勢(shì)，建立軍民兩用技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的共享雙贏機(jī)制，以加強(qiáng)自主創(chuàng)新能力建設(shè)，完善企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的科技創(chuàng)新體系。

3.2 2011—2020年西安市科技創(chuàng)新政策政府注意力演化

從2011—2015年的語義網(wǎng)絡(luò)中分析發(fā)現(xiàn)，企業(yè)、服務(wù)、文化、創(chuàng)新開始作為中心簇(見圖2)。從特征詞的關(guān)聯(lián)度來看，加快與建設(shè)(64)、經(jīng)濟(jì)與發(fā)展(59)、企業(yè)與發(fā)展(50)、企業(yè)與創(chuàng)新(34)成為主要關(guān)聯(lián)特征。在“十二五”期間，西安市得益于國家對(duì)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實(shí)施，享受到了特殊政策支持，進(jìn)一步加快了科技創(chuàng)新的步伐。西安市政府抓住機(jī)遇，將注意力集中在企業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展上，充分發(fā)揮科技教育和區(qū)位優(yōu)勢(shì)等資源，利用國家先行先試的機(jī)遇，重點(diǎn)培育一批具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的高新技術(shù)企業(yè)，提高企業(yè)的自主創(chuàng)新能力。同時(shí)，加大對(duì)相關(guān)科技企業(yè)的扶持力度和主動(dòng)服務(wù)，提高科技創(chuàng)新政策的推行效率。

圖2 2011—2020年科技創(chuàng)新政策的語義網(wǎng)絡(luò)

“十三五”期間(2016年—2020年)，西安市政府對(duì)科技創(chuàng)新政策的涵蓋內(nèi)容持續(xù)深化，科技體制改革不僅結(jié)合國內(nèi)外科技發(fā)展的狀況，還充分發(fā)揮西安市在內(nèi)陸城市中的獨(dú)特地理優(yōu)勢(shì)。企業(yè)、服務(wù)、創(chuàng)新、發(fā)展作為中心簇(見圖2)，緊隨其后的是轉(zhuǎn)化、科技成果、項(xiàng)目、科技、人才、金融。同時(shí)，科技與服務(wù)(60)、轉(zhuǎn)化與科技成果(51)、西安與創(chuàng)業(yè)(36)為主要關(guān)聯(lián)特征，這一階段面對(duì)世界百年難遇的時(shí)代大變局，新一輪科技革命成為影響大變局的重要變量。因此，西安市政府對(duì)科技創(chuàng)新的注意力更多聚焦在自主創(chuàng)新、科技創(chuàng)新服務(wù)上。貫徹落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和市第十三次黨代會(huì)精神，進(jìn)一步加快科技企業(yè)培育，增強(qiáng)企業(yè)自主研發(fā)能力，支持企業(yè)進(jìn)行科技成果轉(zhuǎn)化，壯大創(chuàng)新主體規(guī)模，提高發(fā)展質(zhì)量效益，打造引領(lǐng)全市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的核心力量。同時(shí)，更加重視創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，用足用活我市高端人才引進(jìn)機(jī)制，引進(jìn)一批行業(yè)領(lǐng)軍人才和團(tuán)隊(duì)來西安市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。截至2018年底，西安市科技金融產(chǎn)業(yè)功能布局已初步形成，形成創(chuàng)新發(fā)展合力，助力科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。為建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”新起點(diǎn)初步形成具有歷史文化特色的國際化大都市。

3.3 2021年至今西安市科技創(chuàng)新政策政府注意力演化

2021年至今的西安市政府科技創(chuàng)新注意力演變語義網(wǎng)絡(luò)中，以企業(yè)、服務(wù)、創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)、人才為核心簇，智能、智慧也在中心簇中得到體現(xiàn)(見圖3)。從核心詞的關(guān)聯(lián)度來看，企業(yè)與研發(fā)(69)、平臺(tái)與創(chuàng)新(65)、促進(jìn)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)(51)?！笆奈濉睍r(shí)期，圍繞國家重大戰(zhàn)略和西安市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，西安市政府在發(fā)展自主創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新重點(diǎn)工程。促進(jìn)科技與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合、創(chuàng)新成果與產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切對(duì)接，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、人才鏈、政策鏈有機(jī)融合，加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。同時(shí)，把握數(shù)字化發(fā)展新機(jī)遇，推動(dòng)西安市數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，西安市政府將科技創(chuàng)新政策進(jìn)一步聚焦在數(shù)字產(chǎn)業(yè)能級(jí)提升、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、城市數(shù)字化治理上，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展，不斷提高數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力和輻射帶動(dòng)力，致力于構(gòu)建西部創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新高地。

圖3 2021年至今科技創(chuàng)新政策的語義網(wǎng)絡(luò)

4 西安市科技創(chuàng)新政策政府注意力演化結(jié)論與政策建議

4.1 西安市科技創(chuàng)新政策政府注意力演化結(jié)論

面對(duì)全球科 技飛速進(jìn)步的大趨勢(shì)，西安市積極融入國家創(chuàng)新體系布局，為了更好地適應(yīng)這一趨勢(shì)，西安市政府不斷調(diào)整科技創(chuàng)新政策的注意力，并加大對(duì)科技創(chuàng)新的關(guān)注度，賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。然而，由于西安市政府相較國家和省級(jí)政府注意力演化進(jìn)程較為滯后，在科技創(chuàng)新政策中存在一些問題，例如政策系統(tǒng)性不強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一等。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，西安市政府逐漸意識(shí)到科技創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，并相應(yīng)調(diào)整了科技創(chuàng)新政策的注意力。在面對(duì)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的挑戰(zhàn)時(shí)，西安市政府不斷完善科技體制改革，統(tǒng)籌規(guī)劃科技資源，不斷提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，“硬科技”已經(jīng)進(jìn)入國家話語體系。

總體來看，政府科技創(chuàng)新政策注意力未來依舊是以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為首要任務(wù)，以建設(shè)具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的科創(chuàng)中心為目標(biāo)，突出“圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈”主線。面對(duì)企業(yè)創(chuàng)新主體力量不強(qiáng)的問題，強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新的主體地位，制定并實(shí)施一系列創(chuàng)新政策，包括提供財(cái)政和稅收激勵(lì)措施，鼓勵(lì)企業(yè)增加研發(fā)投入和技術(shù)創(chuàng)新。加強(qiáng)企業(yè)與高校、科研院所之間的合作，促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移與共享創(chuàng)新資源。通過政策引導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，吸引優(yōu)秀企業(yè)集聚，形成集群效應(yīng)，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群。

4.2 西 安市科技 創(chuàng)新政策政府注意力分配建議

西安市政府推進(jìn)科技創(chuàng)新政策的注意力隨著中央政府、省政府科技創(chuàng)新政策的注意力演化及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生著深刻變化，因此從宏觀層面來看，西安市科技創(chuàng)新政策政府注意力分配需從科技創(chuàng)新政策的頂層設(shè)計(jì)著手，建設(shè)科技創(chuàng)新環(huán)境配套政策體系。

在政策的頂層設(shè)計(jì)上，改變部門劃分的局限性，制定部門聯(lián)合政策，提高各部門間的協(xié)調(diào)力度，提高科技創(chuàng)新環(huán)境配套政策體系建設(shè)，制定一套可操作性高、系統(tǒng)性好的完備體系。對(duì)于各行業(yè)概念發(fā)展方向上，西安市需要及時(shí)跟進(jìn)，制定與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量快速發(fā)展所適應(yīng)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)政策，以期與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)相適應(yīng)。同時(shí)，著力推進(jìn)一系列重大科技創(chuàng)新項(xiàng)目的實(shí)施，解決企業(yè)現(xiàn)存的瓶頸問題與所缺少的關(guān)鍵性技術(shù)，努力實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)企業(yè)在重點(diǎn)領(lǐng)域的跨越式發(fā)展。