內(nèi)蒙古節(jié)能監(jiān)察機(jī)制的完善路徑研究

王雪婷 池洋漾 張?jiān)路?/p>

摘? 要：節(jié)能監(jiān)察制度是基于節(jié)能法律、法規(guī)，規(guī)范節(jié)能監(jiān)察工作的重要制度，旨在提高能源利用效率，促進(jìn)節(jié)能降碳和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同并進(jìn)。通過(guò)梳理內(nèi)蒙古自治區(qū)節(jié)能監(jiān)察體系建設(shè)情況，分析節(jié)能監(jiān)察制度現(xiàn)存問(wèn)題，提出完善節(jié)能監(jiān)察制度建議，提升了節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法效能，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和具有重要意義。

關(guān)鍵詞：節(jié)能監(jiān)察? ? ?節(jié)能降碳? ? ?體系制度建設(shè)

為積極應(yīng)對(duì)氣候變化、走綠色低碳發(fā)展道路，我國(guó)提出了2030年“碳達(dá)峰”與2060年“碳中和”的目標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙碳”目標(biāo)）。節(jié)約能源、提升能源利用效率是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵路徑，是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的重要措施，是緩解能源供需矛盾的必然選擇。做好工業(yè)、能源、建筑、交通、新型基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)行業(yè)及領(lǐng)域節(jié)能工作，需要《節(jié)約能源法》、節(jié)能審查和節(jié)能監(jiān)察制度等各項(xiàng)法律規(guī)章的保障。在國(guó)家“雙碳”目標(biāo)指導(dǎo)下，要健全省、市、縣三級(jí)節(jié)能監(jiān)察體系，增強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察約束力，這是建設(shè)節(jié)能法律制度、節(jié)能監(jiān)察制度和體系的新要求。本文通過(guò)梳理自治區(qū)節(jié)能監(jiān)察制度現(xiàn)存問(wèn)題，提出完善自治區(qū)節(jié)能監(jiān)察體系制度的路徑，為推動(dòng)自治區(qū)全社會(huì)資源節(jié)約，提高能源利用效率，達(dá)成“雙碳”目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)節(jié)能降碳和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同并進(jìn)提供必要的監(jiān)察制度保障。

一、節(jié)能監(jiān)察制度

（一）節(jié)能監(jiān)察定義

我國(guó)制定了《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》《節(jié)能監(jiān)察辦法》等法律、法規(guī)，將節(jié)能監(jiān)察作為履行節(jié)能監(jiān)督管理職能的主要方式，要求通過(guò)行政執(zhí)法的方式對(duì)能源生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用單位和其他相關(guān)單位執(zhí)行節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的情況等進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)違法違規(guī)用能行為予以處理，并提出依法用能、合理用能建議。節(jié)能監(jiān)察不僅具有法定性、強(qiáng)制性等執(zhí)法特性，還具有技術(shù)性強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)性高的特點(diǎn)。節(jié)能監(jiān)察制度在監(jiān)管企業(yè)是否出現(xiàn)不合理用能行為或違法行為的同時(shí)，為企業(yè)或者項(xiàng)目提供節(jié)能建議，深化執(zhí)法與服務(wù)有機(jī)結(jié)合、進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，在構(gòu)建節(jié)能減排市場(chǎng)化機(jī)制和服務(wù)型政府中發(fā)揮積極作用。

（二）節(jié)能監(jiān)察體系現(xiàn)狀

1998年國(guó)家頒布實(shí)施了《節(jié)約能源法》，同年上海頒布了《上海市節(jié)約能源條例》，并成立上海市節(jié)能監(jiān)察中心，這標(biāo)志著我國(guó)有了專(zhuān)門(mén)的節(jié)能監(jiān)察隊(duì)伍。“十二五”以來(lái)，我國(guó)逐步建立了省、市、縣三級(jí)節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)，截至目前全國(guó)共有節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)1600余家。內(nèi)蒙古最早的節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)前身為內(nèi)蒙古自治區(qū)節(jié)能技術(shù)監(jiān)測(cè)中心，2006年更名為“內(nèi)蒙古自治區(qū)節(jié)能監(jiān)察中心”，2018事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革后，內(nèi)蒙古部分盟市、旗縣節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)被不同程度弱化或撤銷(xiāo)，基層節(jié)能監(jiān)管人員力量較為薄弱。截至2022年底，內(nèi)蒙古有自治區(qū)級(jí)節(jié)能監(jiān)察技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)2家，分別是自治區(qū)工信廳所屬事業(yè)單位內(nèi)蒙古自治區(qū)工業(yè)節(jié)能監(jiān)察保障中心、自治區(qū)發(fā)展改革委所屬事業(yè)單位內(nèi)蒙古自治區(qū)節(jié)能降碳中心；盟市級(jí)節(jié)能監(jiān)察職能相關(guān)機(jī)構(gòu)有9家，均設(shè)在盟市工信局；旗縣級(jí)節(jié)能監(jiān)察職能相關(guān)機(jī)構(gòu)共有34家，其中工信部門(mén)26家、發(fā)改部門(mén)6家、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)1家、市場(chǎng)監(jiān)督管理局1家。節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法主要包括兩種形式，一是節(jié)能主管部門(mén)委托，二是授權(quán)節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)開(kāi)展執(zhí)法。現(xiàn)階段內(nèi)蒙古主要以委托執(zhí)法形式開(kāi)展節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法工作。

二、內(nèi)蒙古節(jié)能監(jiān)察制度體系存在的主要問(wèn)題

（一）執(zhí)法法律依據(jù)缺失

我國(guó)1998年頒布了《節(jié)約能源法》，但在實(shí)施過(guò)程中存在以下幾方面問(wèn)題。一是機(jī)制不明確，《節(jié)約能源法》雖然規(guī)定了節(jié)能監(jiān)督管理體制，但是并未明確節(jié)能監(jiān)察部門(mén)以及監(jiān)察職權(quán)；二是行政處罰力度偏軟、執(zhí)行力較差，存在企業(yè)對(duì)節(jié)能處罰不在乎、無(wú)所謂現(xiàn)象；三是法律法規(guī)不完善，現(xiàn)階段推進(jìn)節(jié)能監(jiān)察工作的主要依據(jù)是《節(jié)能監(jiān)察辦法》《工業(yè)節(jié)能監(jiān)察辦法》《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查辦法》等部門(mén)規(guī)章，《節(jié)約能源法》的不完善導(dǎo)致無(wú)法可依，例如：根據(jù)《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查辦法》第十三條等規(guī)定，“未落實(shí)節(jié)能審查意見(jiàn)要求的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，責(zé)令建設(shè)單位限期整改。不能改正或逾期不改正的，按照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理”。但通過(guò)梳理《節(jié)約能源法》《行政處罰法》等行政處罰權(quán)利事項(xiàng)，暫無(wú)對(duì)未落實(shí)節(jié)能審查意見(jiàn)要求的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，不能改正或逾期不改正的違法行為進(jìn)行處理的法律依據(jù)，行政執(zhí)法面臨按期整改無(wú)法兌現(xiàn)問(wèn)題。

（二）監(jiān)察體系不健全

雖然自治區(qū)省市縣三級(jí)均設(shè)有監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但現(xiàn)有機(jī)構(gòu)人員大部分僅開(kāi)展工業(yè)領(lǐng)域節(jié)能監(jiān)察工作，住建、交通、商務(wù)、能源、機(jī)關(guān)事務(wù)、節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)及其他企業(yè)等領(lǐng)域均未建立節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。節(jié)能監(jiān)察管理存在錯(cuò)位，法律未明確法定統(tǒng)一的節(jié)能監(jiān)察部門(mén)，從基層監(jiān)察主管部門(mén)看，自治區(qū)基層節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)主管單位大部分在工信部門(mén)，少部分設(shè)在發(fā)展改革部門(mén)，且職能職責(zé)不明確，容易造成節(jié)能監(jiān)察效率降低，部門(mén)之間職責(zé)不清、協(xié)調(diào)難度大，難以形成上下對(duì)應(yīng)、合力推進(jìn)的工作局面。現(xiàn)階段，內(nèi)蒙古節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)還不具備獨(dú)立開(kāi)展節(jié)能監(jiān)察工作的職能，是由節(jié)能主管部門(mén)或者工業(yè)主管部門(mén)委托節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)開(kāi)展節(jié)能監(jiān)督檢查的日常工作，并對(duì)其工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)職權(quán)未明確規(guī)定，工作能動(dòng)性發(fā)揮不足。

（三）機(jī)構(gòu)編制缺項(xiàng)

各級(jí)節(jié)能監(jiān)管力量缺失，無(wú)法有效承擔(dān)地區(qū)節(jié)能監(jiān)察任務(wù)。按照中央關(guān)于深化市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等5個(gè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革的要求，自治區(qū)級(jí)層面進(jìn)一步精簡(jiǎn)整合執(zhí)法隊(duì)伍，節(jié)能監(jiān)察未列入上述5個(gè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革事項(xiàng)，面臨縮減行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)局面。在盟市層面上，內(nèi)蒙古3個(gè)盟市沒(méi)有獨(dú)立的節(jié)能監(jiān)察中心，已建立的節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員編制僅有2-5人，且部分人員抽調(diào)到機(jī)關(guān)單位工作；旗縣級(jí)節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)僅有34家，僅占旗縣總數(shù)的30%，且大多數(shù)中心僅編制2-3人，存在節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法處罰主體不清、無(wú)節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法人員、無(wú)專(zhuān)業(yè)設(shè)備、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)無(wú)保障等問(wèn)題。根據(jù)國(guó)家相關(guān)要求，各地要進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察工作，建立常態(tài)化節(jié)能監(jiān)察機(jī)制，但現(xiàn)有人員力量無(wú)法滿(mǎn)足監(jiān)察任務(wù)要求。按照國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于國(guó)務(wù)院各部門(mén)不要干預(yù)地方機(jī)構(gòu)編制的通知》以及內(nèi)蒙古自治區(qū)相關(guān)規(guī)定，國(guó)家及自治區(qū)相關(guān)部門(mén)不得向地方下達(dá)增加機(jī)構(gòu)、編制的文件，省、市、縣三級(jí)節(jié)能監(jiān)察體系建設(shè)涉及地方增加機(jī)構(gòu)、編制，自治區(qū)推動(dòng)三級(jí)監(jiān)察體系難度較大。

（四）能力建設(shè)不足

國(guó)家層面除工業(yè)領(lǐng)域外其他領(lǐng)域既無(wú)對(duì)節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)開(kāi)展的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，也無(wú)對(duì)重點(diǎn)用能單位開(kāi)展的能源管理培訓(xùn)，存在能力建設(shè)不足問(wèn)題。雖然工業(yè)領(lǐng)域每年開(kāi)展節(jié)能監(jiān)察培訓(xùn)，但部分用能單位能源管理人員發(fā)生變動(dòng)，新舊人員業(yè)務(wù)交接不連貫，新進(jìn)人員的能源管理業(yè)務(wù)能力仍然難以滿(mǎn)足工作要求。能力建設(shè)不足影響監(jiān)察效率、監(jiān)察效果，導(dǎo)致能源數(shù)據(jù)不能準(zhǔn)確有效反映生產(chǎn)、生活能源消耗，不利于全社會(huì)節(jié)約能源、提升能源利用效率。

（五）能源管理制度及落實(shí)情況的界定標(biāo)準(zhǔn)缺失

根據(jù)《節(jié)約能源法》要求，對(duì)節(jié)能管理制度不健全的重點(diǎn)用能單位，管理節(jié)能工作的部門(mén)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，并提出書(shū)面整改要求，限期整改。但國(guó)家未出臺(tái)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范明確對(duì)能源管理等相關(guān)制度的監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察過(guò)程中，部分企業(yè)能源管理制度齊全、落實(shí)到位，但存在部分企業(yè)建立了能源管理制度，但制度框架簡(jiǎn)單、內(nèi)容缺失、執(zhí)行不到位等問(wèn)題，在監(jiān)察中缺少對(duì)能源管理等制度評(píng)價(jià)界定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和分級(jí)指標(biāo)，導(dǎo)致節(jié)能監(jiān)察人員對(duì)能源管理制度的監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)界定不同，結(jié)論不同。

三、內(nèi)蒙古完善節(jié)能監(jiān)察體系制度的路徑

（一）加強(qiáng)制度保障

《節(jié)約能源法》應(yīng)當(dāng)明確節(jié)能監(jiān)察主體的獨(dú)立地位和職權(quán)，增加行政處罰力度，緩解執(zhí)法偏軟問(wèn)題，進(jìn)一步明確節(jié)能監(jiān)察制度，增加節(jié)能監(jiān)察相關(guān)表述，作為執(zhí)法監(jiān)督檢查的法律依據(jù)。現(xiàn)階段內(nèi)蒙古監(jiān)察執(zhí)法主要依據(jù)國(guó)家發(fā)改委規(guī)章《節(jié)能監(jiān)察辦法》，因上位法法律依據(jù)執(zhí)法力度明顯不足，省、市、縣無(wú)法增加行政強(qiáng)制措施和行政處罰種類(lèi)，節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)缺少相應(yīng)的權(quán)限，難以對(duì)重點(diǎn)用能企業(yè)節(jié)能法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等是否落實(shí)形成有效監(jiān)督。同時(shí)完善法律依據(jù)，對(duì)未落實(shí)節(jié)能審查意見(jiàn)要求的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，不能改正或逾期不改正的，明確進(jìn)行處理的法律依據(jù)。對(duì)能源管理制度執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行法律規(guī)范，對(duì)部分行業(yè)國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)充修訂。

（二）規(guī)范節(jié)能監(jiān)察體系建設(shè)

將監(jiān)督與管理職能分離，明確節(jié)能主管部門(mén)、節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)職能，保證節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)性質(zhì)及地位的獨(dú)立性，有利于節(jié)能監(jiān)察工作公平、有效開(kāi)展，減少節(jié)能主管部門(mén)對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作干預(yù)，利于節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)主動(dòng)規(guī)劃、全流程閉環(huán)執(zhí)法履行監(jiān)督管理職責(zé)，對(duì)提升全社會(huì)各領(lǐng)域能效具有積極意義。整合分屬不同部門(mén)的具有節(jié)能監(jiān)察職能相關(guān)機(jī)構(gòu)，改為同一部門(mén)垂直管理，建立省市縣三級(jí)垂直管理監(jiān)察機(jī)構(gòu)，避免上級(jí)一部門(mén)對(duì)下級(jí)多部門(mén)、上下級(jí)無(wú)法對(duì)接的情況，保證體制順暢，對(duì)工業(yè)、住建、交通、商務(wù)、能源、機(jī)關(guān)事務(wù)、節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)及其他領(lǐng)域，制定分門(mén)別類(lèi)的管理體制和要求，明確省市縣三級(jí)節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)處罰權(quán)。

（三）完善監(jiān)察內(nèi)容

內(nèi)蒙古作為能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控試點(diǎn)地區(qū)，立足生態(tài)文明建設(shè)已進(jìn)入以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向，緊盯“雙碳”目標(biāo)戰(zhàn)略，將固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查中碳排放評(píng)價(jià)制度、碳排放監(jiān)測(cè)預(yù)警和評(píng)估考核體系建設(shè)等內(nèi)容納入節(jié)能監(jiān)督管理工作。為了碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”制度順利過(guò)渡，建議賦予節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)碳排放監(jiān)察職能，充分發(fā)揮監(jiān)察執(zhí)法優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)全區(qū)碳交易市場(chǎng)有序健康發(fā)展。根據(jù)現(xiàn)行節(jié)能監(jiān)察機(jī)制，監(jiān)察范圍主要是重點(diǎn)用能單位或者固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，對(duì)可再生能源的利用及原料用能消費(fèi)情況不屬于監(jiān)察重點(diǎn)，但隨著可再生能源消費(fèi)量、原料用能消費(fèi)量納入項(xiàng)目能效水平、能源消費(fèi)扣減范圍，節(jié)能監(jiān)察作為一種促進(jìn)能源使用效率的有效措施，可以進(jìn)一步成為促進(jìn)可再生能源消納工具，相比于對(duì)以化石能源利用為主要對(duì)象的節(jié)能監(jiān)察，對(duì)可再生能源消納的節(jié)能監(jiān)察力度具有更強(qiáng)的綜合性和適應(yīng)性。

（四）加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察隊(duì)伍能力建設(shè)

對(duì)節(jié)能監(jiān)察人員進(jìn)行培訓(xùn)，提升固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查制度執(zhí)行情況、能源、建筑、商業(yè)、交通運(yùn)輸、公共機(jī)構(gòu)、節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域的執(zhí)法能力和業(yè)務(wù)能力。對(duì)法律條款進(jìn)行釋讀、對(duì)執(zhí)法程序中存在的問(wèn)題進(jìn)行指導(dǎo)糾正，推動(dòng)節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法程序規(guī)范化、統(tǒng)一化。建立常態(tài)化業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)能力培訓(xùn)，成立各行業(yè)專(zhuān)業(yè)研究組，針對(duì)不同行業(yè)最新節(jié)能政策標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行研究，真正通過(guò)節(jié)能監(jiān)察服務(wù)監(jiān)察對(duì)象，不斷提升監(jiān)察業(yè)務(wù)能力水平。同步加強(qiáng)對(duì)企業(yè)能源管理人員的培訓(xùn)，針對(duì)企業(yè)能源管理人員普遍存在的隊(duì)伍不穩(wěn)定、業(yè)務(wù)能力不足等問(wèn)題，強(qiáng)化培訓(xùn)，持續(xù)提高節(jié)能管理工作能力與企業(yè)節(jié)能管理水平。

（五）拓展節(jié)能監(jiān)察方式，完善信息化監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)

全面開(kāi)展節(jié)能監(jiān)察，依托內(nèi)蒙古資源節(jié)約集約數(shù)智平臺(tái)實(shí)行重點(diǎn)用能單位“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)察”方式，不斷提高重點(diǎn)領(lǐng)域能效水平，提高節(jié)能監(jiān)察工作信息化、專(zhuān)業(yè)化水平，同時(shí)針對(duì)書(shū)面監(jiān)察數(shù)據(jù)填報(bào)真實(shí)性問(wèn)題和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察人力、資金、時(shí)間成本導(dǎo)致的重點(diǎn)用能企業(yè)全覆蓋取證困難問(wèn)題，在規(guī)范原有監(jiān)察程序和原有重點(diǎn)用能單位能耗監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，增加水耗監(jiān)測(cè)、碳排放監(jiān)測(cè)等功能，打造重點(diǎn)企業(yè)“雙碳”指標(biāo)綜合監(jiān)測(cè)平臺(tái)，對(duì)重點(diǎn)企業(yè)的能耗、水耗、碳排放狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)、分析和預(yù)警，同時(shí)評(píng)估用能單位節(jié)能潛力，推動(dòng)建設(shè)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系。

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（作者單位：1.3.內(nèi)蒙古自治區(qū)節(jié)能降碳中心; 2.集寧師范學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉