創新與邊界：探索地方立法權的實踐空間

王樺宇 韋歡芫

上海市在全國率先形成了“1+X”的地方性法規集群 （圖/IC photo? 圖文無關）

2023年3月13日，十四屆全國人大一次會議審議通過了《關于修改立法法的決定》，修改后的立法法自2023年3月15日起施行。這次修改是繼2015年3月15日立法法首次修改之后的第二次修改，特別是在對第七十二條進行修改后，設區的市的人大及其常委會可以對城鄉建設與管理、生態文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面的事項制定地方性法規。相較此前規定，將地方立法事項的環境保護擴展為生態文明建設，并新增了基層治理作為地方性立法事項。與此同時，立法法的此次修改還就區域協同立法工作機制、浦東新區法規和海南自由貿易港法規、基層立法聯系點等事項做出了較為明確的規定。在新的歷史時期，地方人大及其常委會如何按照立法法的要求高質量地完成地方性立法工作，成為一個重要的實踐問題。

我國憲法第一百條規定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。”“設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會常務委員會批準后施行。”這一規定是我國地方立法權的基本憲法淵源，也是前次和此次立法法修改的主要制度背景。不過，由于各種主客觀原因，在我國的具體立法實踐中，絕大部分的重要立法都是中央立法，涉及全國人大及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規、中央部委制定的部門規章等諸多層次；在地方立法方面，包括省級地方在內的各級地方不僅在總體上制定的地方性法規數量相對較少，而且涉及的相關領域也不夠豐富，層次體系也不夠清晰，立法質效相對不高。

在新的時代背景下，科學立法、民主立法和依法立法成為立法工作的主要指導原則。建構科學合理的中央和地方立法體系，堅持和發展全過程人民民主，在憲法框架下推動地方治理特別是基層治理創新，適度放寬地方立法權限，使地方治理需求與立法權限范圍大體一致，為不同區域的立法主體留出充分的制度競爭空間，能夠促使地方改革走上法治軌道，激發地方上更多的制度創新積極性。拓展地方立法權的立法空間，一方面有利于提升整體立法領域中央和地方的“兩個積極性”，特別是鼓勵地方在屬地治理上進行有益嘗試；另一方面有利于在中央現行立法基礎上進行“因地制宜”地細化與展開，提升上位法執行的針對性、可實施性和可接受性。應該說，地方立法權是對中央立法權的必要補充和具體展開，相關地方立法體系也是國家整體立法體系的有機組成部分。

立法法第五條規定：“立法應當符合憲法的規定、原則和精神，依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威。”全面準確理解地方立法權，首先應當從國家法制統一性這個角度來把握，不能過于強調地方立法的特殊性和差異性。就中央立法權與地方立法權的關系而言，中央立法權是憲法規定的當然立法權，由作為最高權力機關的全國人大及其常委會來行使，而地方立法權必須按照憲法和法律的規定，在特定的事項領域、地域區劃等范圍內得以行使并發生法律效力，同時還需要接受全國人大及其常委會的備案審查。地方立法權的行使需要嚴格遵循法律的有關規定，在不與上位法沖突和遵循法律行政法規基本原則的前提下，在法律執行的適應性、屬地管理的創新性、基層治理的多樣性等方面呈現“百花齊放”的局面。

與此同時，地方人大及其常委會行使地方立法權也需要積極作為、主動擔當，有效補全地方立法權的實踐短板。此次立法法修改，上海、海南等地的地方立法權還被寫入具體的法律條文中，作為兩個地方的地方立法權行使的明確法律依據。立法法第八十四條第二款規定：“上海市人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會常務委員會的授權決定，制定浦東新區法規，在浦東新區實施。”也就是說，上海市人大及其常委會可以在兩個層面行使地方立法權：一是普遍意義上的地方立法權，就作為省級層面的上海市人大及其常委會這一立法主體制定不與法律法規相沖突的地方性法規；二是特定意義上的地方立法權，根據全國人大及其常委會的授權，就浦東改革創新實踐需要，制定浦東新區法規，在浦東新區實施。

就第一個層面而言，近年來上海市積極探索“全過程人民民主”的有效實現形式和路徑，在全國率先形成了“1+X”的地方性法規集群，先后制定修改《上海市優化營商環境條例》《上海市地方金融監督管理條例》《上海市知識產權保護條例》《上海市促進中小企業發展條例》《上海市反不正當競爭條例》等地方性法規，結合上海市的具體情況在營商環境、地方金融監督、知識產權保護、中小企業促進和公平競爭的方面制定了上海規則；就第二個層面而言，相繼出臺了《上海市浦東新區深化“一業一證”改革規定》《上海市浦東新區完善市場化法治化企業破產制度若干規定》《上海市健全浦東新區生態環境保護制度若干規定》等18部浦東新區法規，涵蓋優化營商環境、推動產業升級、促進自主創新、發展綠色生態、深化城市治理等五大領域，有力地推動了浦東引領區與自貿試驗區雙區聯動發展戰略。

上海地方立法在實踐中探索，在探索中創新，在創新中發展，取得了很好的成績和寶貴的經驗。但與此同時，上海市如何推進高質量的地方立法工作，推動更多的浦東法規、上海法規能夠在試點成熟的基礎上向全國推廣，也依然面臨著一些問題和挑戰。這些問題和挑戰，除了一些全國各地方立法權行使過程中的共同特征外，主要涉及上海地方立法權的總體定位問題，因為總體定位決定了立法方向和技術路徑。上海既是一個省級行政區，有權行使省級層面的地方立法權，制定省級層面的地方性法規；又是一個國際大都市，需要在城鄉建設與管理、生態文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面體現城市特色，承擔因地制宜地規范和指導城市治理的立法功能；上海還是一個經全國人大常委會授權而擁有浦東法規制定權的地方主體，需要更多的探索試點和改革創新。因此，如何準確認識自身地方立法權的定位，科學規劃、分類指導和精準推進這些立法模塊就顯得尤為重要。

可以預見的是，在這五年里，上海將緊密圍繞“四大功能”布局，在深化改革、城市治理和制度創新等方面積極有所作為，為加快建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市提供法治“施工圖”。

2023年10月20日，上海市人大常委會公布了《上海市十六屆人大常委會立法規劃（2023—2027年）》。規劃圍繞全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領、開放樞紐門戶、創造高品質生活和實現高效能治理六大方面展開。這些地方性法規，一些是針對省級行政區的經濟社會行政管理事項，一些是涉及國際大城市的歷史文化、綠色發展和基層治理的品質內涵建設，一些是緊密聯系浦東新區改革創新、先行先試進行實踐的立法項目，較好地回應了上海地方立法權的總體定位問題。

（作者王樺宇系上海交通大學凱原法學院副教授，韋歡芫系上海交通大學凱原法學院碩士研究生）