綱舉目張：引領全局的五年立法規劃“施工圖”

卿云

2023年10月20日，上海市人大常委會在立法工作會議上公布了《上海市十六屆人大常委會立法規劃（2023—2027 年）》（詳見滬上“一網通辦”）。該立法規劃以強化“四大功能（全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領和開放樞紐門戶）”為主攻方向，聚焦重點領域和關鍵環節構建立法規劃框架，共安排立法項目165件（含浦東新區法規43件），其中正式項目76件（制定48件、修改28件），預備項目45件，調研項目44件。同時，根據需要每年還將對相關法規進行打包修改或者予以廢止。

會議強調：立法工作要做到“一個牢記”，即始終牢記黨對立法工作的全面領導，牢牢把握立法工作的正確政治方向，確保所立法規符合中央精神、貼近上海實際、得到人民擁護。要聚焦“兩大重點”，即“聚焦國家戰略的實施和上海全市中心任務、聚焦制定浦東新區法規”這個重中之重，為上海社會主義現代化國際大都市建設提供有力法治保障。要嚴把“三道關口”，即立項關、起草關、審議關，緊緊抓住提高立法質量這個關鍵。要建立完善“四項機制”，即專班機制、統籌機制、論證機制、會審機制，不斷增強立法的系統性、整體性、協同性、實效性。要充分發揮“五方作用”，即市人大常委會組成人員、政府部門、專家學者、人大代表和人民群眾的作用，積極踐行全過程人民民主，凝聚各方面智慧和力量，切實推動立法規劃從“路線圖”轉化為“實景畫”，以高質量立法推動高質量發展、促進高水平開放、創造高品質生活、實現高效能治理。

上海市人大常委會副主任鄭鋼淼在總結發言中表示：要努力提高立法的針對性、精準性、時效性；確保制定修改的法規要立得住、行得通、真管用。

在上海市人大常委會黨組的領導下，五年立法規劃編制工作自2023年2月中旬啟動，歷經工作方案制定、前期研究、項目征集、項目篩選、項目協調論證等環節，至2023年8月中旬完成。時任上海市人大常委會法工委主任閻銳表示：“在編制過程中，我們堅持黨的領導，把牢地方立法的正確政治方向，對標對表中央和市委決策部署構建立法規劃框架；廣泛征集意見，深入踐行全過程人民民主重大理念，共收到市級部門、各區人大、基層立法聯系點、社會公眾提出的立法建議項目479件；加強組織協調，發揮人大主導作用，與市人大各委員會、市政府有關部門分領域論證立法項目；凝聚各方智慧，加強協同聯動，統籌做好重點領域、新興領域以及浦東新區法規、長三角協同立法項目的安排。”

據介紹，此次經批轉的立法規劃共安排立法項目165件，分為三類：第一類為條件比較成熟、力爭在本屆人大任期內提請審議的正式項目76件；第二類為需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的預備項目45件；第三類為條件尚不完全具備、需要繼續研究論證的調研項目44件。從內容看，圍繞強化全球資源配置功能的有12件，圍繞強化科技創新策源功能的有9件，圍繞強化高端產業引領功能的有14件，圍繞強化開放樞紐門戶功能的有25件，圍繞創造高品質生活的有41件，圍繞實現高效能治理的有64件。這其中，圍繞浦東引領區建設，安排了浦東新區法規43件。

浦東新區法規首次被納入上海市人大常委會五年立法規劃，充分體現了上海市委、市人大對浦東打造社會主義現代化建設引領區的高度重視和極大支持。上海市浦東新區人大常委會主任田春華表示，在市人大有力指導推進下，浦東將認真貫徹落實好五年立法規劃，在立法實踐中更好發揮改革與法治的“雙輪驅動”效應，不斷彰顯浦東“立法試驗田”作用。下一步將重點抓好以下幾方面工作：

首先，強化責任擔當，抓好項目推進。立法規劃是做好五年立法工作的依據和遵循。目前，立法規劃中有浦東新區法規43件，包括正式項目21件，預備項目11件，調研項目11件。浦東高度重視這項工作，區委書記專門作出批示，要求區人大加強與市人大的溝通請示，確保年度計劃有序推進，并要求區發改委將規劃確定的任務列入年度經濟社會發展計劃。同時，在區層面進一步強化以區委書記為組長，區人大、區政府主要負責同志為副組長的立法工作推進機制。

其次，開展先行調研，抓好需求儲備。重點關注三個方向：一是浦東綜改試點。根據綜改方案區級分工，結合“建設金融業高水平開放引領區”等規劃項目，加強對“發展離岸人民幣交易”等領域前瞻研究，提出契合離岸市場發展的高質量立法建議，并推動引領區分工方案中的35個未落地事項盡快落地。二是高水平制度型開放。對標自貿區提升戰略，結合“促進內外貿一體化”“保稅維修發展”等規劃項目，圍繞貨物貿易、服務貿易、數字貿易和跨境投資自由化便利化等深入研究，對接CPTPP（《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》）、DEPA（《數字經濟伙伴關系協定》）、RCEP（《區域全面經濟伙伴關系協定》）等國際高標準經貿規則，挖掘制度創新突破點。三是營商環境優化。對標世行最新BEE（利商環境）評估體系，結合“商事調解”“商業秘密”“商事典章”等規劃項目，圍繞市場準入、爭端解決等領域不斷發掘企業和群眾的新期盼新需求，持續助力法治化宜商環境建設。

浦東人大已連續兩年對已出臺浦東新區法規和管理措施開展評估。2022年，首批六部法規立法成效評估報告，獲“上海全面依法治市調研課題優秀成果一等獎”。

再次，加強評估檢查，抓好實施成效。通過立法后評估、法律實施監督等方式，倒逼立法成果落地見效。

一是常態化開展立法成效評估。浦東人大已連續兩年對已出臺浦東新區法規和管理措施開展評估。2022年，首批六部法規立法成效評估報告，獲“上海全面依法治市調研課題優秀成果一等獎”。2023年，立法成效評估工作被列入區委2023年度重點工作要點。

二是跟蹤開展法律監督。充分發揮人大監督職能，對照法規條文逐條檢查落實情況，對實際操作中的堵點難點，找準癥結所在，狠抓推進落實，形成相關案例，推動制度創新和重大改革舉措落地落實、見行見效。

2023年10月，《上海市十六屆人大常委會立法規劃（2023—2027 年）》公布 （圖文無關）

習近平總書記在2023年7月召開的全國生態環境保護大會上再次強調，“要始終堅持用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境”。上海市人大常委會深入貫徹落實習近平總書記重要講話精神，在五年立法規劃中，對生態環境立法作了統籌安排。聚焦“強化高端產業引領、創造高品質生活、實現高效能治理”等三大方向實現減污降碳協同增效，共列了8個由上海市生態環境局負責的項目，包括降碳、無廢城市建設、飲用水水源保護、土壤污染防治、噪聲污染防治、機動車和非道路移動機械污染防治以及示范區飲用水水源協同保護、浦東新區生態環境保護等重點領域、重點區域立法。

“這些項目安排廣泛吸納了我們的工作需求以及其他方面對環保立法的呼聲，是深入貫徹落實習近平生態文明思想和習近平法治思想的重要舉措，對于確保在法治軌道上統籌推進經濟社會高質量發展和生態環境高水平保護具有重要意義。完成本屆立法規劃項目，我們深感責任重大、使命光榮。”上海市生態環境局一級巡視員羅海林會后表示。

據悉，列入規劃的8個項目中，4個項目由上屆人大確定，作為需要繼續推進的項目結轉列入本屆立法規劃。目前，按照年度立法計劃，已完成兩項法規制定任務——《上海市土壤污染防治條例》（上海市生態環境局牽頭起草，2023年7月25日由本屆人大常委會四次會議表決通過）、《上海市健全浦東新區生態環境保護制度若干規定》（上海市生態環境局指導，浦東起草，2023年6月20日由本屆人大常委會三次會議表決通過）。

另外2個立法項目正在積極推進。一是制定《上海市無廢城市建設條例》，定于2023年12月提請市人大常委會審議。這項立法著眼于構建推進全域“無廢城市”建設的總體制度框架，是地方創新性立法，也是全國首例。2023年初，成立了由市人大、市政府領導擔任“雙組長”的立法工作領導小組，組建了13部門的工作專班，高位推進上述條例草案的起草工作。目前，正在抓緊修改完善。二是制定《長三角綠色生態一體化發展示范區飲用水水源地保護條例》——已列入2023年人大立法預備項目。這是由上海市生態環境局牽頭的滬蘇浙協同立法項目。

其余的4個項目，其中2個項目已有調研基礎（修改《上海市飲用水水源保護條例》、制定《上海市機動車和非道路移動機械排放污染防治若干規定》），2個項目（制定《上海市降碳排放若干規定》和《上海市噪聲污染防治若干規定》）是本次規劃新增項目。

羅海林表示，上海市生態環境局將按照規劃要求，制定計劃，區分輕重緩急，堅持急用先行，有計劃有步驟推進草案起草、調研論證等工作。

2023年4月，上海市人大常委會啟動五年立法規劃項目征集工作后，松江區人大常委會抓住基層參與立法工作的契機，全面發動區、鎮兩級人大代表、政府相關部門，廣泛征求意見。同時，結合長三角G60科創走廊實際，匯總立法建議并報區委研究決定將《促進長三角G60科創走廊發展條例》作為該區申報的立法項目，并已被列入正式的立法項目。為貫徹落實好上海市人大常委會五年立法規劃，結合松江區的實際，松江人大將協助開展G60協同立法，助推高質量發展。

據了解，2016年以來長三角G60科創走廊的建設經歷了1.0版、2.0版、3.0版，上海市委、市政府高度重視，并將之上升為國家戰略。2021年，松江人大以準立法的形式，通過了《關于依法保障和推進長三角G60科創走廊建設的決定》，為長三角G60科創走廊高質量發展提供了法治支撐，并持續開展九城市人大法治協同交流。2023年是九城市共建長三角G60科創走廊五周年，區人大常委會牽頭協調成立課題調研組，依托“長三角G60科創走廊九城市人大工作交流會”平臺，重點圍繞區域聯動發展、區域協同創新、產業和城市一體化發展、深化改革和優化服務、支持保障措施、協同機制建設等方面，開展了促進長三角G60科創走廊發展立法項目的前期研究。上海市松江區人大常委會副主任徐衛興表示：“目前已形成條例草案建議稿。下一步，區人大常委會將繼續發揮九城市人大協調機制，充分交流前期研究成果，在廣泛征求九城市意見建議的基礎上，進一步研究長三角G60科創走廊建設過程中法治協同保障突出問題。積極配合市人大常委會深入調研，爭取在市人大的推動下盡快立法，為長三角G60科創走廊高質量發展提供更有力的法治保障。”