監事制度構建的價值與技術
——以江西民辦高校為例

宋麗娟，俞欽耀，楊曉培，謝沙沙

（1.華東交通大學，江西南昌 3 300031；2.南昌職業大學，江西南昌 330500）

黨的二十大報告首次提出了“引導與規范民辦教育發展”。與黨的十九大提出的“支持和規范社會力量興辦教育”相比較，“引導”和“規范”成為當下民辦高校發展的重要保障。民主、有效、獨立的監事制度則是民辦高校法人治理結構得以科學實現的重要前提。然而，《民辦教育促進法》第20 條雖規定了應當設立監督機構，但缺乏系統性和可操作性，《民辦教育促進法實施條例》第27 條也僅僅規定了監督機構人員設置比例、監督對象和回避情形。為此，在民辦高校法人治理實踐中，監事制度往往被說在嘴上、寫在紙上、掛在墻上的現象突出，監事會成員結構不合理、職責分工不清晰、監事會工作難獨立等舊疴依然嚴重，阻滯或滯緩了民辦高校現代化的法人治理結構的實現，甚至象征意義勝于實際價值。

一、監事制度的問題析出：基于江西省民辦高校的分析

近年來，根據我國高等教育實際與民辦高校之現狀，國家政策已從支持、鼓勵轉向引導與規范。根據我國民辦教育相關政策法規規定，民辦高校必須建立監督機構——通常為監事會，以此來保障民辦高校規范辦學[1]。為此，民辦高校應從制度層面進一步規范自身辦學行為，以確保良性發展、有序運轉。截止到2022年，全國已有773 所民辦高校[2]，其中，江西省占33 所（含獨立學院），盡管監事會工作、相關監事制度已有質量提升，但也僅有11 所民辦高校的學校章程對監事制度有明確規定，占比僅為三分之一。

表1 江西省民辦高校章程中涉及監事制度情況

通過對江西省11 所民辦高校辦學章程的梳理，諸多學校章程中監事制度的規定多屬近似。首先，強調監事會是學校的監督機構，授予其監督的權力。其次，對監事會的人員組成和任期有了基礎性規定，如監事會不同代表和人數，以及監事被連選連任的權力。再者，對監事會的監督對象和職權進行明確規定，監事的職權行使有規可找，有例可循。最后，則是監事會會議的議事規則，監事原則上一人一票，每年定期召開一次會議，并且最終向理（董）事會負責和報告相關工作[3]。經初步統計、調研，在江西33 所民辦高校監事工作中，擁有監事會章程和工作辦法或實施辦法的寥寥無幾。

另一方面，從江西省教育廳依法開展年檢公布的相關資料發現，現有民辦高校在根據相關法律法規設置監事制度的過程中仍然存在諸多問題，主要集中在以下幾方面：第一，監事會的“監督權”無法保障。大部分學校的章程中對監事會的成立和職責沒有明確。第二，監事會和其他權力機構混同。如一些學校的監事會由董事會組成，并負責監督和管理學校的運營情況。還有一些學校其監事會由理（董）事會、黨委會共同派員組成，或者由教職工代表大會直接選舉成立等。第三，監事制度內容失當。如監事會負責人稱呼不一、監事長沒有獨立于學校管理層、僅僅設立1 名監事（無監事會），甚至監事長的基本職責都未有規定，更無法言說到職能問題。

二、民辦高校監事制度規范之價值遵循

從江西省民辦高校監事會運轉效果可悉，監事制度規范、完備者，其法人治理結構、學校發展相對穩定、良性。從民辦高校現有規范監督機制看，整體應分為內部監督和外部監督兩類。內部監督結構構成主要包括黨團、教代會、工會等，它們共同負責辦學活動、師生權益保障等，而外部監督則更多是政府的嚴格執法、公眾輿論監督等。從內部監督的效果來看，首先，民辦學校的辦學方向、政治、組織紀律等方面受到黨組織監督，但鑒于民辦高校之特殊，黨委所能發揮監督作用仍顯薄弱；其次，我國民辦高校工會多是保障形式的存在，監督成效一般。基于上述，民辦高校實施內部監督受制于各主體發揮的“獨立”作用有限，無法達到相應監督效果。為此，民辦高校法規制度保障下的法定監督機構——監事會顯得必要，而規范的監督制度保障則更為迫切。

（一）規范的監事制度有益于完善民辦高校法人治理結構

民辦高校的運營與普通公司相似，多是由社會資本投資，雇傭具有豐富經驗的管理人員負責運營。并且民政部之前發布的《民辦非企業單位（法人）章程樣本試行》①參見《民辦非企業單位（法人）章程樣本》第18 條。中規定的監事制度與《中華人民共和國公司法》②參見《中華人民共和國公司法》第53 條。中監事制度的規定大體相符。盡管民辦高校與公司法人在實質性內容上可能存在差異，比如面對的社會環境、利益需求以及價值觀念，但它們仍然擁有共同的基本要素：財產權，決策、執行、監督權，激勵與監督機制以及其他相關職責。同時，民辦高校和公司法人在監督方面仍然有共性，它們擁有“獨立監督”的使命職責，保障資源妥當配置。公司法中監事會的設置和規定，以一種契約的形式監管所有權、經營權分離，使得股東大會、董事會、經理執行層均能積極履職，成為公司治理的一種標準化模型。民辦高校基于其市場化、資本性特征，“因而可借鑒公司法人內部治理結構，對監事會制度的完善更加有路可循”[4]。這也是監事會的必要和正當。

（二）規范的監事制度有益于民辦高校的安全與成長

若將民辦高校比作生命系統，理（董）事會作為決策機構應為“大腦”，執行層應為“神經系統”，那么監事會則是學校的“免疫系統”。鑒于民辦高校舉辦者之特殊，權力邏輯和資本邏輯相互交織，一旦“免疫系統”破防，各種風險就會接踵而至。首先，民辦高校的理（董）事會作為決策機構，對管理層的職務行為進行監督。無論民辦高校內部如何進行管理，都可能會出現由出資者直接控制或者間接影響執行層面的情況，一旦權力不加約束，具有公益屬性的民辦高校可能演化為“私人企業”。理（董）事會集決策權、監督權于一身，也極易生成腐敗。其次，權力通常由管理和監督構成，基于崗位職責和治理立場，有效的民辦高校治理結構，不僅是穩定的三角權力架構，可以相互制約、規制，還應該成為主體間互構的治理架構，以此可以獲得相互促進、相輔相成。

（三）規范的監事制度有益于從根本上保障利益相關者權益

民辦高校法人治理是諸多利益相關者的協同、平衡關系。民辦高校的決策、執行、監督三項權力決定著學校的發展方向和根本利益。其個體利益和集體利益、短期利益和長期利益應得到平衡、考量。為此，應保障民辦高校監事制度最大的規范、保障效用，因為完善的監事制度體系保障下，由民辦高校中利益相關者聯合起來成立的監督組織，可能會真正關心、關注自身的利益或權益。通過該組織的監督，創辦者當初成立高校的辦學理念能夠實現，學生的人格自由和受教育權等權利能夠保障，教職工正常福利待遇能夠保障，學術科研能夠自由發展，高等教育的公益性能夠保證[5]。簡言之，民辦高校的監事會不應當淪為舉辦者的“手套”，而應獨立監督、規范運轉，如此，才能更好保障利益相關者的權益。

三、域外民辦高校監事制度之借鑒

（一）域外民辦高校近似監事制度的典型模式

1.美國私立大學教授委員會的監督制度

美國私立大學的教師與我國民辦高校教師的身份、需求不一致，多是一種終身編制且難以被解聘，也沒有教學和科研任務的限制。因此，由教師代表組成的監督機構更為客觀公正，按照其功能又可以分為審議型和評議型教師組織機構。當然在美國很多大學兩種類型的組織結構并存，翻譯過來為教師委員會和教師評議會，只有少數大學沒有教師委員會，如耶魯和埃默里等等。其中教師委員會享有監督權限，對學校重大事項進行監督。教師委員會作為教師集體利益的代表機構，可以通過監督來制衡學校相關權力機構的運行，通過協商的方式來表達教師利益訴求。教師們通過這樣的方式獲取與學校高層管理人員如校長、教務長等對話溝通的權力。同時，教師委員會擁有一項重要權力，即可以彈劾校長，對校長的不合規不合法行為進行監督，事實明確、證據充分的前提下可以提議董事會解雇校長。為此，從教師委員會的組成、職能架構、性質定位看，其更多是學校行政權利的延伸和擴展。

2.日本私立大學的監事監督

日本私立大學的監督工作主要是由監事會負責執行。如日本《私立學校法》對監事就有明確的規定，由于權力影響重大，對其任職條件比較詳細[6]。第一，監事作為單獨的一項職務，不得兼任其他重要職務，尤其是學校理事、行政事務。第二，賦予監事信賴權力，因而對其年齡條件和專業知識條件做了要求，由四十周歲以上、對學校法人事務了解、品格優秀的人擔任。這是因為不熟悉學校事務的人很難上手操作，品格瑕疵的人負責此項事務其他人會有異議。第三，熱愛且忠誠于監事崗位，并且有足夠時間全神貫注參與該項工作。第四，監事需有堅強毅力，能夠嚴守機密。若涉及到商業機密泄密情形，監事主體則會承擔相應的法律責任。日本私立學校的監事會權力重大，對治理結構主體的履職情況都可以察看，是典型的內部權力相互制衡。監事會主要有以下具體職責：對于學校的經營進行核查；理事但凡存在不合規行為都會上報至主管部門（文部科學省）或評議員會；可以向理事會請求聚集其他評議委員做不合規行為報告；對于學校的經營和發展情況，包括理事執行任務情況可以發表意見[7]。

3.韓國私立學校監事制度的規范

韓國的《私立學校法》中規定了學校必須設置兩人以上的監事。監事不得缺員，監事中出現缺員時須在2個月之內補充。監事職權包括：有權出席理事會會議，具有發言權；對學校法人資產、會計相關事宜進行監督；對理事會的運營與業務情況進行監察；如果發現前兩項的監察結果欠缺或者有不當之處應向理事會和監督廳報告相關事項；在必要之時要求召開理事會，理事會在要求之日起二十日之內召開；就學校法人的資產情況，理事會運營的業務情況向理事長或者理事陳述意見。監事的任期為兩年，不能越職任期，可以連任，并且監事與監事之間、監事與理事之間不能是親族關系或者妻方三代以內的親血關系。監事不得兼任理事長、理事或者學校法人。在專業要求上，監事中必須有一人取得會計師資格證。

（二）域外民辦高校監事制度的本土啟示

從域外私立高校的監督權設置和運行情況看，有效的監督制度是學校法人治理結構完善、規范性辦學、師生權益有效保障的重要機制。我國在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中明確提出要建立民主監督的現代大學制度。民辦高校的監事制度應成為“三權架構”模式的重要機理與保障。當然，監事制度指導、規范監事會工作使之獨立、有效是關鍵，與黨的監督、法律監督以及其它民主監督協同、聯動則是基礎[5]。

1.監事制度應科學

民辦高校的監事會制度應結合法律法規要求和學校需求設置制定，力求有效和穩定。科學的監事制度應當符合下列特征：首先，具有實際意義和便捷操作。監事會的設立應當考慮學校法人治理結構和法人實際情況，應當充分考慮其獨特的優勢，以確保其能夠有效地應對監督工作中的挑戰。其次，科學講究詳略得當。監事制度既需要詳盡，讓人能夠直接參照使用，也需要籠統的原則規定讓學校能隨機應變。再次，要具有穩定性和可預期。制度只有相對穩定和可預期，才能發揮指導、規范效用，但也不意味著其不能改動。最后，科學的監事制度還應與其他相關制度協同聯動、相互支撐，最終達致制度效用最大化。

2.監事制度要民主

民主化是當今大學制度的重要特征，這種特征通過改善學校的管理架構來得到充分展示。通過建立民主化的監事制度，可以使“民主、公平、公開”的思想成為我們學校治理的指導原則，促進各部門間的溝通協作，實現共同治理目標。民辦高校的監事會是現代大學治理體系的重要構成，它必須保障利益相關方也能夠參與到學校的管理和監督。當今大學系統已經深刻融入了民主、公平價值思想，“以人為本”的價值得到了認同，為此，積極鼓勵各方參與學校的管理和監督，以集體智慧和力量助力學校可持續發展。

3.監事制度需有效

有效的監督機制可以保障民辦高校實現可持續的良性發展。民辦高校監事制度的設計，以實現預期的目標和效果為有效導向，更為注重其實施的有效性和可行性。監事制度的有效不僅是國家法律政策的基本遵循，還應與學校發展保持基本同向。一是監事制度的制定應符合學校辦學實際，不能簡單地照搬照抄域外經驗或者對兄弟院校簡單模仿。二是監事制度設計方向應契合學校的發展目標，圍繞學校的發展規劃、戰略定位而展開，而不是簡單以監管效果為先[8]。三是監事制度制定應符合學校精神文化，而不是其它學校的翻版復制，否則難以因地制宜。

4.監事制度須獨立

“獨立”監督意味著監管機構應該在組織和意圖上完全脫離被監管對象，并且能夠獨立地開展監管工作。民辦高校監事制度中的“獨立”意味著沒有理（董）事會、校領導等外部監管者的干預，包括但不限于管理與相關人員、工作環境、資金、財務狀況等，監事會與工作人員有權自主決定。即：第一，監督機構具備的第一要素就是獨立，只有獨立才能對其他機構進行監督。如果監管機構無法獨立地實施監管，那么監督、檢查、建議、糾正等一系列活動的意義將大打折扣，甚至可以說是毫無意義。第二，監督機構的獨立監督，可以有效平衡相關利益主體的權利義務關系。第三，即使監督機構擁有相對獨立的辦公場所、人員配置、資金支持，但限于專業知識或技術以及人際關系使然，實質上的獨立仍難以達致理想效果。

四、民辦高校監事制度的路徑實踐

民辦高校法人治理包含了規則、制度與程序。監事會科學、規范、妥當的制度可以有效避免監事會“形而上”“空轉”的困窘和工作的被動。近年來，隨著民辦高校的不斷規范和發展，從省教育行政部門組織的年檢依法治校、民主監督模塊的數據獲悉，江西省民辦高校愈發重視監事會在法人治理中的作用和價值，借鑒域外監事制度科學、民主、有效、獨立之經驗，本文認為，我國民辦高校應該在強化黨組織領導、政治保障的基礎上，進一步明晰現有監事制度的規范、規定，建構內容正當、程序規范、監督“獨立”的技術路徑。

（一）明確黨組織的領導

監事會應在黨委領導下開展監督工作。監事制度的制定不僅應遵循相關的法律法規，還要與黨內法規、制度條例保持銜接、呼應，達致監督效用最大化，當然，監事會的監督工作仍需保持“獨立”。

1.明確監督的根本方向

監事會要將堅持為黨育人、為國育才要求體現在監督工作中，以樹人為核心，以立德為根本，把立德樹人內化到監事制度中。基于結構功能主義，監事會作為學會治理的內在構成，結合學校工作實際，應在監督中保障，在保障中服務，助力學校高質量實現現代化治理目標。

2.強化黨領導下的政治監督

民辦高校法人治理結構中，董事會、監事會、行政校務會應妥當協調、平衡三者權利義務關系，但須在黨委領導下實現完成。監事會要始終在監督內容上體現堅持和加強黨的全面領導的目標導向，要在方式方法上體現推動落實黨中央決策部署、教育部黨組工作要求、學會工作安排的成效結果導向，加強與學會各職能部門、各分支機構的溝通協作、上下聯動，合力加強政治監督，優化監督流程，注重監督實效，實現全面從嚴治黨、提升民辦高校治理水平和治理能力現代化。

3.明確監督機構的權限

按照大學治理的分權與制衡原則，黨組織（理事會）被賦予了決策的職能，包括籌集資金、制定學校的總體規劃、解決重大問題等[9]；而校長（執行機構）則負責完成教育教學任務，并對整個學校的行政管理進行指導；此外，監事會也被賦予了監督的職能，旨在監督理事會和校長是否存在濫用職權的情況。為了保證上述這些機構能夠正確履職，監事會的監督權應當規范實施。

（二）建構監事制度體系

民辦高校通過社會力量來舉辦，其發展應當遵循市場規則，監督結構模式一定程度類似于企業內部監督。當然，民辦高校的監事會制度與公司監事會制度存在顯著差異，即民辦高校應守護、遵循其辦學的“公益屬性”“教育特性”。為此，民辦高校的監事會既要在技術層面參酌公司企業的內部監督，又必須在價值層面聚焦教育的價值屬性，立足于辦人民滿意的民辦高等教育。

1.制定監事會章程

治理體系是實現治理能力的前提和基礎。監事會工作的質量成效建立在監事會章程是否規范、完備。美國私立高等學校通常都有自己的監事會，這些監事會通常會有一個章程，其中應該包含一些基本信息，如：成立這個監事會的原因、宗旨、規模、人數、職能、候選人、任期、成員產生、權限、下屬組織、會議制度、議事規則等。這些信息與我國《民促法》等法律法規類似，但與學校內部管理體系有所不同。為了保證民辦高校的正常運營，我們應該制定并完善監事會章程，加強對其實施的監督，規范監事會的運作，提高監事會的執行力度，促進監事會的長期健康發展。

2.明確監督主體

在確定民辦大學監事會的候選人時，必須嚴格遵循一系列原則，包括：①嚴格控制自身的獨立性，禁止兼任理事和校務會的成員；②嚴格實行回避制度，禁止其與理事會或校務會的近親屬有關；③嚴格把握職業操守，勇于擔當，秉承正義，行使權力；④精通教育、教學、財務等領域的知識，具備良好的職業操守。另外，《民辦非企業單位（法人）章程樣本（試行）》規定，為了保證公司的正常運營，民營非企業單位應該建立一個監事會。這個監事會應該通過選舉產生并更換，并且應該有一名來自員工的代表參與。這個監事會的任期為3 年，并且可以連續擔任。此外，這個監事還應該避免擔任公司的董事、經理或財務負責人。該規定可以作為民辦大學監事會的設立提供參考依據。

3.明晰監督內容

監事會的主要任務是確保學校的管理水平，并確保其決策的合法性、有效性、可持續性。它將密切關注學校的重大決策，及時發現并糾正違規行為，同時也將積極參與學校的財務審計工作，以確保學校的資金安全、運營有效、管理規范。

借鑒臺灣地區和一些大陸法系國家相關規定，我國民辦高校監事會可以行使以下職權：①監督機構的財政狀況，并且必須確保理事、校長、院長、主任等人員的日常工作不涉及非法的經營活動。如果有這樣的情況，他們必須向監事會提出申請，獲得批準。②監督理事、校長、院長和主任在執行職責時是否遵守法律、法規和大學章程，以確保公平、公正的運作。③如果理事、校長、院長和主任的行為對公司的利益造成了損害，要強烈建議這些人進行改正。④為了更有效地監督高級管理人員的工作表現，監事會應當積極參與考核，并對于表現出色、為學校發展做出重大貢獻的人員，監事會應當給予適當的獎勵，以表彰其在學校工作中的優秀表現。⑤為了保證學校的正常運轉，監事們每年都應該定期提交一份報告，詳細匯總他們在工作中發現的問題和建議，并將其提交給校委會（理事會）和其他有關部門，例如行政部門和利益相關者。⑥民辦學校章程中涉及到的其他有關職權。

4.優化監督程序

為了確保民辦高校監事會的監管職能得到有效執行，立法應該明確規定監事會的組織架構和監管流程，包括監事會的性質、地位、結構、任職資格、職責、議事規則、表決程序等，以加強監事會的獨立運作能力。

首先，落實好監事會議制度。監事會會議應定期召開，每次開會時間不少于一天，且須提前五天書面通知全體監事出席開會。監事會會議應嚴格依照法定程序舉行，如監事會主席未到場，監事會會議將無法正常開展；監事會會議應采用記名投票的方式，以保證監事會的合法性和有效性。臨時會議必要時可隨時召開，一般遇到重大緊急事務需要討論或者出現影響學校發展的突發事件時，監事提議時召開。監事會應當在召開會議之前，充分考慮校委會的議題，并且準備充分的意見，以便在校委會上發表自己的看法，同時，監事會成員也有權參加校委會的討論和決策。其次，決策程序要規范。在監事會的決議中，應遵循少數服從多數的原則，并采用無記名投票的方式進行表決。在一般情況下，只要超過半數的多數同意就可以通過，但在重大情況下，需要超過2/3 的多數同意才能生效。監事應當對校長、理事和校委會成員的工作表現進行全面而客觀的評估，并將其記錄在案，由監事本人簽字確認。當監事進行審核學校財務工作時，他們可能會查看和復制會計記錄和相關資料，并對學校的資金情況進行調查。再者，保障監事工作的嚴肅性、實效性。在執行監管職責時，監事會還可以要求校長和其他相關人員提供必要的會計報表。如果發現有人干涉或阻撓監管工作，監管機構應該立即采取必要的措施消除干涉，并對違反規定的人員實施適當的懲戒，以確保監管機構的執政能力得到充分的執行。

此外，應妥當協調監事會、黨組織、工會以及其它民主監督機構之間的關系，既有協同、聯動，又各自保持獨立運轉，其間的相互關系均在依法依規基礎上得以實現。在我國，“依法行政”和“法無明文授權即禁止”都是政府監管部門根據憲法規定制定的重要原則，它們的執行必須嚴格遵守，并且能夠有效地落實到實踐中，以確保公共利益的最大化。較之民辦高校，法律優位、法律保留等原則的存在，為相關監管措施建立了一套基本的行為準則，并且都為市場主體提供了更大的自律空間和更多的可能性。

結語

監事制度科學與否直接決定著民辦高校治理結構是否標準，以及治理體系和治理能力現代化的實現。基于江西省民辦高校監事制度分析，可以從中管窺到我國現有民辦高校監事會話語權或缺、監事制度疲軟之狀。監事制度規范與否，不僅顯證著一所民辦高校的民主監督管理水平，還決定著其法人治理結構科學與否。是故，科學、規范的監事制度是民辦高校依法辦學、利益平衡、可持續發展的重要支撐，民辦高校監事制度的規范是為必要。同時，基于民辦高校之特殊，堅持黨的領導，進一步協調處理好監事監督與黨組織監督以及其它民主監督的關系、明晰監事制度內容、規范監事監督程序、保障監事會的獨立等監事制度科學、規范的技術實踐，則是引導和規范民辦高校實現高質量發展的重要支撐和保障。