用“宅改”點(diǎn)燃鄉(xiāng)村振興新引擎

劉 冬/江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳

2020年8月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，穩(wěn)慎推進(jìn)新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，將宅基地制度改革試點(diǎn)縣從33個(gè)增加到104個(gè)，江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)、溧陽(yáng)市、昆山市、盱眙縣、泗陽(yáng)縣、沛縣入選，通過(guò)強(qiáng)“專”、創(chuàng)“新”、放“活”“宅改”路徑，探索宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式，盤活農(nóng)村閑置宅基地及閑置住宅。

江蘇“宅改”成效

呈現(xiàn)出制度改革新氣象。江蘇高度重視農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作，2021年批復(fù)6個(gè)縣（市、區(qū)）農(nóng)村“宅改”試點(diǎn)實(shí)施方案，將“宅改”試點(diǎn)列入省委省政府年度重點(diǎn)工作，實(shí)行半年督導(dǎo)和年終考核。6個(gè)試點(diǎn)地區(qū)成立黨政主要負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)的“宅改”試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，組建工作專班和專家團(tuán)隊(duì)，召開(kāi)動(dòng)員部署會(huì)，全面啟動(dòng)實(shí)施“宅改”試點(diǎn)。

邁上了規(guī)范管理新臺(tái)階。以“資格權(quán)”認(rèn)定，創(chuàng)新戶有所居實(shí)現(xiàn)形式。常州市武進(jìn)區(qū)制定農(nóng)村宅基地保障資格權(quán)認(rèn)定管理暫行辦法，提出“一次認(rèn)定、相對(duì)固定、長(zhǎng)期穩(wěn)定、動(dòng)態(tài)管理”的宅基地資格權(quán)管理制度，完成各鎮(zhèn)街196個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員17萬(wàn)戶、52萬(wàn)人的宅基地資格權(quán)認(rèn)定和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)入庫(kù)，創(chuàng)新“戶有所居”實(shí)現(xiàn)形式。以“聯(lián)審聯(lián)辦”規(guī)范審批，保障農(nóng)民合法權(quán)益。盱眙縣提出農(nóng)村村民住宅建設(shè)新增建設(shè)用地指標(biāo)不低于全縣新增建設(shè)用地指標(biāo)5%，建立農(nóng)戶申請(qǐng)、村級(jí)初審、鎮(zhèn)級(jí)審批、縣級(jí)監(jiān)管的審批模式，形成“一個(gè)窗口、一支隊(duì)伍、一套規(guī)程、一本檔案”審批規(guī)范，實(shí)現(xiàn)宅基地審批“規(guī)范化、智能化、實(shí)用化”，宅基地管理“信息一張圖、管理一條鏈、監(jiān)管一張網(wǎng)”，保障農(nóng)民戶有所居。2021年，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、涉農(nóng)街道開(kāi)展農(nóng)村宅基地審批920余戶。

摸出了盤活利用新思路。開(kāi)展農(nóng)村宅基地線上審批和閑置宅基地及閑置住宅流轉(zhuǎn)線上交易省級(jí)“兩項(xiàng)”試點(diǎn)，在6個(gè)國(guó)家試點(diǎn)縣（市、區(qū)）的基礎(chǔ)上，增加南京市高淳區(qū)等11個(gè)縣（市、區(qū)），試點(diǎn)范圍覆蓋全省所有設(shè)區(qū)市。沛縣制定農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅流轉(zhuǎn)交易辦法，建立“三審五書”產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，形成“三優(yōu)三保”交易模式，利用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)線上交易閑置宅基地940宗985萬(wàn)元。泗陽(yáng)縣制定農(nóng)村宅基地地票管理暫行辦法，引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償退出閑置宅基地，制發(fā)“地票”32張，有償退出宅基地2313宗、1345畝、補(bǔ)償金額9252萬(wàn)元；制發(fā)“房票”15張，年租金股金31.05萬(wàn)元。昆山市運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)推進(jìn)閑置宅基地流轉(zhuǎn)線上交易，形成淀山湖鎮(zhèn)紅星村“以房解困”、淀山湖鎮(zhèn)永新村“以房入股”、張浦鎮(zhèn)金華村“村集體主導(dǎo)”、周莊鎮(zhèn)祁浜村“村企合作”4種閑置宅基地盤活利用模式。

“宅改”實(shí)現(xiàn)路徑

將“宅改”與強(qiáng)“專”融合，協(xié)同鄉(xiāng)村治理。一是黨建引領(lǐng)，協(xié)同“自治”。試點(diǎn)地區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任雙組長(zhǎng)，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，組建工作專班，試點(diǎn)鎮(zhèn)村實(shí)行村民理事會(huì)制度，將農(nóng)村宅基地制度改革納入鄉(xiāng)村空間權(quán)屬治理，建立“市縣主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)、村級(jí)主體”的“宅改”管理協(xié)調(diào)機(jī)制。二是專家評(píng)估，“智治”保障。組建省、縣兩級(jí)專家評(píng)估組，邀請(qǐng)科研院所及國(guó)家農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)的專家學(xué)者參與“深化農(nóng)村宅基地制度改革暨案例研究”，圍繞“五探索、兩完善、兩健全”改革內(nèi)容，對(duì)農(nóng)村宅基地資格權(quán)、行政處罰權(quán)調(diào)整、農(nóng)村宅基地（住宅）抵押、泗陽(yáng)“兩票制”、閑置宅基地盤活利用進(jìn)行專題研討，打造“黨建引領(lǐng)、‘智治’保障、群策群治”農(nóng)村宅基地制度改革創(chuàng)新模式。

將“宅改”與創(chuàng)“新”融合，提升農(nóng)民生活水平。一是以“美居之夢(mèng)”創(chuàng)建鄉(xiāng)村田園詩(shī)居。溧陽(yáng)市上興鎮(zhèn)將花村自建區(qū)打造成“五優(yōu)農(nóng)居”示范新農(nóng)村社區(qū)，規(guī)劃面積580畝463戶，設(shè)計(jì)4種面積7種戶型，充分考慮差異性需求，創(chuàng)新?lián)裎桓?jìng)價(jià)方式配置宅基地資源，打破“鎮(zhèn)域”限制，面向全市具有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶開(kāi)放，來(lái)自不同行政村的27戶村民通過(guò)競(jìng)價(jià)擇位實(shí)現(xiàn)戶有所居。二是以“資格權(quán)”創(chuàng)新保障形式，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。常州市武進(jìn)區(qū)聚力做實(shí)宅基地集體所有權(quán)，明確宅基地分配使用遵循“以成員認(rèn)定、按戶分配、一戶一宅、限定面積”原則，資格權(quán)認(rèn)定具體到個(gè)人，以“分戶建房”的“戶”為單位，保障“戶有所居”，對(duì)非宅基地資格權(quán)農(nóng)戶的住宅，探索遷建補(bǔ)助、有償使用和有償退出、異地住房保障等辦法。全區(qū)規(guī)劃37個(gè)農(nóng)民自建區(qū)，建成27個(gè)，受益農(nóng)戶3500余戶。

將“宅改”與放“活”融合，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一是“以退為進(jìn)”促進(jìn)規(guī)模生產(chǎn)。泗陽(yáng)縣實(shí)施“雙票制”農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償退出閑置宅基地，通過(guò)規(guī)范“房票”“地票”流轉(zhuǎn)抵押，賦予農(nóng)民住房及所占宅基地使用權(quán)的抵押融資功能，有效滿足農(nóng)民從事產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金需求；鼓勵(lì)農(nóng)戶宅基地退出復(fù)墾促規(guī)模生產(chǎn)。泗陽(yáng)縣盧集鎮(zhèn)成子湖社區(qū)通過(guò)宅基地退出復(fù)墾、土地規(guī)模流轉(zhuǎn)、土地資產(chǎn)管理公司自營(yíng)，發(fā)展桃果規(guī)模種植，建成國(guó)家級(jí)桃果公園產(chǎn)業(yè)振興示范基地2060畝，年增加集體經(jīng)濟(jì)收入50多萬(wàn)元。二是以“市場(chǎng)之手”配置資源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合。沛縣推廣農(nóng)民閑置宅基地作價(jià)入股、自建自營(yíng)盤活利用，發(fā)展農(nóng)文旅、農(nóng)產(chǎn)品加工等項(xiàng)目，胡寨鎮(zhèn)韓樓村采取有償退出和長(zhǎng)期租賃的方式整合建設(shè)用地52畝，發(fā)展農(nóng)文旅項(xiàng)目，村集體年增收200多萬(wàn)元，帶動(dòng)農(nóng)戶年增收5000元。

穩(wěn)慎推進(jìn)“宅改”

兼顧增值收益分配。宅基地“三權(quán)分置”為閑置宅基地經(jīng)營(yíng)性利用和流轉(zhuǎn)中增值收益帶來(lái)了政策紅利，在農(nóng)戶、集體和政府之間以何種方式進(jìn)行收益分配成為亟待解決的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)建立宅基地使用權(quán)增值收益分配統(tǒng)一規(guī)則，切實(shí)保障各方權(quán)益。農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)享有完整的用益物權(quán)，基于收益權(quán)能和直接的利用、流轉(zhuǎn)法律關(guān)系獲得收益；集體基于所有權(quán)下的收益權(quán)能和管理權(quán)能，以集體宅基地收益金和調(diào)節(jié)金方式分享增值收益；政府基于地租理論應(yīng)以土地增值稅形式參與收益分配。

穩(wěn)妥處置歷史遺留問(wèn)題。對(duì)一戶多宅、超標(biāo)占用等農(nóng)村宅基地歷史遺留問(wèn)題，需從保護(hù)農(nóng)民切身利益、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為前提，穩(wěn)慎解決。一是進(jìn)一步夯實(shí)改革基礎(chǔ)工作。積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村房地一體的權(quán)籍調(diào)查和確權(quán)登記頒證，加快鄉(xiāng)村規(guī)劃編制，建立合理的宅基地用地保障機(jī)制。二是慎處置、凝共識(shí)，多措并舉、分類處置。充分發(fā)揮村民自治，廣泛征求村集體成員意見(jiàn)，針對(duì)不同性質(zhì)和類別，采取有償使用、補(bǔ)辦手續(xù)等手段分類處置，需要拆除的堅(jiān)決拆除。

完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化機(jī)制建設(shè)。受傳統(tǒng)觀念和制度慣性影響，農(nóng)村宅基地施行有償使用存在一定困難，宅基地自愿有償退出普遍缺乏資金支持，流轉(zhuǎn)交易缺少抵押物價(jià)值評(píng)估和處置方式，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（宅基地使用權(quán)）抵押融資風(fēng)險(xiǎn)緩釋和補(bǔ)償機(jī)制不健全，導(dǎo)致宅基地價(jià)值不能得到完全釋放。解決這些問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村閑置宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化機(jī)制建設(shè)，建立農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系，依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，按照市場(chǎng)準(zhǔn)則，逐步完善閑置宅基地流轉(zhuǎn)線上交易機(jī)制，有條件的地區(qū)還可以建立農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（宅基地使用權(quán)）抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。□