水利行業預算績效評價的理論依據及發展對策思考

王嬌怡，史濱媛，王劍瑞

（1.海河水利委員會信息中心，天津 300170；2.天津市龍網科技發展有限公司，天津 300170）

1 預算績效的起源

18 世紀初葉，美國出現了預算績效的雛形，紐約市議會在其“改進管理控制計劃”的報告中提出了這一概念，其目標是“提高公共資源使用效率”。預算績效在20 世紀30 年代首次付諸實踐。美國的一些農業行政管理部門率先采用預算績效，提高了部門工作效率。20 世紀50 年代胡佛委員會啟動美國預算績效管理改革工作，為美國政府預算管理引入更先進的思想和更好的方法。然而，當時這一改革并沒有取得顯著效果，亦未能引起世界的廣泛關注，很長一個時期預算績效明珠蒙塵。直到20 世紀80年代，隨著經濟的全球化以及互聯網技術和信息化水平的提高，“新公共管理運動”隨西方國家崛起而興起，為政府管理輸入了這一理念并顯現作用。通過明確預算資金投入的目標和責任來實現對政府工作的改革和再造，預算績效作為一種全新的公共管理模式逐漸推廣開來，被廣泛采用和認可，得到許多國家政府、學者和民眾的支持和響應而迅速普及，特別是美國在1993年出臺《政府績效與評價法》之后，預算績效漸漸為各國政府所接受。時至今日，全世界已經有100 多個國家將預算績效的管理模式運用到日常政府管理之中，預算績效在優化財政資金支出結構、合理配置社會公共資源、提升政府工作效率等方面發揮著舉足輕重的作用。

預算績效改革在西方國家的成功實踐，為我國預算管理制度改革提供了新的思路，也為財政部部署開展全面預算績效評價工作提供了有益的借鑒。伴隨著社會主義市場經濟的高速發展，我國公共財政治理體系日益完善，社會各界越來越關注財政資金是否被合理、高效地管理和使用。最初，財政部從改革傳統預算編制方法入手，部署實施部門預算，即按照部門職能逐一編制預算層層匯總。盡管這項工作意識到控制人員和機構的日常開銷，使得資金來源、用途和去向更加規范和標準化程度更高，但是部門預算管理并未完全擺脫傳統資金管理模式思維，忽略了跟蹤資金產出的效益和效率，對預算資金下達以后的工作幾乎失控，績效考核環節缺失，部門預算所能起到的作用被嚴重削減。尤其是近年來世界經濟進入下行通道，我國經濟增速放緩，財政收支不平衡的現實問題擺在眼前。如何把政府的職能從“出納”轉變為“財務管家”成為當前及今后一段時間我們必須要面對的問題。如何通過深化預算管理制度改革使得財政資金利用率進一步提高、公共支出更加透明，既是踐行財政公開制度滿足民眾知情權的需要，也是政府提高財政資金管理水平、提升執政能力的必然要求。

2 預算績效評價

2.1 部門預算

2.1.1 部門預算的概念

財政部早在1999年末便提出《關于完善2000年中央財政預算編制的意見》，決定自2000年起，在試點部門實施中央部門預算改革。這項改革旨在落實政府部門預算管理，即各政府部門按照既定的程序和方法，各自編制預算、審核匯總，力圖反映部門收入和支出計劃。自此，中央部門預算改革打響。各部門從建立基層單位預算管理機制入手，以部門為單位細化預算編制工作，力圖實現每個部門均有預算，逐步形成反映各部門綜合收支計劃和逐級編、審、批的預算制度。通過部門預算的實施，財政資金使用更加透明，政府管理水平不斷提升。23 a來，部門預算制度發展實踐已經成為公共財政管理工作的重中之重。它敦促政府部門在支出規劃完備和規模控制適當的前提下履行機構職能，指導政府機構業務逐步發展、走向完善。

2.1.2 部門預算的分類

依據部門預算編制主體的不同，部門預算可分為行政單位預算和事業單位預算。根據資金用途的不同，又可分為基本支出預算和項目支出預算。根據資金是否定向分配，部門預算還可按照一般收支預算和政府基金收支預算進行劃分。總體上看，收入預算來源主要以地方及國家財政撥款，事業收入，上年結轉結余，上級單位補助和所屬單位上繳收入等為主。支出預算主要是基本支出預算和項目支出預算，維持政府機構日常運轉、完成常規工作任務所需的資金支出由基本支出預算給予保障。根據其性質，基本支出又可劃分為人員經費和公用經費。項目支出預算是另一類支出計劃，它發生在政府日常基礎工作支出之外，是為完成特定的工作任務或實現特殊的工作目標而編制的資金支出計劃，是基本支出預算的補充。

2.1.3 部門預算的編制流程

部門預算編制流程如下：由基層單位自下而上層層上報，經各地財政監察專員辦審核、財政部匯總后，提交全國人民代表大會審批。“二上二下”預算編制流程是預算具體編制過程中需要始終執行的程序和方法，如圖1所示。

圖1 “二上二下”預算編制流程

2.2 預算績效

2.2.1 預算績效的含義

2011 年財政部指出，“預算績效”（Performance Budgeting）是指預算資金所達到的產出和結果。預算績效管理是一種以支出結果為導向的預算管理模式，在政府績效管理中占據重要地位[1]。從國內外文獻綜述中可知，許多國內外學者根據自己的理解對預算績效進行了定義。綜合來看，預算績效的關注點在于資源分配與支出結果之間的相關性，是針對支出結果建立的一種預算管理觀。設置目標，對支出規模和支出方向進行控制，對支出過程進行監督并做出考核評價。思維層面上，預算績效的概念令政府部門將注意力逐漸從“花多少錢”轉移到“辦多少事”，將著眼點聚焦在公共產品和服務的供給層面。通過實施預算績效管理，政府部門管理者的角色將從“消費者”轉為“理財者”，有效地激發財政資金潛能，實現資金使用效率的進一步提升。

2.2.2 預算績效的分類

從宏觀層面上看，預算績效可分為3 個層次，即項目預算績效、部門預算績效和財政綜合預算績效。在具體執行中，項目預算績效管理是目前最為常用的一種預算績效管理方式。根據評價階段的不同，預算績效又可分為3個部分，即事前評價、事中評價和事后評價。比如，對績效目標設定科學性的評價是事前評價，資金投入后項目運作過程中資金的使用是否聚焦于選定的績效目標是過程中的評價，而事后評價則針對資金使用成效，是以目標完成情況作為測度的評價。

2.2.3 預算績效與預算績效管理

從“部門預算”到“預算績效”再到“預算績效管理”，我國實行預算管理制度改革過程中概念的轉變頗為漫長。事實上，以我國超過20 a 的預算管理制度改革為基礎，預算績效管理作為一種新的預算管理模式是逐步發展的結果，是對整個改革歷程最好的總結和完善。其內涵與預算績效一致，但它的外延以及在具體實施上與預算績效還有一定的差距。可以說，預算績效管理是預算績效的重要組成部分。預算績效管理在財政資金管理中整合了傳統的預算思想和績效的理念，以最大限度地利用公共財政資源、提高資金使用效率為主要目標。但預算績效作為一種管理策略，將結果評價和預算工作有機地結合起來，它是政府財務管理的一項戰略規劃。

2.3 預算績效評價

2.3.1 預算績效評價的概念

預算績效評價是指通過應用科學的方法，依照一定的可比性標準，設定績效目標，就預算支出的效果和效率進行公平和客觀的評判與評估。預算績效評價具備3個基本要素，即績效目標、績效評價體系和績效評價標準。借助這三者，預算績效評價形成一個預算績效管理閉環。由績效評價體系和績效評價標準對項目的整體進度以及目標的完成情況進行評定。其結果一方面影響下一年度預算績效目標的制定，也為來年工作提供了指導和預判。

2.3.2 預算績效評價的內容

預算績效評價實施的主體是預算單位內部的財務部門、監察審計部門，或是外部第三方機構、上級主管部門。據此，可將預算績效評價劃分為內部評價和外部評價。由于內部自評是目前行政事業單位使用最廣泛的評價方式之一，本文主要圍繞單位自評的評價方式展開研究，也就是內部評價。評價考核的目標對象既可以是單位整體的支出，也可以是特定項目的支出。評價過程和結果的客觀性、可信度依賴于績效指標體系、指標標準和權重設置方法等多因素的綜合作用，各因素之間相輔相成、密不可分。

2.4 常用的績效評價方法

在實踐中，許多方法和工具都可以應用于績效評價。為了恰當使用不同的績效評價工具，必須充分了解每種績效評價工具的具體內涵，區分其應用場景、適用范圍和局限性。

2.4.1 目標管理法

目標管理法（MBO）一般集中應用在政府部門和公益組織等非營利機構中。在目標管理法中，組織各個單元在充分溝通的基礎上，確定各個層級的目標，堅持以結果為導向，確保員工在各種價值活動中保持目標的聚焦，最終對目標的實現情況進行考核。這種方法關注組織各個層級的平等、信任與支持，通過團結一致的目標來激勵員工的積極性，促進工作績效目標的實現。

需要指出的是，目標管理法主要依賴定性的分析方法，許多評價維度難以量化，而且對結果的過分關注很容易導致出現只顧眼前利益的決策行為。

2.4.2 關鍵績效指標法

關鍵績效指標法（KPI）是有針對性地設置若干個量化管理績效指標，通過在組織內部流程中進行輸入和輸出設計，抽樣、計算、分析關鍵參數，以此衡量流程績效的績效評價方法。關鍵績效指標法僅對組織中事關整體戰略目標實現的關鍵環節予以關注[2]。

關鍵績效指標是制定績效計劃和進行績效溝通的先決條件。關鍵績效指標設置的基礎在于對組織戰略目標的準確分解。只有真正找到那些對于組織戰略目標不可或缺、影響重大的要素并進行監督和評價，才能將組織的戰略目標轉化為內部的實際活動，將定性的目標轉化為明確的定量要求[3]。

2.4.3 平衡計分卡法

由Robert Kaplan 和David Norton 提出的平衡計分卡法（BSC）是目前使用最為廣泛的績效評價方法之一。它是一種面向組織戰略的績效評價工具，可以從財務、客戶、內部流程、學習和增長等層面分解組織的宏觀戰略目標，并將其轉化為部門和員工的具體行動，完成對關鍵績效因素的量化轉變，最終實現組織整體戰略目標[4]。平衡計分卡法尤其區別于其他績效評價方法的特點是：“將企業的愿景、使命和發展戰略與企業的績效評價系統聯系起來，它把企業的使命和戰略轉變為具體的目標和評測指標，以實現戰略和績效的有機結合。”[5]

3 水利行業預算績效管理發展對策思考

2002 年以來，為促進預算管理工作科學開展，使其朝著公平、透明、規范、法治的方向發展，水利行業預算績效工作再上新臺階。水利部按照財政部的要求，以中央預算績效管理工作有關文件精神為指導，開展預算績效評價試點工作，積累了寶貴經驗，明確了工作流程，在一定范圍內初步實現了預算績效評價管理。時至今日，歷經超過20 a的發展，水利行業預算績效評價工作基本上已在全國范圍推廣實施，其涉及的單位和參與預算績效評價的項目數量有了一定程度的提升。但同時也應該看到，水利行業預算績效評價工作實踐大多處于起步階段，預算績效的反饋和監督作用仍然缺位，過去很長一段時間形成的舊有的預算管理思路沒有發生質變，預算績效評價工作任重道遠。為此，建議做好以下工作。

（1）強化績效理念。領導責任是成功開展預算績效評價的重中之重，從單位一把手到財務部門管理人員再到業務部門普通員工，人人都要從根本上轉變傳統觀念，重新認識預算績效管理。同時，在單位內部積極開展研討和培訓，改變以往注重資金投入、忽略產出結果的盲目性戰略，樹立效率與效益的思想。

（2）形成部門聯動。部門協調配合形成合力是單位發展必須要面對的問題，預算績效評價工作的成功開展也與其息息相關。預算績效絕不是僅與財務部門有關，而是涉及組織方方面面、需要各部門各層級相互聯動的整體工作。在樹立績效思想、強化績效理念的基礎上，各部門需要協調一致，使信息與資源在組織內部高效運轉，形成合力不斷提升預算資金使用效率。

（3）加強結果運用，形成反饋機制。實現預算績效評價信息的公開透明，在一定范圍內將預算支出的實際結果進行披露，據此實施獎懲，讓預算績效發揮其監督反饋職能。同時，預算績效評價結果也可為日后項目建設、資金安排等工作提供佐證和依據，在制度建設中關注發揮預算績效的問責功能，問題嚴重的追究相關責任人責任，分析問題產生的主客觀原因，尋求解決方案。通過反向激勵的方式，促進財政資金使用效益最大化，提高預算管理水平。