市域產教聯合體：運行主體、建設障礙與突破路徑

孫興洋 吳 芳 高春津 洪 林

建設市域產教聯合體是全面貫徹黨的二十大精神、增強職業教育適應性的重要舉措。2022年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》提出“打造市域產教聯合體”；2023年4月，教育部辦公廳專門印發《關于開展市域產教聯合體建設的通知》，對職業教育如何構建市域產教聯合體作出具體部署；2023年9月，教育部公布第一批市域產教聯合體名單，標志著市域產教聯合體建設正式進入實施階段。產教聯合體的高效運行離不開政府、企業、高校、科研院所等創新主體的共同努力，離不開各種人力、物力以及各主體已有的聯合基礎，也離不開政策制度、基礎設施、人文環境、中介體系等支撐體系。在市域產教聯合體建設中，盡管不同區域的要素情況不盡相同，不同市域產教聯合體運行時的側重點也會有所差異，但從共同體理論和創新理論出發，產教聯合體能否高效運行，還取決于各主體是否按照其在產教融合能力建設中的定位與功能真正發揮作用。基于此，本文對市域產教聯合體運行機制進行了探討。

一、市域產教聯合體的運行主體及其功能界定

隨著人們對熊彼特創新理論的繼承和發展，創新的主體和外延也在不斷擴張。城市作為產教融合創新資源的集聚、整合以及產業分工的空間節點，其經濟功能日益凸顯。當產教融合創新被作為核心競爭力引入城市經濟時，便產生了產教融合型城市，而這個產教融合型城市的產學研合作范式隨之也進化為市域產教聯合體、產教融合共同體。

從根本上說，產教聯合體就是要借助政府部門的引導，強化各主體的定位與功能，提高各方的協作效率和協作層次，進而培養產教協同能力，使產教協同成為一個高效、有序、可持續的過程，并最終提高產教聯合體的人才輸出、技術產出及成果轉化效率。人類社會活動主要包括科技活動、生產活動和教育活動三大類型。與社會活動互動的領域離不開教育、科技、生產等領域，支撐社會活動的體系也少不了教育體系、科技體系、生產體系。

教育體系又可分為傳承性教育和創新型教育。傳承性教育包括基礎教育、職業教育，創新性教育主要指學科教育。科技體系包括科學發現和技術發明。科學發現包括基礎研究、應用研究；技術發明包括實驗發現、設計與試制、推廣示范與技術服務以及其他生產性開發活動。產業體系包括第一、第二、第三產業。產業的對象是產品與服務，提供不同產品或服務的一群公司便是產業，構成產業的最本質條件是勞動分工。一個完整的社會系統就應當由四個基本部門組成，這四個部門也正是影響社會發展的四個主要因素：一是產業部門（C部門），二是科技部門（S部門），三是教育部門（E部門），四是政府部門（O部門），本文姑且將其稱為職業教育適應性研究的“四部門模型”（CSEO模型），即由教育部門提供人才，科技部門生產知識，經濟（產業）部門提供產品，政府和社會其他部門起組織保障作用，由此構成完整的“產教聯合體”。產教聯合體內各主體的定位與功能如下。

（一）政府部門的定位與功能

產教聯合體的培植過程，實際就是政、產、學、研四部門之間的建設性互動過程，表現為知識的生產、技術的積累、教學和研究活動的改進、前沿知識和技術的引入與傳播，而其背后的根本動力是培養產業急需的應用型和技術技能型人才。其中，政府部門的定位與功能在于建立技術知識的分享機制以及不同主體間的合作機制。

隨著產教融合的進一步深入，客觀上也需要政府部門在知識的生產、擴散、市場化等環節承擔越來越多的責任。美國的亨瑞·埃茨科瓦茨和荷蘭的羅伊特·勞德斯多夫共同提出的著名的三螺旋理論強調的正是政府部門、產業部門、高校與科研院所之間的相互作用并形成交疊，這里的“交疊”便是產教聯合體的核心[1]。政府部門在產教聯合體的生成過程中充當著引導、保障和溝通的角色，它需要構建起聯合體各方合作的協調機制，并通過頂層設計來加強各方協同，推動產教聯合體各主體的深度合作，營造良好環境氛圍，降低聯合培養人才、積累技術技能和服務社會、協同創新的機會成本。

傳統的產學研合作實際上是一種完全以市場為導向的合作模式，其協調機制較為欠缺，在市場失靈、各方利益不一致時容易產生矛盾甚至導致失敗。而產教聯合體強調政府部門的作用，實際上是考慮到政府部門是產教聯合體生成并有效運行的主導者，同時也是各項合作制度的創建者，以及產教聯合要素的協調者和運行環境的營造者、維護者。更重要的是，當前政府部門集中了大量社會資源，尤其是助力產教聯合體高質量發展的社會資源，因此需要政府部門承擔更多經濟發展與社會進步的責任。產教聯合體作為職業教育體系建設的重要途徑，同樣要考慮這一現實情況。

（二）企業的定位與功能

在早期的產學研合作理論中，企業是產學研合作中的領導者，也是創新過程的基本載體。而在三螺旋理論中，企業與政府部門、高校及科研院所構成了創新的基本力量，它們相互交叉產生影響。企業與高校及科研院所之間的邊界相對模糊，但又保持了自己的獨特身份[2]。它們既是政產學研活動中創新的需求者，同時也是技術創新的主要參與者和技術成果市場化的主要承擔者。

在與高校、科研院所的合作中，企業一方面可以根據自身發展需要，對高校、科研院所現有技術成果進行評估，通過協議獲得使用權（或所有權）并付諸生產，從而實現技術成果的市場化。另一方面，也可以根據自身需要和對未來市場需求、技術發展趨勢的分析，提出亟待解決的技術問題。如果這些問題在一定時間內無法通過自身努力或外部的技術許可貿易解決，則有可能依托產教聯合體、通過招標形式委托其他高校或研究機構來完成解決。

由此，本應在企業內部完成的科研創新活動便可通過外部市場來完成。這對企業而言，原先是研發活動的外包，現在便是企業依托產教聯合體資源獲得技術成果，這種成果的獲得既得心應手，也順理成章。

（三）高校及科研院所的定位與功能

在西方傳統的產學研合作中，強調的是大學與企業之間的合作，因為不少研究機構附屬于大學，單純獨立的研究機構相對較少。我國雖有一定數量的研究機構，但它們主要集中于經濟技術較發達的省會中心城市，并且同樣與當地高校存在千絲萬縷的聯系。雖然研究機構的技術研發更貼近生產，但從根本上來說兩者除了人才培養上的功能差異外，在技術開發與知識創新上是一致的。就兩者的定位與功能來看，高校、科研院所應當成為知識生產的核心[3]。比較優勢在于它們擁有大量的創新資源，尤其是數量龐大、綜合素質高且穩定的科研群體，因而成為城市創新體系建設的智庫以及創新平臺建設和產教聯合體生成與發展的基礎。

高校與科研院所應當通過產教聯合體這個紐帶與企業形成緊密聯系，一方面直接向社會提供技術創新成果，同時也適度參與創新成果的市場化運作。高校、科研院所可根據自身對于技術發展趨向的理解，結合產教聯合體運行過程中需要解決的重點和難點問題，確立近期與遠期目標并制定相應實施計劃，完成人才培養、技術攻關，并獲得相應成果。在產教聯合體中，一些資金實力、研發實力較強的高校、科研院所可通過經濟實體的方式參與技術成果的市場化運作；而實力相對弱小的高校、研究機構可通過科技產業園、技術貿易洽談會等形式同外部市場對接。另外，高校、科研院所在產教聯合體中的表現形式，除了向外輸出人才、提供培訓、共享科研設備外，還可承擔智庫角色，發揮產教聯合體在地方經濟發展規劃中的作用。

二、市域產教聯合體的建設障礙

（一）職教資源整合度有待提高

對現有職教資源進行有效整合，是提升職業教育能力的重要步驟。而職教資源整合需要通過政府引導，并發揮市場的決定性作用，根據不同類型職教資源的特點及產業轉型升級、經濟改革方向進行優化配置，增強資源之間的關聯度和職教主體之間協同合作的積極性。而就目前的職教資源整合來看，不少地方職教資源整合后，各職教主體相互之間的聯系依然松散，難以真正形成有效互動，產教聯合缺乏長遠而統一的規劃，各職教主體所擁有的職教資源使用依然局限于內部，尚未真正建成行之有效的共享機制。如在高校與企業的合作中，企業作為最終的技術使用者，其自身對于高校科研和技術創新活動的介入程度并不深，往往僅限于資金層面。而高校與其他研究機構對于技術的開發，雖然試圖與市場對接，但由于理解上的差異，可能使得實際開發的技術與需求之間存在脫節現象。更重要的是，由于資金支持與技術開發活動之間相對分離，技術供求之間難以協調，且容易導致資金及創新資源的浪費。同時不少地方推行職教資源整合時，由于缺乏行之有效的長期政策引導，使得實踐中職教主體間的資源整合容易流于形式。企業與高校及科研院所實際上仍然各行其是，一旦政策有所松動，原先的合作、聯盟便自動解散。

（二）產教聯合中介體系服務能力不足

產教聯合中介體系是聯系政府、企業、高校與科研院所的紐帶，也是聯系職教資源需求與供給的網絡。它著眼于為聯合體技術創新提供專業化和社會化服務，降低技術創新風險和技術開發成本，加快技術成果轉化，支撐產業園區高質量發展。一般中介機構可分為人力資源服務中介、金融服務中介、法律服務中介、技術交易服務中介、技術評估中介、技術合作服務中介、管理咨詢服務中介等多種類型，它們的作用各不相同。完備的中介體系建設不僅是產教聯合體協同創新不可或缺的組成部分，更是職教資源得以順利整合、技術成果快速轉化的關鍵。而中介體系服務能力不足已成為不少地方開展技術合作的重要制約因素。尤其機構人員的綜合素質參差不齊以及高層次專業技術人才的缺乏，使得中介機構難以實現專業化、規模化經營，而僅僅是功能單一的信息集散地。中介體系服務能力不足不僅制約了產教聯合體的高質量發展，也導致技術成果的轉化率偏低。

（三）產教聯合體各主體利益不易協調

產教聯合體作為一種不同主體之間的合作，本身有其不可忽視的交易成本。這種交易成本首先來自于合作主體的動機不一致，即由于合作各方的著眼點可能存在較大差異，結果可能在無形中提高了合作成本。長期以來，由于高校及研究機構內部經濟活動的市場化水平相對較低，對于技術開發過程中的風險、失敗和研究周期可以有較高的容忍程度。這使得技術的開發雖然可能與現實市場的對接效果差于其他模式，但是技術本身的創新性及其在較長時期的影響卻可能遠超其他合作模式下的技術創新活動。而對于企業來說，科研成果的形式并不重要，企業看重的是市場價值。動機的不一致帶來的交易成本，還會以委托代理問題的形式呈現出來。比如政府部門對于產教聯合抱有較高期望，并愿意提供資金與政策支持，而企業在合作中則可能出于短期考慮，在一些技改項目中甚至出現虛假申報、套取產學研合作配套資金的現象。動機的不一致帶來的交易成本，也會表現為溝通成本與談判成本，這兩種成本是產教聯合之前，合作各方為之進行調查、可行性論證、擬定合作方案而花費的時間成本與貨幣成本。由于產教聯合體牽涉多方合作，即便各方合作的積極性很高，也往往會因為各種主客觀因素而難以在短期內形成合作方案并執行，或在合作過程中可能因為各種原因導致合作失敗甚至產生糾紛。另外一個與交易成本相關的合作障礙，是技術成果的所有權與使用權問題。因為在產教聯合過程中，往往并非只有一方掌握技術，這使得技術成果的所有權與使用權在實踐中很容易產生爭議。比如在以高校或研究機構為主導的技術許可模式下，高校與企業訂立了一般許可的技術交易合同，但技術被企業轉讓給其他方使用，或再開發后授予其他方。同樣，企業主導的技術開發模式下，研發機構可能未經企業的許可而對外轉讓技術。而在合作開發模式下，由于各方都至少能夠部分參與或掌握共同開發的技術，這使得技術的所有權與使用權問題更為復雜，如何真正保證合作各方的合理權益便成了合作的難點。

（四）不同區域產教聯合體的人才分布不均

資金和人才是產教聯合體運行的兩個基本支點。經濟技術發展水平較低的市域，首先碰到的問題是找不到合適的技術進行開發。而這種困境的根本則是人才資源的缺乏，沒有充足的人才資源支撐將難以在技術創新上有所作為。并且不同市域科技活動人員的分布不平衡，也會直接影響科技人才參與技術創新的效率。從產業發展看，有些市域高端產業集聚，行業骨干企業云集；而有些市域產業發展滯后，主要局限于傳統產業和低端產業。究其原因是多方面的，后者可能是相關企業引進人才后，對于人才資源的利用缺少配套方案，引進人才的積極性難以被調動起來；也可能是相關企業急功近利思想突出，人才引進后急于求成，一旦發現沒有達到預期效果，則對引進人員冷眼相待或過河拆橋。在特定的產教聯合體中，可能還存在一個潛在的問題，即高校內部的人才未能接觸到企業實際碰到的問題，也就是說，進入高校的人才難以通過真正與企業的接觸來參與市場導向的技術創新活動，從根本上說是缺乏高校與企業之間的人才流動機制。

三、市域產教聯合體運行障礙的突破路徑

（一）建立職教資源整合長效機制

為了提高職教資源整合效率，加快職教資源集聚，需要政府部門從制度層面著手，為職教資源整合營造良好的環境。政府部門要摸清各地職教資源的基本情況，立足本地產業發展需求，做好職教資源的長期規劃。要出臺相關政策，建立職教資源整合長效機制，充分發揮政策工具的引導作用，促進職教資源的整合與共享。此外，要充分考慮已有職教資源的差異，在區域內職教資源不夠充足的情況下，加強對市域以外職教資源的利用，提升產教聯合體各主體間的合作水平。

（二）建立管理協調機制

產教聯合體推動技術創新需要一個過程，同時技術創新成果的市場化、經濟效益的取得也需要時間，這就需要不斷投入和摸索。因此迫切需要在產教聯合體運行過程中建立有效的協調機制，避免片面追求短期效益。可成立由政府牽頭，行業、企業、學校、科研院所參與的產教聯合體理事會。理事會下設校企合作委員會、校地合作委員會和專家咨詢委員會等專門委員會。依托“理事會—專門委員會—項目聯管會”三層組織架構，實行“規劃決策—統籌協調—組織實施”三級運行機制，為高質量發展提供組織保障。

（三）加強技術創新中介機構建設

就我國大部分地區產教融合現狀看，技術創新中介服務體系建設中的社會參與不足是突出問題之一，并構成產教融合創新發展的短板。要從根本上打破這種困境，必須積極引導社會力量參與進來，解決技術創新服務中介體系社會化程度低的問題，并努力增強其服務能力。在這方面，可以引導社會資金興辦技術創新中介機構，通過競爭手段提高技術創新中介服務體系的效率[4]。引導社會資金興辦技術創新中介機構的根本目的，在于對現有技術創新中介服務體系進行社會化改造，使得營利性的混合所有制中介機構和私營中介機構在此體系中占據主導地位，引入競爭機制，提高服務效率。而政府主辦的技術創新中介服務機構則應成為技術創新中介服務體系中的指路人，引領社會資金的投向，并在當前技術評估等較為薄弱的領域充當先行者。

（四）提高中介服務體系的專業化水平

技術創新中介服務體系是產教聯合體各主體聯系的紐帶，是技術開發與成果轉化的橋梁，這在客觀上要求從業人員具有良好的綜合素質。因此，提升技術創新中介服務體系的專業化水平必須由從業人員著手。首先，可以通過定期組班、定點培訓和考核的方式，加強對從業人員的教育培訓。其次，要鼓勵技術創新中介服務機構與企業、高校、科研院所合作，聯合開展業務并定期交流研討。同時鼓勵產教聯合體中高層次專業技術人員到技術創新中介服務機構兼職，在人才交流與互動上給予政策支持。也可通過引進國內外優秀技術創新中介服務機構到本地開辦分支機構，提供中介服務。第三，遴選區域內技術創新中介服務機構，設立專項資金予以扶持，幫助它們參與本地技術合作平臺、技術交易平臺等建設工作。鼓勵技術創新中介服務機構組成合作聯盟，相互之間進行業務優化分工或兼并重組，逐步實現企業化、規模化經營。

（五）培植產教融合文化建設的自主意識

產教融合文化是職教文化的一個重要組成部分。從產教聯合體協同創新角度看，產教融合文化建設首先需要一個良好的、積極向上的大文化環境，在全社會形成崇尚職業教育、尊重技術技能的良好風氣。從產教聯合價值鏈角度來看，技術創新同樣是一個“價值”創造的過程，技術創新過程的順利進行離不開各方的協作、相互之間的理解與支持。產教融合文化中的自主意識則是科學的自主性在文化領域的映射，其自主意識的培養正是當前產教融合文化建設的重心。對此，我們要通過積極引導，使技術創新成為產教聯合體乃至整個社會的一種價值導向。再者，技術創新的重點也由過去的引進、吸收再創新逐步向更高層次轉移。這在客觀上需要一個過程，全社會在主觀認識上也需要一個過程。培養產教融合文化自主意識的一個重要內容，便是喚醒政府、企業、高校和科研院所等職教主體的自主創新意識。對此，不單單是要從經濟的層面來鼓勵各主體創新，更要引導各主體形成獨具特色的組織文化，使得技術創新變成各個主體的自覺行為。

（六）建立市域人才流動機制

一是建立人才引進柔性機制。人才引進的柔性機制的核心是促進人才發揮智力作用，而不受諸如工作地點、工作時間、工作方式等限制，充分體現人才與用人單位之間的一種腦力服務合作方式。相對于傳統的人才引進而言，人才引進柔性機制之下的聯合體不用支付人才醫療社保等福利，也無需提供食宿條件，用人成本顯著降低。此外，聯合體可利用有限資金更有針對性地尋找更高端的人才提供間隙服務，提高資金的利用效率。二是建立合理的人才流動機制。建立校企人才的流動平臺，打通校企對話溝通以及人才交換的渠道，建立人才在學校與企業間周轉流動的長效機制。此外，對人才招聘應實行分層管理，由于高層次及創新型人才屬于競爭優勢理論中的高級要素，其就業面相對狹窄，流動性較差，因此有必要為其求職搭建專門平臺，并協助他們申報專業技術職稱和進行有關資格評定。