加強基層人大工作發展全過程人民民主

任懷玉

（中共甘肅省委黨校，蘭州，730000）

一、有關基層人大工作的相關論述與研究

我國人民代表大會制度經過多年的實踐，已經在各個方面得到發展與完善。目前，我國人大工作的薄弱環節主要在基層縣鄉兩級，加強基層人大工作是補短板和強弱項的重點。關于基層人大工作的研究，學者主要從加強黨的領導、代表主體意識、強化基層立法、運用現代技術賦能等角度總結了基層人大工作面臨的挑戰與問題，并提出加強基層人大工作的對策建議。如戴激濤從黨和人大的關系角度提出，憲法法律為我國全過程人民民主提供了基本的法律依據，中國共產黨通過人民代表大會制度，領導全國各族人民實現全過程人民民主，加強人大工作應該堅持和加強黨的全面領導[1]。李文亮等從人大代表的角度闡述了其主動履職意識與能力不足，因此要進一步提高人大代表的思想認識與使命感，加快提升人大代表的履職動力與能力[2]。黃毅等提出，大數據技術能夠調動民主參與，有助于賦能人大履職，提高其履職能力與水平，應充分利用人工智能技術，提高人大履職水平與效果[3]。也有學者提出綜合性觀點，即人大工作要突出政治性、針對性、時效性、規范性與人民性五大特征，堅持黨的領導，服務大局，問計于民，提高能力[4]。結合黨的二十大報告及學者研究我們可以看出，人大是我國全過程人民民主最重要的組成部分，我國人大工作的薄弱環節在基層，研究基層人大工作具有重要的意義。國內學者從不同角度研究了我國基層人大工作面臨的困難與問題，這些研究成果為本研究提供了重要啟示。然而，縱觀相關研究，從管理學基本要素角度系統研究基層人大工作問題的文獻相對較少，從制度角度對基層人大工作進行研究方面相對薄弱。本文試圖從管理學角度出發，從機構、人員、能力與制度四個方面研究我國基層人大工作面臨的問題，并提出相應對策建議。

二、我國基層人大工作中面臨的實際問題

經過幾十年的實踐探索，我國已制定了一系列比較完善的法律法規來推進基層人大工作，充分保障了人民代表大會在國家生活中的地位與作用。但是，在基層人大的工作實踐中，我們發現一些急于解決的問題。

（一）基層人大機構建設長期滯后

人大作為國家權力機關，具有立法權、監督權、決定權和任免權，使用好人民賦予人大的權力，保護民眾利益和國家公器不被損害，首先必須加強組織機構建設，脫離了組織機構建設，人大履職就無法壓實責任，基層民主也就無法真正落實。在我國縣鄉人大機構建設過程中，目前面臨的主要問題就是縣級人大機構建設滯后，鄉級人大機構建設更加滯后。我國最新公布的地方組織法對縣級及其以上人大常委會的構成人員作了明確要求，在職權方面，該法規定了縣級以上地方各級人民代表大會的十五項職權，涵蓋內容廣泛，其中包括國民經濟發展規劃、財政預算、重大項目等專業性非常強的工作事項。從職權清單內容來看，需要縣級人大設置專業的機構來落實相關要求。關于縣級人大機構設置，地方組織法第三十三條規定，“縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會”。該法第五十九條又規定，“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構和法制工作委員會、預算工作委員會、代表工作委員會等工作機構”。該法第三十三條與第五十九條中的規定對于縣級人大機構設置沒有強制性，現實中很多縣區人大機構設置隨意，在全國范圍內差別巨大，有的縣人大機構只有“一室四委”，有的縣人大機構則“多室多委”，機構建設的規范性與制度性不足。在鄉鎮街道一級層面，一般鄉鎮人大機構只有主席和秘書兩人，人大主席由黨委書記兼任情況突出，專職副主席配置不足，秘書臨聘現象突出。鄉鎮一級人大機構建設薄弱問題，嚴重影響了基層人大履職能力提升，急需加強機構建設。

（二）基層人大人員構成“少老兼”現象突出

配置結構合理的工作人員是落實人大主體責任的重要依托，也是實現基層全過程人民民主的重要載體，為縣鄉兩級人大配足派強工作人員是充分發揮人大職能與發展全過程人民民主的應有之義。從目前我國人大工作的實際情況看，基層人大人員構成方面存在“少老兼”三方面的問題。地方組織法規定，在縣級人大常委會組成人員的配置方面，“縣、自治縣、不設區的市、市轄區十五人至三十五人，人口超過一百萬的縣、自治縣、不設區的市、市轄區不超過四十五人”。相對于縣級人大要聽取審議政府工作報告、審查批準預算、討論決定重大項目、組織選舉與協助立法等的工作要求，目前地方組織法對于縣級人大常委會組成人員名額的規定無法滿足實際需求，其人員數量下限太小，上限還有提升的空間。按照三人一個委員會進行設置，能設置五到十二個辦事機構，無法滿足履職要求。地方組織法對于委員兼職和年齡結構方面，并無明確規定。在人大的實際工作中，一些離退休干部占到委員中的很大部分，其年齡結構偏大，立法與評估等方面的專業知識與技能不足，不利于縣級人大開展工作。另外，委員中存在大量兼職人員，其主責主業并非人大工作，影響了縣級人大工作的有效開展。就鄉級人大而言，無論是地方組織法還是選舉法，都沒有對鄉級人大機構人數與專職情況作出明確規定，現實中鄉鎮一級人大機構及其人員設置隨意，有的地方黨委書記兼任人大主席，有的鄉鎮人大副主席為兼職人員，主要領導長期不能專職，影響了人大工作有效開展。縣鄉兩級人大直接面對群眾，而人大工作人員的“少老兼”問題，使得民主最為基層的部分出現了薄弱環節，影響了人大履職能力與發展全過程人民民主。

（三）基層人大履職能力與履職意識相對不足

就目前基層人大工作履職內容與實際需要來看，基層人大工作涉及發展規劃、財政預算、重大項目、執法檢查等專業性非常強的事項，人大工作對其干部能力要求很高。目前，在大多數鄉鎮一級的人大代表選舉過程中，所選出的代表，其政治素質與專業水平相對較低，其履職時間和履職能力相對不足，很多代表不會開展調查研究等，任期內提不出任何建議、意見。在縣鄉兩級人大代表的選舉過程中，為了增強代表的廣泛性，地方組織法與選舉法中對代表人數作了規定，但對代表的專業能力并無要求。在實際工作中，有的縣鄉在代表選出后，打破選區概念，按照專業分組，但依然無法滿足專業性工作的需要。目前，我國基層人大代表基本上以兼職代表為主，據最新研究表明，全國兼職人大代表占總人數的比例在95%左右，專職代表主要分布在省級及其以上人大代表之中[5]，加上代表選舉過程中對專業性關注和要求不足，有的基層兼職代表無法勝任工作。一些代表既不懂調查研究方法，不會數據統計，又無時間開展調研，導致其無法完成提出議案、建議意見等工作，履職能力現狀堪憂，影響了人大履職和全過程人民民主的質量。人大是國家權力機關，人大代表履職肩負人民重托，但一些代表對人大代表的責任義務及享有權利沒有全面清醒的認識。縣鄉兩級黨委在代表推薦過程中，對候選人的責任意識與能力把關相對不足。代表選出后的教育學習和培訓工作沒有較好落實，再加上基層兼職人大代表的考核機制、獎懲機制與代表述職制度有待完善，無法對代表形成有效的激勵與約束。這致使基層人大代表的履職意識不強、履職能力不高，人大代表作用發揮不充分。

（四）基層人大履職機制有待完善

基層人大履職面臨的機制問題，主要體現在基層人大對“一府兩院”的工作監督方面。基層人大的職能有著自身的特殊性，其雖然不直接在本區域內立法立規，但是其承擔著檢查國家法律法規執行情況、審議決定本區域內重大民生項目、審查批準縣鄉兩級財政預算等重要事務。然而在基層人大工作實踐中，往往由于代表自身與體制機制原因，使得監督工作比較薄弱，甚至在某些領域監督困難，基本無法實施。如在縣鄉兩級重大項目的實施過程中，人大對于項目的預先審查決定很少，事中監控很難實現，事后效果評估也無法做到。造成這一問題的原因是多方面的，一方面是地方組織法規定基層人大要決定本區域內重大經濟、社會、文化與公共項目，但沒有對具體事項的審批決定程序作出明確要求，沒有提出強制約束性條款，如沒提出“非人大審查不得審批開建”等強制性條款。另一方面，相關重大項目建設及預算的審查方面，需要一定的專業人員，一般縣鄉兩級人大不具有這方面的專業人才或專業人才緊缺，基層人大的實際審查能力不足。再如對于司法機構工作的審議，其面臨著指標全面及分析客觀等很專業的問題。另外，相關法律法規也沒有明確規定拒絕調查監督的責任后果，沒有規定對“一府兩院”報告審議不合格的責任后果，這些問題需要完善相關制度予以解決。

三、推進基層人大工作的對策建議

按照黨的二十大報告要求，要進一步提高全過程人民民主的制度化、規范化、程序化水平，在2035年實現國家治理體系與治理能力基本現代化，就必須解決基層人大工作中的實際問題，完善相關制度。針對基層人大工作面臨的問題，本文提出以下對策建議。

（一）壓實黨委責任，加強基層人大機構建設研究與檢查

黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，黨領導人大工作是中國特色社會主義的重要制度。因此，加強基層縣鄉兩級人大工作，必須加強黨委領導，壓實基層縣鄉兩級黨委領導人大的責任，切實發揮人大職能。從目前實際情況來看，應從三個方面加強基層人大機構建設。一是要強化對基層人大工作的考核，倒逼基層人大機構建設。各級黨委要按照地方組織法和選舉法的規定，對縣鄉兩級人大工作及其機構建設進行考核，相關考核指標與考核結果可作為工作能力與工作業績判定依據。壓實縣鄉兩級黨委對基層人大工作的領導責任，倒逼基層黨委重視和加強人大機構建設。二是在各級黨委的領導下，加強基層人大機構建設研究。按照黨的二十大精神，到2035 年我國要建立基本現代化的民主制度，人民代表大會制度也不例外。目前，從我國基層人大工作的實際看，亟須加強基層人大工作研究，尤其是對全國各地基層人大工作中機構設置情況進行研究，適時完善相關法律制度，推動基層人大機構建設。三是推動地方組織法相關條款落地，加強縣鄉人大機構建設。地方組織法第三十三條指出，“省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、環境與資源保護委員會、社會建設委員會和其他需要設立的專門委員會；縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會”。該法對縣一級人大機構設置作出了明確要求，實踐中，可以在縣級人大常委會現有辦事機構和工作機構基礎上，增設法制委員會、財政經濟委員會。

（二）多措并舉，加強基層人大干部隊伍建設

針對基層人大干部隊伍建設方面存在的“少老兼”問題，可從以下三個方面加強工作。一是增強政治意識，配足基層人大工作人員。縣鄉兩級人大是基層國家權力機關，如果基層人大人員配置不足，全過程人民民主必然會打折扣。因此，要盡快為縣鄉兩級人大配置足量的工作人員，切實加強人大的各項工作。二是盡快實現縣級人大常委會組成人員的年輕化。縣級黨委要充分考慮人大常委會組成人員的年齡結構，對于無法履職或履職有障礙的“老齡人員”進行嚴格控制，以防人大成為干部退休的過渡機關，切實建立起老中青相結合的人大工作隊伍。對于常規性工作需要而招聘的人員，一律按照年輕化標準來招聘使用，為縣級人大的每個工作委員會配備一名相關專業的年輕專職干部。三是建立一支專兼結合的人才隊伍。針對基層人大專職人員太少、兼職人員太多的實際情況，可探索建立一支專兼結合的人才隊伍。在鄉鎮街道一級，建立人大主席專職制度，減少黨委書記兼任人大主席的情況，切實增強人大監督職能。

（三）加強管理培訓，利用各種資源提升基層人大履職能力

針對基層人大履職能力相對不足的實際問題，要著力加強以下幾方面的工作。一是加強人大代表的考核管理。人大代表是通過復雜嚴肅程序選出的國家權力機關的組成人員，對其履職進行監督考核與獎勵，是推進人大履職工作的重要手段。基層人大要根據實際情況，根據地方經濟社會發展水平，建立相應的人大代表履職管理制度，避免代表工作流于形式，消除“橡皮圖章”現象。二是要加強人大代表的學習培訓工作，增強基層人大代表的政治素質與專業能力。每年要制訂人大代表履職培訓計劃，并把培訓資金列入財政預算且嚴格執行，通過培訓提高其政治理論水平與專業能力，補齊短板。對于縣鄉人大工作人員及人大代表，要根據工作的需要進行專業性培訓，在內容上突出問卷設計技巧與方法、調查研究技能、統計知識與技能、法律法規與政策等方面的培訓，通過專業培訓提高工作人員和人大代表的工作能力和履職能力。三是建立和使用好外聯資源。縣鄉兩級人大機構的專業人員缺乏，因此要借助省市人大指導工作的機制，與上級人大建立常規性工作聯系機制，借助省市人大機構專業化資源的優勢，服務縣鄉兩級人大工作。縣鄉兩級人大要建立基層人大工作專家庫，整合縣鄉內法律、財經、審計、規劃、環保等方面的專業人才，形成縣鄉人大可以使用的專家庫。省級人大也可以建立全省人大系統共享的專業人才庫，指導基層人大開展工作，協助基層人大提高履職能力。

（四）完善人大履職相關機制與制度

制度建設是加強基層人大工作的重要途徑，也是推進全過程人民民主的重要方面。針對目前基層人大工作中存在的相關機制與體制問題，可從以下幾個方面完善制度，解決相關問題。一是盡快完善相關法律法規，完善人大與“一府兩院”之間工作機制的制度設計。做好地方組織法等相關法律法規實施調查，總結基層人大工作中的突出問題，為下一步完善和修改相關法律法規提供堅實的現實依據和法理基礎。未來修改相關法律時，要對人大監督“一府兩院”的機制、程序與后果作出明確說明。具體來說，要明確出臺區域內重大項目決議的程序，建議加入“非人大審議不得報批與審核”的條款，明確說明人大審議“一府兩院”工作報告時不通過的后果，明確說明縣鄉兩級政府及相關部門不配合人大代表監督的后果。總之，對于各類不作為、懶作為的后果，在相關法律制度中給予明確說明，以便相關制度得到真正貫徹執行。各級人大要加強政府重大項目審批立法立規審查，在相關制度和程序中明確加入“非同級人大審查不得報批”這一條。同時，結合實際問題與基層人大機構人員設置需要，適時修改地方組織法，從法律層面對基層人大機構設置與人員配置作出明確規定，從而解決基層人大人才隊伍不足問題，解決人大常委會組成人員“少老兼”問題，切實提升基層人大的履職能力。可在法律中對人大代表聯系群眾的機制、群眾反映問題的辦理、相關考核獎勵等進行明確規定，以促使提高基層人大的履職能力與水平。