關于新時代地方人大對外交往工作的思考

王新風

（湖北省人大常委會辦公廳，武漢，430071）

習近平總書記在黨的二十大報告中提出：“堅持高水平對外開放，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。”“積極推進人大、政協、軍隊、地方、民間等各方面對外交往。”2021 年修正的全國人大組織法增加規定：“全國人民代表大會及其常務委員會積極開展對外交往，加強同各國議會、國際和地區議會組織的交流與合作。”地方人大對外交往作為國家總體外交的重要組成部分和中國人大對外交往的有機組成部分,在新時代新征程擔負著新使命新任務，加強新時代地方人大對外交往研究，積極做好地方人大對外交往工作，對于服務國家總體外交、服務保障中國式現代化、助力地方經濟社會高質量發展具有十分重要的意義。

一、地方人大對外交往的歷史回溯

（一）地方人大設立常委會為地方人大對外交往搭建了平臺、提供了必要條件。1979 年7 月1 日，五屆全國人大二次會議通過了《關于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規定的決議》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，規定“縣和縣以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會”“根據本行政區域的具體情況和實際需要……可以制訂和頒布地方性法規”。據此，1979 年8月，西藏自治區在全國率先設立人大常委會。同年，青海、新疆等21 個省、自治區、直轄市先后設立人大常委會。1980年湖北等其他7個省級地方也相繼設立人大常委會。自此，地方人大擁有了自己的常設機關和立法權，中國人大對外交往也因此具備了可以在國家與地方兩個層面上同時開展的必要條件，也成為地方人大對外交往的正式開端。需要說明的是，本文所涉及的地方人大對外交往，即為地方人大設立常委會以來所開展的對外交往活動。

（二）改革開放歷史進程為地方人大對外交往提供了物質保障、賦予了豐富內容。伴隨改革開放的不斷深入，地方人大對外交往陸續展開，開展地方人大對外交往較早較多的是經濟相對發達的北京、上海、廣東、江蘇等省市。在接待來訪外賓方面，1980年，上海市人大全年外事活動就達44件。1980年，湖北省人大接待了來訪的美國俄亥俄州貿易界人士代表團、新加坡總理、日中友協等訪華代表團。在組團出訪方面，1981 年，湖北省人大首次組團出訪美國俄亥俄州，這也是地方人大有資料可查的首次組團訪問。1983年10月，江蘇省人大組團訪問日本愛知縣，這是江蘇省人大的首次組團出訪。1984年10 月，上海市人大組團訪問日本大阪府議會，并在次年與日本大阪府議會建立友好關系，這既是上海市人大的首訪，也是國家間地方議會建立友好關系的首例。在設立人大專門委員會方面，江蘇省人大（1993 年）、湖北省人大（1996 年）較早設立了外事委員會。地方人大對外交往還有諸多的首次。例如，2003 年12 月，上海市人大首次向駐滬領事官員介紹上海人大工作情況。2004 年9 月，上海市人大首次邀請外籍人士參與政府官員述職評議工作。2010 年1 月，江蘇省人大首次邀請外國人旁聽省人大會議等。此時期，各地方人大對外交往緊扣黨和國家新形勢新任務，服務改革開放和社會主義現代化建設，堅持不以社會制度和意識形態異同論親疏，積極配合我國加大融入國際社會步伐。在延伸擴充國家外交和全國人大對外交往中，不斷加強國家間地方議會交往交流，為國家塑造長期穩定外部環境等方面做出了重要貢獻，自身對外交往也因此得到長足發展。

（三）進入新時代地方人大對外交往有了全新使命、更廣闊舞臺。黨的十八大以來，地方人大對外交往定位更加精準、任務更加明確、成效更為顯現。一是地方人大對外交往的數量明顯增加。2018 年至2019 年，江蘇省人大接待外國訪問團組80 余批次。2019 年，廣東省人大接待外國訪問團組42 批次。2013 年至2023 年，湖北兩屆人大組團出訪109批次。二是地方人大對外交往的質量全面提升。地方人大不僅積極服務地方發展和人大自身工作，也在國家外交和全國人大對外交往中做出積極貢獻。例如，近年來，廣西壯族自治區人大利用自身區位優勢，積極與老撾、越南、柬埔寨、緬甸等東盟國家地方各界深化合作交流，同心防疫抗疫、相互借鑒學習，有力促進了雙方經濟社會發展進步。2018 年2 月，伊朗“桑吉”號油輪在我國東海發生事故沉沒，上海市人大主動向來訪的伊方代表團介紹我方海上救援處置情況，贏得伊方理解并消除誤會，斡旋取得明顯效果。2019 年1 月，加拿大非法扣押我國知名企業高管，上海市人大利用加拿大聯邦議會來訪時機主動發聲，既打友誼牌、感情牌，更講國際法和國際通行規則，說服加方代表團同意向加議會和政府報告我方意見，取得積極效果。三是地方人大對外交往的形式內容越來越豐富。一些地方人大逐步形成與外國地方議會定期交往機制。例如，廣東省人大先后與8 個外國地方友城議會建立了機制性友好交流關系。湖北省人大先后與4 個外國地方議會建立了友好交流合作機制。與美國亞拉巴馬州眾議院、俄亥俄州眾議院簽訂了友好交流意向書。一些地方人大在不方便線下交流的情況下探索形成視頻信函交往方式。例如，2020年3月，湖北省人大在收到墨西哥合眾國聯邦議會眾議院關于湖北疫情的慰問信后，及時回復感謝墨方慰問。在得知美國亞拉巴馬州疫情蔓延情況后，又迅速送上湖北省友好省州的慰問祝福，表達攜手抗疫的良好愿望。2021年3月，湖北省人大參加“第五屆中美省州立法機關合作論壇視頻會議”；同年7 月，湖北省人大參加“中俄立法機構地方合作視頻會議”。還有一些地方人大積極探索開展“走進人大”活動。例如，2014年1月，廣東省人大首次邀請華僑列席廣東省人大會議。2018年6 月，上海市人大組織“外國駐滬總領事走進人大”活動等。此外，在加強地方議會交往，建立健全地方人大發言人機制，宣介國家、地方人大制度等方面，也有諸多新形式新內容不斷涌現，有力服務了國家和地方經濟社會發展。

二、新時代地方人大對外交往的重點任務

地方人大對外交往的任務選擇決定了地方人大對外交往的方向及質效，地方人大對外交往的任務應從哪里來？我們必須從國家、全國人大、地方以及地方人大自身的角度進行深入分析后作出回答，以求定位準確、任務明確。

（一）新時代中國外交乘風破浪，地方人大對外交往要精準聚焦國家外交總體布局。面對世界百年未有之大變局，中國外交站在實現中華民族偉大復興的戰略全局高度，全面貫徹習近平外交思想，不斷在世界亂局中化危為機，在全球變局中開創新局，為實現中華民族偉大復興的中國夢、為推動構建人類命運共同體創造了良好的外部條件。與此相適應，地方人大對外交往就是要在服務國家總體外交中準確定位自身的工作任務。一是要善于從推動落實國家元首之間達成的重要共識中，定位地方人大對外交往的工作任務。在國家外交中，國家元首之間互訪會達成廣泛共識，其中會包括涉及地方人大的諸多內容，落實這些共識既是全國對外交往“一盤棋”的需要，更是地方人大作為政治機關，堅定做到“兩個維護”的政治自覺，這也是地方人大對外交往工作任務的一個重要來源。例如，2015年9月，習近平主席訪美期間與時任美國總統奧巴馬達成加強中美地方交流與合作的重要共識。2016 年6 月，中國地方人大常委會與美國地方州議會共同參加的“首屆中美省州立法機關合作論壇”，就是因此而產生的地方人大對外交往工作任務。經過雙方共同努力，先后舉辦5 屆論壇，歷經中美關系跌宕起伏而未中斷，為穩定中美關系做出了積極貢獻。二是要善于從實行更加積極主動的開放戰略中，定位地方人大對外交往的工作任務。例如，共建“一帶一路”是我國提出的重大國際倡議，是解決世界經濟問題的中國方案。共建“一帶一路”倡議提出以來，從夯基壘臺、立柱架梁到落地生根、持續推進，取得了令人矚目的豐碩成果，共建“一帶一路”的“朋友圈”越來越大，共建“一帶一路”成為深受歡迎的國際公共產品和國際合作平臺。然而，國際反華勢力通過不斷歪曲我國民主、人權、生態等狀況，給共建“一帶一路”制造麻煩。地方人大對外交往具有主體眾多、方式靈活、交往寬廣等特點，積極主動開展對外交往，既能展示我國的民主與開放，也可使“一帶一路”沿線國家人民更好了解中國國情，消除誤解與偏見，增加對華發展關系的動力。三是要善于從我國民主法治建設的使命職責中，定位地方人大對外交往的工作任務。進入新時代，我國民主法治建設取得歷史性成就，地方人大在我國民主法治建設中的地位作用十分重要，在對外交往中應自覺肩負起宣介習近平法治思想、習近平總書記關于全過程人民民主的重要論述的光榮使命。人民代表大會制度是我國人民當家作主的根本途徑和最高實現形式，是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。地方人大作為地方立法機關、代表機關，要大力宣介更加健全的中國法治領導體制、完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內法規體系，全面介紹法治政府建設的最新成就，司法體制改革的最新突破，法治社會建設取得的最新進展等。要大力宣介最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主，傳播好過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一的中國民主聲音，講述好全鏈條、全方位、全覆蓋的中國民主地方生動實踐故事。通過傳播講述，讓世界全面深入了解中國民主法治建設進程，從而有效應對西方“話語霸權”挑戰。

（二）新時代中國人大對外交往揚帆啟航，地方人大對外交往要在承接補充中發揮自身作用。人大對外交往是在國家和地方兩個層面同時展開的，地方人大對外交往實際上是全國人大對外交往的延伸和補充，是中國人大對外交往的有機組成部分。為此，地方人大對外交往要在與全國人大對外交往上下聯動中定位自身的工作任務。一是高質量承接好全國人大安排到地方人大的各類外事工作任務。全國人大的對外交往活動中，有時有外賓考察地方人大或者地方的日程安排。地方人大要配合做好接待，可在突出地方特色上做延伸補充。同時，在完成相關工作任務中獲得適合地方人大對外交往的對象及資源。二是全國人大對外交往的現成經驗及成熟內容，可以拓展形成適合地方人大對外交往的工作任務。例如，由國家間議會交往拓展而來的國家間地方議會交往，就是適合地方人大的對外交往工作任務，這也是全國人大對地方人大對外交往提出的工作要求。再例如，由國家間立法機關合作交流拓展而來的中美、中俄地方立法機關合作交流即是此類任務。還例如，全國人大對外交往探索形成的定期機制、友好小組、人大代表參與對外交往等做法中，均包含適合地方人大對外交往的工作任務，需要認真學習借鑒轉化。三是與全國人大一起共同承擔宣傳人民代表大會制度的工作任務。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。習近平總書記在中央人大工作會議上指出：“人民代表大會制度是符合我國國情和實際、體現社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障實現中華民族偉大復興的好制度，是我們黨領導人民在人類政治制度史上的偉大創造，是在我國政治發展史乃至世界政治發展史上具有重大意義的全新政治制度。”對于擔負宣傳人民代表大會制度這一神圣使命，地方人大更具獨特優勢，更應在宣傳中國民主政治制度方面發揮作用，講好中國民主故事，講好中國人大故事。

（三）新時代地方外事工作務實開放，地方人大對外交往要緊扣助力地方經濟社會高質量發展。地方人大對外交往是地方外事工作的重要組成部分，也是地方人大履行職能、服務地方經濟社會發展的具體體現。一是要肩負起推介地方經濟社會各領域獨特優勢的任務。要善于利用地方與外國結成的友好城市，發展友好城市間的地方議會交往，利用各種對外交往場合，大力宣介地方法治環境、營商環境、人文環境、生態環境，形成有利于高水平對外開放、提升貿易投資合作質量和水平、促進地方高質量發展的良好環境。二是要肩負起維護地方涉外企業合法權益的任務。例如，地方人大出訪安排要有考察目的國所在的本地方涉外企業，通過多種途徑維護中國企業海外合法權益，維護地方涉外企業合法權益。三是要肩負起為地方經濟社會發展提供法規制度供給的任務。地方人大要充分發揮地方立法機關作用，及時制定或者修訂涉外的地方法規，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，依法保護外商投資權益，助力營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。

（四）新時代地方人大建設不斷發展，地方人大對外交往要創新服務地方人大自身工作。中央人大工作會議提出，各級人大要建設成為自覺堅持中國共產黨領導的政治機關、保證人民當家作主的國家權力機關、全面擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民群眾保持密切聯系的代表機關。這既為地方人大建設指明了方向，也為地方人大對外交往明確了工作任務，地方人大對外交往要為守正創新地方人大工作提供助力。一是加強立法機關合作交流。要把國家間地方議會的交流與合作作為主要方向，以立法機關為平臺，不斷深化同各國地方立法機關之間的交流與合作。二是開展治理能力互學互鑒。要以生態流域治理為突破口，不斷深化各領域治理相互交流，共同學習借鑒人類共性治理成果。三是大力宣介地方民主實踐。要以全方位宣傳展示全過程人民民主的地方實踐為主線，大講依憲執政、良法善治，大講依法監督、有效監督，大講民有所呼、我有所應的中國民主法治地方實踐。四是廣交各國友華人士。地方人大對外交往要堅定道路、理論、制度、文化自信，大力宣傳人類文明多樣性、民主多樣性的中國主張，動員人大代表參與，通過廣交外國地方議會議員、各界友華人士，為我國強國建設、民族復興偉業添磚加瓦、貢獻力量。

三、地方人大對外交往的對策建議

（一）要充分發揮地方人大對外交往的自身優勢。一是地方人大對外交往地位特殊。地方人大是地方國家權力機關、代表機關、民意機關，這些特征使地方人大在對外交往上具有特殊影響力。例如，很多國家的地方議會對政府決策擁有重要影響力，地方人大可通過擴大與外國地方議會交往交流，廣泛宣介中國發展帶來的機遇，增加外國地方議會對我國倡導議程事項的了解支持，進而影響政府決策。再例如，許多國家地方議會議員，大都有多重身份，也有不少是國家智庫專家，地方人大可通過議員交往，以民意代表的身份系統闡述我方觀點，從而通過專家智庫間接影響對方政府立場。此外，地方人大積極活躍的對外交往本身就是我國政治民主、自信開放的形象展示，可以更加充分地讓世界各國和人民了解中國，增強合作動力。二是地方人大對外交往主體眾多。參與地方人大對外交往的主體一般分為四大類。第一類是地方人大及其常委會，是邀請來訪的主體，也通常是承辦外事活動的主體。第二類是地方人大常委會領導人，這類主體最重要，是組團出訪、出席會見等外事活動的具體主體。第三類是地方人大專門委員會和常委會工作機構，這類主體專業性比較強，可與交往對象直接就專業領域進行討論，因此稱之為行動主體。第四類是人大代表，此類主體在對外交往中身份靈活、認同度高，只是目前參與度還不高。如此數量眾多的地方人大對外交往主體，在開展對外交往中必然形成數量可觀的外事活動量。據統計，2019 年省級地方人大年均外事活動在20件左右（包括出訪和來訪），以我國31個省級地方人大來計算，地方人大每年對外交往活動的總量就達620 多件，可謂人多力量大，這是地方人大對外交往的一項重要優勢。三是地方人大對外交往身段靈活。首先是身份靈活，地方人大對外交往的主體中，有些往往具有多重職務身份，在對外交往時可選擇使用不同身份，落實外事工作任務。其次是方式靈活，地方人大對外交往相較國家外交，更容易避開一些難解的政治分歧、必需對等的外交禮儀，要么直接對話，要么迂回撬動，從而取得積極效果。再次是表態靈活，一些事件適合地方人大表態時，還有一些敏感問題國家不便第一時間表態時，可由地方人大選擇適當時機進行各種程度的表態，從而配合國家外交達成目的。例如，2008 年我國殘疾人運動員金晶在法國巴黎傳遞奧運火炬遭到“藏獨”分子襲擊，這一事件驟然使得中法關系惡化，此時如果開展兩國首腦外交，極有可能會適得其反。上海市人大經多方考量后，精心安排到訪上海的法國參議長克里斯蒂昂·蓬斯萊會見金晶，宣讀轉交法國總統親筆慰問信，快速緩和平息社會輿論情緒，為中法關系重回健康軌道鋪平了道路。

（二）要整合補齊地方人大對外交往的弱項短板。一是要提升站位，解決認識不足的問題。比如，有的簡單認為“外事無小事”，人大對外交往不能“輕舉妄動”，表現在行動上則是主動研究謀劃對外交往工作不夠。有的認為立法監督是主業，對外交往是副業，不愿下大力氣推進對外交往工作。有的人甚至把對外交往等同于待遇福利，安排的出訪任務不愿意接受，自己沒去過的國家卻想著要去，無形中拉低了地方人大對外交往工作的格局。這些認識上的問題需要通過不斷加強學習，提高思想認識，認真加以克服。二是要主動謀劃，解決主動性不強的問題。地方人大對外交往受國家外交主導、全國人大指導、地方外事安排，對外交往的任務、內容、對象、方式等有一定程度的限定，客觀造成地方人大對外交往主動性不足。地方人大對外交往長期配合國家外交、承接全國人大對外交往、服務地方外事工作，在做出貢獻的同時，也因此產生了一定的依賴性。也由于主動性偏弱，地方人大對外交往無形中“遭忽視”“被安排”。解決主動性不強的問題既需要提高認識，更需積極作為，加以推進。三是要健全機制，解決外事關系不順的問題。首先，地方人大對外交往與地方政府外事關系還需要進一步理順。從領導體制看，地方人大對外交往和地方政府外事同屬地方黨委統一領導，并無隸屬關系。其次，地方人大對外交往的內部機制也需要進一步理順。雖然各地方人大先后均設立了外事委員會，但外事立法監督職能和外事協調管理職能往往分隔，部分職能在外事委員會，部分職能在辦公廳。有的地方設有專門的外事部門，有的直接將外事管理職能放在秘書處或者其他職能并不相關的處室代管。有的地方設有專門分管外事的副秘書長，有的地方則沒有。設有分管外事副秘書長的地方，有的分工聯系外事委員會和對應的分管外事委員會的常委會領導，有的則沒有這樣分工聯系。理順這些內部關系問題，才能使地方人大對外交往煥發活力。

（三）要深入挖掘地方人大對外交往的動力潛力。一是加強理論研究，挖掘業務潛力。首先，要深入學習研究習近平外交思想。在深刻領悟習近平外交思想“十個堅持”所蘊含的思想偉力、真理光芒、堅定自信、崇高情懷和重大意義中，準確把握地方人大對外交往的正確政治方向。在深入踐行習近平外交思想實踐中，筑牢加強黨對對外工作集中統一領導的思想自覺、政治自覺、行動自覺，練就提升對外交往的能力本領、從容氣度和斗爭精神。其次，要深入學習全國人大對外交往。準確把握全國人大對外交往聚焦國家總體外交、服務國家經濟社會大局、服務人大自身工作的政治站位和工作定位。積極借鑒全國人大對外交往艱辛探索形成的寶貴經驗和行之有效的成功做法。再次，要深入研究總結地方外事實踐經驗。要在堅持黨委統一領導方面有更深領悟、更高站位，在保障地方經濟社會發展方面凝聚智慧力量，在創新地方人大自身工作方面拿出更多辦法。二是突出地方特色，挖掘創新潛力。在對外交往的主體方面，既要強化地方人大常委會領導的對外交往，也要加強地方人大專工委的對外交往，還要積極探索地方人大代表參與地方人大對外交往的方式路徑，夯實地方人大對外交往的代表性、民意性。在對外交往的對象方面，既要有國外地方議會、立法機關、地方議會下屬組織等已有交往對象，也要積極探索與國外地方議會的議員、各界知名人士、友華人士等對象的交往。在對外交往的內容方面，既要加深已有的立法技術交流，也可拓展到政府監督、治理能力等方面的交流，還可根據地方科技、文化、區位等自身優勢，拓展流域治理、人文交流等方面的交流合作。在對外交往的形式方面，既要對接配合國家和全國人大對外交往工作任務，也應主動以地方人大為主體積極“請進來”“走出去”，鞏固拓展國家間地方議會定期交流機制。同時，還應該運用視頻電話信函保持經常性聯系，組建人大代表中的專家團、運用“走進人大”加強與駐本地外賓聯系等新形式，搞活地方人大對外交往，形成地方特色。三是加強能力建設，挖掘工作潛力。首先，地方人大及其常委會應高度重視地方人大對外交往工作，檢視外事職能履行情況，理順外事工作關系。牽頭研究國家涉外法律對本地涉外企業的影響，將國家涉外法律中需要本地配套地方涉外法規的納入立法計劃并積極推進制定工作。其次，地方人大專門委員會和相關工作機構應深入調研本地涉外企業經營狀況和對涉外法律法規的需求情況，認真梳理本地涉外法規制定情況，開展本地涉外法規執法檢查，積極履行外事立法監督職能。再次，要在充分借鑒全國人大“統一領導、歸口管理、分級負責、協調配合”的外事工作原則基礎上，逐步推動形成地方人大常委會管總，辦公廳負責牽頭管理，外事委員會依法履行外事職能，專職外事處室具體負責的外事工作格局。加強外事工作制度建設、人才隊伍建設，努力提升對外交往能力實效。