國土空間規劃背景下公路選址論證編制研究

湯 俊，李麗萍

(武漢愿景土地咨詢有限公司,湖北 武漢 430072)

0 引言

重點建設工程項目對城市發展有重大影響。重點項目建設的前期工作符合國土空間規劃的相關管控,是保證重點項目建設順利進行,取得良好的經濟效益、社會效益和環境效益的重要條件。2022年8月,自然資源部等7個部門發布《關于加強用地審批前期工作積極推進基礎設施項目建設的通知》,要求各級自然資源主管部門應依據國土空間規劃和“三區三線”等空間管控要求,積極配合和參與基礎設施建設項目規劃選址選線工作。在選址選線工作中要切實落實最嚴格的耕地保護制度、節約集約制度和生態環境保護制度,重點評價分析建設項目涉及的紅線底線要素并提出建設性意見[1]。

在國土空間規劃體系下的規劃選址是建設項目用地預審制度的重要內容之一,是國家基本建設管理程序的重要環節[2],應以國土空間規劃為依據,統籌考慮各類國土空間要素協同,注重建設項目的科學性、協同性和可實施性[3]。麻城屬于山地丘陵型城市,公路交通運輸在整個市域范圍內的交通運輸中占據著不可替代的地位。S408改擴建工程可以優化現有的交通運輸體系,提升道路技術等級,加強沿線交通通行能力,促進區域經濟發展,具有十分重要的戰略意義。

1 項目背景與技術要點

1.1 項目概述

S408是普通省道干線公路,由原縣道X207(順河鎮至河南項家河)及X103(順河鎮至麻城市區)組合而成。目前S408省道的基本路段為四級公路,路基寬6 m,道路技術標準較低、通行能力差、服務水平不高,極大制約了S408作為區域內交通干道的通行能力,不利于區域經濟的發展。本項目的建成有利于提高道路服務水平,完善公路網系統結構,較大改善麻城市城區和順河鎮之間的交通出行條件。推進麻城市“兩縱兩橫、三環三聯七射”的主干線公路網骨架結構的形成。

1.2 技術難點

1)國土空間總體規劃上位指導缺位:本項目缺乏上位規劃指導。S408涉及麻城市南湖街道、順河鎮,理論上需要論證項目與麻城市、順河鎮國土空間總體規劃的符合性。但截至2023年3月,相關的上位國土空間總體規劃尚未形成具有法定效力的成果文件,已批準的麻城市城市總體規劃及順河鎮總體規劃由于年份久遠,不符合發展實際。

2)跨區域選址的協調難度:本項目是湖北省重大交通基礎設施,按照《政府核準投資項目管理辦法》的管理要求,需編制規劃選址報告,取得城鄉規劃行政主管部出具的選址意見書,以及支撐項目可行性研究的批復。項目途經麻城市南湖街道、順河鎮,做好相關審查部門溝通協調工作尤為重要。

3)新形勢下選址面臨更為復雜的現實挑戰:2019年,中共中央、國務院聯合印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(中發〔2019〕18號)提出謀劃新時代國土空間開發保護格局。同年,自然資源部印發的《關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》(自然資規〔2019〕2號)提出合并辦理規劃選址和用地預審,規劃選址報告的編制內容和深度也要做出相應的調整。建設項目規劃選址要與國土空間、生態保護紅線、永久基本農田等相關管控進行銜接與協調,強化底線思維,處理好開發與保護平衡的關系[4]。

2 選址技術路線

2.1 公路選址原則

在多規合一的背景下,選線過程中需結合多個規劃要求,遵循比選原則、安全原則、均衡原則、協調原則及生態原則,從多個角度綜合考慮,在經濟、社會、環境效益三者間相互協調,選出最優路線方案[5]。

2.2 論證思路

在項目選址論證中,項目必要性、項目可行性、規劃符合性和選址合理性是重點內容。建設項目規劃選址論證核心目的是明確建設項目選址是否可行、合理[6]。

研究建設項目背景與緣由,明確項目必要性,通過現場調研與數據分析,確認項目的可行性;通過GIS技術,結合國土空間規劃、城鄉總體規劃、土地利用規劃等多個規劃,綜合考慮項目的規劃符合性;再聯系項目所處區域的綜合交通,給排水、電力等基礎設施條件,敏感因素,生態環境和安全防災等具體情況,分析項目選址的合理性。通過上述多層級分析論證,匯總項目選址對區域造成的多方面影響,向設計、施工單位和項目所在地的規劃主管部門提出規劃選址意見。項目論證思路如圖1所示。

3 方案選定與多規融合

3.1 方案擬定

3.1.1 路線初定

根據地域路網規劃和沿線出行需求,項目起點設于滬蓉大道與麻順公路交叉口,終點為河南項家河S408零公里樁號處,途經多條鐵路和高速,多個學校、自然公園及沿線各村鎮等。

根據JTG B01—2014公路工程技術標準,規劃本項目為二級公路,雙向兩車道,設計速度采用60 km/h,因山地條件限制,部分路段采用40 km/h。車道寬度3.5 m,兩側路肩寬度均采用0.75 m,即基本段路基寬度10 m。

3.1.2 路線方案比選

為做到集約節約用地,路線結合初定結果,盡量利用現有道路,對局部路段做出優化方案并進行比選,擬定K線和局部比較方案A,B,C三處比較線,見圖2。經多方位比選,結論如下:

1)A比較線路基工程規模更小,但拆遷量大,對附近流域有一定影響,且總體造價高;K線平縱指標舒適,占地小,路線短。

2)B比較線雖利用老路較多、占地少,但指標較低、造價高;K線平縱指標較好,安全性高,造價低。

3)C比較線平面線形更好,路線短,但邊坡防護工程量大,對環境影響較大;K線縱斷指標更優,工程規模更小,造價適宜。

經綜合比選,三處路段均選K線為推薦方案。K線全長43.34 km,其中改擴建段長度為38.09 km,新建段長度為5.25 km,項目用地面積104.34 hm2。預估工程總造價48 090.06萬元。

3.2 多規銜接

3.2.1 與三區三線的銜接

在Arc GIS10.2上進行矢量擬合可知,項目推薦方案不涉及占用自然資源部新下發的永久基本農田和生態保護紅線;僅在經過順河鎮鎮區時穿過城鎮開發邊界,其余段都不在城鎮開發邊界內,見圖3。綜上,推薦方案選址與自然資源部新下發的三區三線是可以妥善銜接的。

3.2.2 與相關規劃的銜接

1)用地規模合理性。根據我國相關法律法規要求,在建設用地預審的審查報批階段,需考慮項目總體用地規模、各功能區用地規模與相關工程設計規范及地區用地標準是否相符,不符合者不得通過用地審批[7]。

項目用地總規模為104.339 0 ha,各功能分區面積見表1。依照項目所在區域的用地標準文件《湖北省產業用地目錄和用地標準(2021年本)》,項目用地總面積和各功能分區用地面積均符合要求,且充分做到了節約集約用地,項目規模是合理的。

表1 用地標準與實際規模比較情況

2)規劃符合性。選址論證時需要考慮項目落地過程中與相關規劃的實際銜接[8]。將選址范圍與《麻城市城市總體規劃(2012—2030)(2015年修改)》《麻城市土地利用總體規劃(2006—2020年)》《麻城市順河鎮總體規劃修編(2011—2030)》及《麻城市國土空間總體規劃(2020—2035年)》(階段性成果)等多項相關規劃進行銜接,銜接情況如表2所示。可知,除了城市總體規劃和土地利用總體規劃,項目與大部分相關規劃是相符的。

表2 與相關規劃符合性分析

城市總體規劃是引導和調控城市建設,保護和管理城市空間資源的重要依據和手段,具有剛性和彈性。科學的規劃在保證實施剛性的同時,應結合社會經濟發展與國土空間格局的動態供需關系變化,適當預留彈性管控余地。與城市總體規劃的內容逐一分析后發現,項目與大部分規劃是符合的,但部分路段涉及占用一般農田,與市域空間管制規劃的限制建設區存在沖突。在不干擾地區建設發展、不影響地區重要資源的前提下,通過提出有效處理措施,如異地復墾等量耕地,可使得項目與規劃的矛盾得到合理解決。

與麻城市土地利用總體規劃成果銜接發現,項目用地不符合麻城市土地利用總體規劃。根據《土地管理法》(2019年修正版)第二十五條:“經省、自治區、直轄市人民政府批準的能源、交通、水利等基礎設施建設用地,需要改變土地利用總體規劃的,屬于省級人民政府土地利用總體規劃批準權限內的,根據省級人民政府的批準文件修改土地利用總體規劃”。由于項目入選了省級交通基礎設施項目庫,符合允許調整土地用途的情形,因此項目是可行的。

綜上,項目選址整體上與相關規劃要求相符,部分與規劃不符之處,若滿足相關規劃修改條件則可進行合理調整,若不滿足修改條件,則應采取有效措施、合理處理,使項目選址不違背規劃本意,切實改善地區交通基礎設施條件。

3.2.3 規劃落實的考量

由于規劃具有一定的延滯性和時效性,在項目進行的過程中需結合實際進行調整與修改。本項目作為公路設施類工程的選址論證,涉及具有綜合性的總體規劃,也將影響具有實施性的詳細規劃。因此,論證不僅要考慮與綜合交通規劃的符合度,還需考慮項目與實際道路的銜接。

本項目落地合理性重點體現在交叉工程方面。項目與大部分道路為平面交叉,與部分交通的處理采用了分離式立體交叉,包括合武鐵路客運專線、G42滬蓉高速、G45大廣高速、京九鐵路等,共6處,具體情況見表3。

表3 項目立體交叉工程處理情況表

通過合理地設置道路立體交叉,可以確保項目與實際道路的有效銜接,保障項目選址符合規劃要求,并具有合理性、可操作性。

3.2.4 聯合選址及管理

項目選址除了與自然資源和規劃主管部門有關,同時還會與生態環境、水利、交通、鐵路、發改、文化等多個部門相關,為了落實“多規合一”,針對國家重大基礎設施項目實施審批核準制的要求,本項目前置了相關部門的許可管理要求,在選線方案編制過程中進行多部門會審,最終實現“多審合一”。一方面使得方案的科學性、合理性得到增強,另一方面使得項目推進程序更加合法、合規、合理,可以減少后期項目實施過程不必要的反復。此外通過將選線落地方案及規劃建議反饋至國土空間規劃以及其他相關規劃中,可進一步增強規劃的嚴謹性,滿足“一張圖”進行規劃建設與規范管理的要求,提升城市發展的依法治理能力[9]。

4 結語

基本建立國土空間規劃體系,逐步建立“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系是新時期高質量發展的必要要求。規劃選址作為國土空間規劃審批階段的重要工作,對于項目布局的優化與國土空間規劃的統籌,可從源頭上減少矛盾沖突、提高項目用地審批效率。當前正是上位規劃尚未批復的窗口期,如何在國土空間規劃的背景要求下,加強線性工程選址分析論證的合理性與合規性,項目在編制內容和思路上進行了積極的實踐探索,希望通過本項目的總結與研究為相關案例提供借鑒。