“三個轉變”推動解決“一老一小”問題

羅江月 李好 明亮

黨中央、國務院高度重視養(yǎng)老托育服務業(yè)發(fā)展，習近平總書記強調，要重視解決好“一老一小”問題，加快建設養(yǎng)老服務體系，支持社會力量發(fā)展普惠托育服務。近年來，伴隨家庭結構變化和消費能力分化，居民對養(yǎng)老和托育服務的需求增長迅速，且呈現(xiàn)出多元化特征。但總的來看，當前養(yǎng)老托育服務的供給主體仍然偏少、資源配置方式與居民需求還不相適應。

全國各地“一老一小”方案特點

按照《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》要求，截至2023年9月，全國已有400多個城市（區(qū)）完成“一老一小”整體解決方案編制，嘗試在增加供給主體、提高資源適配性等方面進行破題。這些方案綜合起來，有三個特點。

一是著眼增加服務主體的多元性，著力打通社會資本進出通道。各地方案均明確了養(yǎng)老托育服務的層次性，通過打造公平開放透明的市場規(guī)則和投資環(huán)境，吸引各類主體參與，建立健全各級政府主導、社會參與、市場協(xié)同服務的工作機制。二是著眼增加服務的便利性，著力打通各類資源下沉通道。如南京、合肥、西安、沈陽、成都等都在各自方案中提出完善養(yǎng)老托幼“15分鐘服務圈”的目標，推動服務資源下沉，發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老托育服務。三是著眼增加服務的綜合性，著力打通相關服務之間的通道。各地方案都強調養(yǎng)老、托育領域內相關服務的整合；部分城市還以社區(qū)綜合體建設為抓手，探索加強“一老一小”服務融合，在整合資源的基礎上提供綜合性照護服務。

成都“一老一小”方案創(chuàng)新亮點

成都市于2023年6月公布《成都市“一老一小”整體解決方案》（簡稱《方案》），提出建設“老有頤養(yǎng)”“幼有善育”幸福樣本城市的發(fā)展目標。值得一提的是，為發(fā)揮引領示范作用，成都的具體指標均以高于或與國家、省目標持平的水平進行設置。《方案》的亮點，可以概括為“三個轉變”。

一是由過去的“問題倒逼改革”轉變?yōu)椤爸鲃痈母铩保愿母锎龠M城市健康發(fā)展和布局優(yōu)化。主要體現(xiàn)在從時間上主張“適度超前”原則，要求前瞻性布局服務設施。近五年來，成都市60歲及以上戶籍老人占比均在20%以上，已進入中度老齡化社會的穩(wěn)定發(fā)展期。人口老齡化加劇將刺激養(yǎng)老服務需求進一步增加，推動養(yǎng)老服務資源優(yōu)化布局迫在眉睫。從出生人口來看，2015年以來成都市出生人口呈現(xiàn)先增后減趨勢，但生育政策調整后短期的新生兒潮累計規(guī)模較大，且已逐步進入撫育和教育服務需求“井噴期”。成都市依據(jù)人口結構發(fā)展趨勢特征，前瞻性引導養(yǎng)老托育服務發(fā)展，適度超前謀劃布局公共服務設施，不斷提升公共服務水平。

二是由過去的“粗放式改”轉變?yōu)槿缃竦摹熬毣摹保愿母镎蔑@民生溫度和治理精度。主要體現(xiàn)在從空間上提出更精準的布局思路。與其他超大特大城市類似，成都在城市發(fā)展和人口快速聚集過程中出現(xiàn)人群區(qū)域分布差異。《方案》將“建立與功能布局和人口分布相適應的精準配置機制”作為第一大重點任務，按照中心城區(qū)、城市新區(qū)、郊區(qū)新城各區(qū)域特點，對養(yǎng)老托育服務的重點任務和建設方式作出安排，對于解決養(yǎng)老和托幼等服務資源區(qū)域分布不均衡的問題有重要意義。尤其是在未來人口可能出現(xiàn)快速增長的城市新區(qū)，提前作好相關設施建設與資源布局，有助于應對可能出現(xiàn)的爆發(fā)式養(yǎng)老托育需求。可以說，《方案》是成都市構建現(xiàn)代公共服務體系的重要組成部分，也是成都市聚焦公共服務領域的突出供需矛盾，推進現(xiàn)代公共服務體系夯基補短提質工作的重要舉措。

三是由過去的“一老一小”兩件事分頭推進，轉變?yōu)榭茖W統(tǒng)籌“一體推進”，以改革為基層減負、為服務增效。主要體現(xiàn)為在社區(qū)層面統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老和托育。養(yǎng)老和托育屬于兩個專業(yè)性很強的不同體系，但都與市民日常生活息息相關，“優(yōu)質可及”是最基本的原則。因此，在社區(qū)層面高效集成提供養(yǎng)老和托育服務是最經(jīng)濟的方式。《方案》確立了打造全齡互動社區(qū)的思路，整合社區(qū)養(yǎng)老和托育設施，建設“老幼復合性社區(qū)綜合體”，在社區(qū)層面統(tǒng)籌解決養(yǎng)老和托幼兩大難題，促進共建共治共享。“綜合體”作為一個有著多重功能的公共空間，不但可以盤活功能單一的日間照料中心，還能吸引更多社區(qū)居民關注，增強老人和嬰幼兒的社會性參與，在各類日常社區(qū)服務場景中獲得豐富的認知體驗和精神關懷，促進代際之間充分交流互動，在綜合解決居民需求的同時，增強居民的社區(qū)認同感和歸屬感。

持續(xù)深化改革方向

《方案》推進實施過程中，仍將面臨一些挑戰(zhàn)，需要持續(xù)深化改革。

首先，要持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，鼓勵市場主體參與。調研發(fā)現(xiàn)，許多民辦養(yǎng)老、學前機構對追加投資持謹慎態(tài)度。影響其投資意愿的，一是建設運營成本居高不下，部分養(yǎng)老托育服務機構前期投資多。二是人口發(fā)展趨勢帶來的不確定影響，當前城市托育需求增加與少子化趨勢并存，一些社區(qū)早教機構、幼兒園近兩年已加入“搶生源大戰(zhàn)”，從“家長排隊搖號”到“一娃難求”，機構長期發(fā)展信心不足。三是政策支持帶來業(yè)內競爭加劇，一些服務機構既為相關政策措施的出臺感到鼓舞，卻又擔心補貼政策會吸引一些看重短期利益、資質欠佳的機構惡性競爭、擾亂市場。綜上，需持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，推進養(yǎng)老托育質量分級，對服務質量較好的市場主體提高場地租金優(yōu)惠、運營補貼和金融支持力度，逐步打消市場主體顧慮。

其次，要持續(xù)強化頂層設計，加強不同層級、部門和機構之間的協(xié)調配合。養(yǎng)老托育服務業(yè)涉及發(fā)改、規(guī)自、財政、市場監(jiān)管、金融、應急、消防、衛(wèi)健、社治、民政、教育、人社等多個領域，需進一步明確不同主體的責任，加強基層政府、行業(yè)部門、企事業(yè)單位、社區(qū)、社會組織、市場主體的信息互通共享，加強相關政策的協(xié)調配合，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空或多頭重復監(jiān)管。

最后，要持續(xù)優(yōu)化制度供給，突出做好人才培養(yǎng)和激勵。以老人和嬰幼兒為服務對象的養(yǎng)老托育行業(yè)，尤其需要親和力好、溝通能力強和專業(yè)素養(yǎng)高的人才。而當前，養(yǎng)老托育人才培養(yǎng)存在一定滯后性，崗位薪酬待遇不高、社會地位不高導致一線人員流動性大、專業(yè)人才短缺，制約著養(yǎng)老托育服務水平的快速提升。下一步，還需加快完善養(yǎng)老托育行業(yè)從業(yè)人員職業(yè)化發(fā)展制度和薪酬等級制度，暢通從業(yè)人員職業(yè)發(fā)展路徑。

【作者：羅江月，成都市社會科學院社會學與法制研究所助理研究員；李好，成都市社科聯(lián)（院）黨組成員、副主席、副院長；明亮，成都市社會科學院社會學與法制研究所所長、研究員。】