以郊區新城人口集聚助推“三個做優做強”

西南財經大學中國基層治理研究中心課題組

人口集聚是影響區域經濟發展的關鍵因素。成都市人口發展正處于規模擴張及空間集聚階段，形成中心城區人口過度集中與郊區新城人口密度較低并存的格局。郊區新城由于在產業結構、公共服務供給質量、交通層級覆蓋等方面與中心城區存在差距，還未成為吸納人口的“洼地”及人口流向的“盆地”。通過調研，課題組提出推動郊區新城人口集聚的建議。

成都市郊區新城人口發展現狀

郊區新城人口增長緩慢。據公開數據顯示，2012-2022年，成都市常住人口總數增加610余萬人。人口增量主要來源于外來人口遷入，人口增長主要集中在中心城區。如2022年成都市增加的7.6萬人口中，接近二分之一的人口流入四川天府新區、成都高新區和雙流區（均超過1萬人）；郊區新城對人口吸引力嚴重不足，外來人口不愿遷入。

郊區新城人口老齡化較重。郊區新城人口老齡化程度高于中心城區，勞動人口占比低，幼齡人口增長速度較慢。據公開數據顯示，截至2020年，中心城區60歲及以上人口比重大于20%的區僅有兩個，郊區新城均超過20%。在人口年齡結構變化趨勢上，2010-2020年間，中心城區60歲及以上人口比重增長幅度均在6%以內，而郊區新城75%市縣在6%以上，這說明相較于中心城區，郊區新城老齡人口增長速度較快。

郊區新城人口受教育程度相對偏低。2010-2020年，成都市常住人口受教育結構呈高等教育化特征，大學文化程度人口比重顯著提升，增長率為9.87%；中心城區有6個區接受高等教育程度人口比例達30%以上，而郊區新城中接受高等教育程度人口比例最高的都江堰市僅為18%。

成都市郊區新城人口集聚影響因素分析

產業結構：影響人口集聚的核心因素之一，有待進一步優化。從三大產業對就業的貢獻來看，第一產業和第二產業增長對就業貢獻較低，第三產業成為城市吸納就業人口的“主力軍”。成都第一產業主要集中在郊區新城，2022年中心城區與郊區新城第一產業生產總值比值約為3：7，第二產業生產總值比值約為8：2，第三產業生產總值比值約為9：1。郊區新城產業結構決定其就業崗位供給存在先天不足，對人口集聚能力明顯不足。

公共服務：影響人口集聚的重要因素，公共服務供給需提質升級。從人均醫療服務資源來看，2022年，郊區新城平均每千人口床位超過8張，稍高于中心城區，但缺乏優質醫療資源。從中小學教育資源供給來看，2021年，郊區新城小學平均師生比與中心城區持平，中學平均師生比低于中心城區。從養老床位數來看，郊區新城平均每千名老人擁有床位數略高于中心城區。公共服務數量不是阻礙郊區新城人口集聚的主要原因，但優質醫療資源、教育資源以及社區服務等與市民切身相關的公共服務質量水平仍然是郊區新城的短板。

交通建設：交通便利度對人口集聚具有放大效應，層級性建設有待加強。各郊區新城與成都主城區通過一系列高速公路連接，沒有形成交通次級中心或微中心。以成蒲鐵路為例，2023年1-6月，成蒲快鐵日均到發客流約4.08萬人次，約占郊區新城與中心城區日均往來客流總量的32%，但早高峰時段開行班次少，早晚高峰平均發車間隔為21分鐘。此外，成蒲快鐵全程最高票價（成都西—蒲江）超過跨市的成都南—德陽、成都南—眉山東，在提升通勤便利度、分擔中心城區人口壓力、有效縮短郊區新城與中心城區的時空距離和“心理距離”等方面仍需進一步改善。

推動成都市郊區新城人口集聚的建議

產業先行，形成“多點發展”格局。一是積極推進區域聯動發展。研究出臺支持郊區新城高質量發展的政策措施，統一制定階段性合作規劃，打造協同聯動、開放合作的產業發展鏈條。東部地區郊區新城可承接沿海地區、重慶地區制造產業外溢，吸引新型高端制造型人才。西部地區郊區新城可依托優越的生態資源，吸引中心城區、城市新區總部企業設立“衛星辦公室”“假日工作地”，集聚高素質飛地人才和商旅人士；打造更多新場景新業態，不斷做強集體經濟，提升農業規模化標準化智慧化水平。二是加強產業品牌建設。借鑒上海嘉定新城“國際汽車智慧城”品牌等建設經驗，加大郊區新城特色產業品牌建設。西部地區可依托川西自然資源優勢加強農旅融合，發展康養產業，打造康養勝地品牌；簡陽市可重點發展西部電商物流產業、天府國際臨空經濟產業，集聚吸納物流和貿易型人才；金堂縣可聚焦產業融合，吸引集聚職教人才。

公共服務發力，完善城市綜合功能。一是提升教育、醫療、養老等公共服務質量。以常住人口作為公共服務設施配置的參考依據，推動人口與公共服務體系協調發展。引進優質教育資源，采用領辦、合辦等方式統籌升級現有教育資源，完善合作辦學模式。支持高水平醫療機構領辦一批主要服務郊區新城重點片區的醫療機構，全面提升區級醫院管理運營水平。實施養老院、婦幼醫院服務質量提升行動，借助互聯網、大數據等技術創新醫療模式，提升基層醫療整體服務水平。二是優化公共服務設施布局，提高服務人口匹配度。優化醫療衛生設施布局，對醫療要求較高、人口流入量大、流動人口數量多、人口分布分散等地區給予不同程度的供給。東部地區、北部地區重點提供更高標準的社會服務，謀劃建設國際學校、國際醫院、文體設施等，吸納更多高端型人才定居。西部地區重點提供康養服務，結合老年人口密度做好養老設施建設用地前瞻預留，兼顧遠期床位增長需求和外來常住老人服務需求，提高護理型床位及護理型養老機構建設比例，形成具有吸引力的康養品牌。

交通配套完善，打造多層級交通走廊。一是打造多層級交通走廊。規劃建設郊區新城與中心城區之間快速及立體通道，打造中心城區—郊區新城交通與經濟走廊。依托交通走廊節點設置次級中心甚至是微中心，將郊區新城與中心城區連接起來，打造中心城區—郊區新城、中心城區—次級中心—郊區新城的空間走廊。二是構建“市域半小時快鐵交通圈”。實施“城際快鐵路網”替代“城際小巴”計劃，實現“縣縣通快鐵、快鐵公交化”，形成市域30分鐘軌道交通圈。金堂縣、簡陽市等應盡快補齊快鐵短板，崇州市、邛崍市、大邑縣、蒲江縣等應大力支持鐵路公交化。加強毗鄰區域交通路網規劃銜接力度，打通郊區新城與中心城區、城市新區之間斷頭路；完善郊區新城內部道路建設，提高道路覆蓋面積和密度。

（課題組成員：李丁，西南財經大學公共管理學院教授；張艷，西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心講師；廖宏斌，西南財經大學公共管理學院院長、教授；顧絢，西南財經大學繼續教育學院黨總支書記、副教授；李子燃，西南財經大學財稅學院副教授）