高質量發展背景下高職院校內部治理現狀、困境與實施路徑
——基于56所“雙高計劃”院校章程文本的分析

于茜茜，何曉越

（沈陽師范大學，沈陽 110034）

在國家經濟社會發展中，高等職業教育的地位越來越不容忽視。2019 年，《國家職業教育改革實施方案》提出要把職業教育放在經濟社會發展更加突出的位置，切實提高職業教育質量[1]；同年，教育部、財政部聯合頒布了《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》，提出“雙高計劃”，即建設世界水平的高職學校和專業群這一目標，也促使高職院校實現高質量發展[2]；2022 年《職業教育法》重新修訂并正式實施[3]，這一系列政策文件的出臺為高等職業教育在新時代、新形勢下的高質量發展指明了方向，表明我國高職教育的發展進入了嶄新的階段。在此背景下，提高高職院校治理能力成為當前職業教育發展的必由之路。而章程作為高職院校進行自我管理、行使職能的根本依據，規定著高職院校的辦學定位、管理體制、學科設置、經費來源等。因此，提高高職院校的高質量發展，強調章程建設在學校內部治理改革中的核心地位，推進治理能力現代化，是建設高質量高水平高職院校發展的最佳路徑。

一、問題提出

近年來，我國高職院校辦學規模逐年擴大，高等職業教育已規模擴張轉為內涵式發展，內部治理改革成為突破內涵式發展瓶頸、實現高質量發展的必然要求，也是推進高等職業教育改革發展的前提。已有的研究在不同方面對高職院校的內部治理問題做出了解析，也為本研究提供了重要參考，同時存在不足。例如，國內對于高職院校內部治理問題的研究多是經驗的總結，實證研究較少，對院校的實際調查更少。

在“雙高計劃”建設背景下，高職院校內部治理改革要求高職院校充分反映高校各利益相關者的合理訴求，從現代化治理的多個層面重新審視高校內部治理結構，實現高質量發展。而章程是高職院校規范內部秩序、保障工作運行的“組織法”[4]，是高校管理的規范性文件，也是高職院校內部治理改革提升的出發點和落腳點，因此章程建設是現代高職院校治理制度的核心環節。《高等學校章程制定暫行辦法》中第三條明確規定，章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則[5]，因此，高職院校要做好制度頂層設計，完善章程建設。

二、研究設計

（一）樣本選取

2019 年10 月25 日，教育部、財政部公示了“雙高計劃”擬建設單位名單，其中，北京電子科技職業學院、陜西工業職業技術學院等10 所高職院校入選高水平學校建設單位A 檔，杭州職業技術學院、寧波職業技術學院等20 所高校入選高水平學校建設單位B 檔，溫州職業技術學院、蕪湖職業技術學院等26 所高校入選高水平學校建設單位C 檔如表1所示。為保證章程文本的權威性與規范性，本文從各高職院校官網以及各省教育廳網站獲取到53 所“雙高計劃”院校的章程文本（天津市職業大學、內蒙古機電職業技術學院、長春汽車工業高等專科學校章程未公開）作為本研究的原始數據。同時，這些高校分布在東部地區的有34 所，中部地區有10 所，西部地區有12 所，涵蓋了東、中、西部地區省市，A 檔學校10 所，B 檔學校20 所，C 檔學校26 所，基本能保證分析結果的整體性和代表性。

表1 56所“雙高計劃”院校基本情況表

（二）研究方法和思路

本研究采用文本分析法，按照張維迎對大學內部治理結構的劃分[6]，大學內部治理主要涉及治理主體、治理內容和治理體系三個部分，經過多次對章程文本的閱讀分析、篩選、提煉，并運用質性分析軟件NVivo11 對53 所“雙高計劃”高職院校章程文本進行編碼、確定節點，提取章程中涉及到的治理主體、治理內容以及治理體系部分，呈現高職院校章程中內部治理的現狀，分析其中反映出的問題，提出對策和建議。

（三）編碼

將53 份高職院校章程文本以Word、PDF 的格式導入軟件程序中，進行分類整理，以治理主體、治理內容和治理體系三個父節點形成若干個子節點。首先，治理主體節點下形成辦學者、教職工、學生三個子節點；治理內容下形成教學科研、教職工管理、學生管理、社會服務四個子節點；治理體系下形成管理機制、監督機制、執行機制、申訴機制、決策機制五個子節點。在建立多個子節點后，對章程中的有關信息進行了多次編碼歸類，每編碼一次形成一個參考點，最終得到治理主體、治理內容、治理體系3 個父節點下的12 個子節點和1664 個參考點，如表2 所示。

表2 53所高職院校內部治理結構整體編碼情況表

三、“雙高計劃”院校內部治理的現狀

通過編碼，本研究試圖探討在高職院校中，各辦學主體、學校行政部門及其教育教學部門等在章程中的層級邏輯呈現，并借此探討高職學校內部治理存在的問題。但需要關注的是，在具體的內容編碼中，節點之間存在著交叉部分，比如教職工和學生既是治理主體中的主要編碼節點，對二者的管理又是內部治理中的重要內容。再如，高職院校內部治理的申訴機構為教師申訴委員會和學生申訴委員會，同時，這二者又是學校治理工作內部對教職工管理和學生管理的基本形式。本研究將重點探討53 所“雙高計劃”高職院校內部治理的主體是什么，由哪些方面的內容組成等。

（一）治理主體

就高職院校而言，高校的辦學理念、辦學定位、辦學特點都是由辦學主體確定的，而推動學校改革與發展的主體是以教師和學生為核心的師生員工治理主體。經過對53 所高職院校章程的編碼與研究分析，高等學校的治理主體離不開辦學者、教職工和學生，其中，辦學單位主要分為企業法人、地方政府，以及各類事業機構、社團組織、公民個人等。教職工主要是由教師、各類專業技術、管理人員和工勤人員等構成，學生是指被學校依法錄取，獲得大學入學資格，并擁有學籍的受教育者，具體文本見表3。通過主體編碼情況來看，53 所“雙高計劃”院校的章程文本全部涵蓋治理主體的內容，且三類主體在治理中的比重差別微乎其微，這一結果充分體現了教職工和學生在高職院校治理的主體地位，同時，多元主體參與高職院校辦學在高職院校治理結構中也得到了充分體現。

表3 治理主體二級編碼具體呈現表

（二）治理內容

高職院校治理內容從本質上來說是治理主體的意志體現，同時也是高職院校內部治理的目標所在。通過對章程文本的分析，將53 所高職院校治理內容分為教學科研、教職工管理、學生管理、社會服務以及文化傳承與創新5 個節點，并對其進行編碼。其中，如表4 顯示，在所涉及的學校章程中，教學科研活動占治理內容的比例約為14.8%，其文本表述包括：“學術委員會是學院最高學術機構”“設置專業委員會”并“規定其主要職責”，“成立產學研工作指導委員會”“設立產學研合作貢獻獎”等。教職工管理所占比重最大，達到了33.7%，主要采取規范教職工的權利和義務，通過建立人事管理制度、權益保護機制等形式進行管理；而學生管理在高職院校治理中的作用也非常重要，文本的比例達到了27.8%。學生參與內部治理是通過規定學生的權利與義務，制定學生管理制度、評價考核機制以及權利保護機制等方式；高職院校社會服務的職能與高職教育的特點密不可分，通過文本編碼發現，“雙高計劃”高校在社會服務方面表現多樣，例如“適應區域發展和社會需求，為社區提供專業服務并開展面向老少邊窮地區的對口支援工作”“設立教育發展基金會、聯系社會各界籌措資金”“組織并鼓勵校友參與學校的建設與發展”等。

表4 治理內容二級編碼具體呈現

（三）治理體系

高職教育正處于高質量發展階段，在此階段，良好的治理體系和治理能力是高職院校內部治理的根本保證。根據樣本的章程文本分析，高職院校治理體系包括5 個節點（如表5 所示），即管理機制、執行機制、決策機制、監督機制和申訴機制。管理機制是由學院黨委、院校（系）兩級管理、民主管理、財務管理等具體內容編碼而成；執行機制是由院長負責制、院長辦公會議制度等具體內容編碼而成；決策機制主要是由校長辦公會議、黨政會議、理事會等具體內容編碼而成；監督機制主要是由紀律檢查工作委員會、審計監督制度、財務監督制度、民主監督制度等具體內容編碼而成；申訴機制主要是由教職工申訴委員會和學生申訴委員會等內容構成。高職院校管理體制是內部治理的基礎，權力運行機制和監督機制是推進高校治理體系現代化的重要手段，這也反映在高職院校治理體系中，管理機制編碼比重最大，高達37.4%，其次是監督機制，為25.1%。除此之外，決策機制占比為15.1%，執行機制占比為11.3%，申訴機制占比為11.0%，都在高職院校內部治理體系中占據一定地位。

表5 治理體系二級編碼具體呈現表

四、高職院校內部治理的困境

（一）治理主體

1.治理主體結構單一

高等職業院校是典型的利益相關者組織，辦學者、教職工、學生三類主體在治理中的地位較均衡。教職工和學生既是治理的主體也是直接受益人，但從辦學者這一主體來看，企業應是高職院校的辦學主體，且教育部門與行業企業應有良好的分工合作[7]。但從具體章程文本中分析得知，“雙高計劃”高校大部分仍然是政府辦學，政府在高校治理中占據主導地位，例如天津醫學高等專科學校是由天津市人民政府批準、天津市衛生健康委員會舉辦，天津輕工職業技術學院由天津渤海輕工投資集團有限公司舉辦、依照法律和本章程自主辦學。因此，高職院校內部治理中利益相關者的參與程度遠遠不夠。

2.治理主體職責邊界模糊

辦學者、教職工、學生三類主體在進行院校內部治理過程中應明確各自的職責，但從章程文本的編碼中發現，對于治理主體自身權利與義務的規定并不明確。例如深圳職業技術學院、北京工業職業技術學院等院校的章程文本中指出，舉辦者依據法律法規、規章的規定，對學校進行宏觀指導，并進行監督，但均沒有對舉辦者權利與義務進行具體規定；陜西工業職業技術學院在《章程》中關于舉辦者的權利與義務這一章節中，最后一項規定“應當享有法律法規規定的其他權利和義務”，這里的其他權利和義務界定不清晰；無錫職業技術學院在文本中明確提出“為教師發展提供保障”，具體保障內容卻未清楚表達。再如黃河水利職業技術學院、金華職業技術學院等籠統列出教職工的權利與義務，將教師權利和義務與其他職工管理混為一談，導致章程內容缺少規范性且不具有針對性，也會導致治理主體的權責邊界模糊。

（二）治理內容

1.治理內容缺乏特色

由于高職教育具有的職業性和實踐性特點，反映在高職院校辦學上，社會服務是高職教育辦學特色最直接的體現。通過對53 所“雙高計劃”院校章程文本的編碼發現，對于社會服務這一節點下的描述還不夠凸顯高職院校的辦學定位與特點。如《陜西鐵路工程職業技術學院章程》在社會服務章節中指出“學院遵循‘服務社會，促進發展，互惠互利’的原則，依法為區域經濟社會發展提供服務”，在《寧夏職業技術學院章程》社會服務這一條例下列出“學校遵循‘服務社會、推動教學、促進科研、互惠互利’的原則，為自治區經濟社會發展提供培訓、鑒定、咨詢、技術開發、成果轉讓等服務”。

2.教職工和學生管理缺少制度支持

制度是實現教職工和學生權益的重要保證，從章程文本的編碼情形分析，《北京工業職業技術學院章程》雖然提出維護教職工和學生權益，但并不具有申訴機制作為保障，類似的情形也出現在浙江金融職業學院、淄博職業學院、北京財貿職業學院等的章程中。根據《高等學校教師職業道德規范》和《關于建立健全高校師德建設長效機制的意見》及有關文件精神要求，《長沙民政職業技術學院章程》加強師德教育和師德考核工作，而多數高職院校在制定章程時，由于缺少對有關文件的解讀，使得有關條文缺乏可信度和專業性。

3.治理結構中學術權力弱化

高校是傳播、研究高深學問的場所，學術研究是高校的基本職能。通過對53 所高職院校章程文本的編碼發現，無一例外，每所院校都在章程中肯定了教學科研在院校治理中的地位，設立學術委員會作為最高學術機構，例如《山西省財政稅務專科學校章程》設立學術委員會、教學指導委員會、職稱評審委員會和教材委員會，并分別設置委員會監督機制。盡管如此，在我國高校的管理體制中，行政權力仍占主導地位，并且過分干預學術權力，這種行政化傾向在高職院校表現得較為明顯。一般而言，黨委會和院長辦公會議往往做出高職院校的各項重大決定，行政權力貫穿高職院校的教學管理事務和學術工作，而學術委員會、教職工以及學生很難參與學校的管理和決策。

（三）治理體系

1.治理機制難成體系

通過對53 所職業院校章程的分析發現，高職院校在黨建、人事制度、教學管理等方面的制度條例很豐富，章程文本中都明確指出黨委是學校的領導核心，實行黨委領導下的校長負責制，董（理）事會、校長辦公會議是院校的決策機制，體現了共同治理的理念。雖然文本制定都進行了比較詳細的規定，但在實際實施過程中，或多或少會出現部門僵化、需要協作的部門各立山頭、各自為政的局面。甚至有些部門過度依賴制度原則，導致某些院校因缺少制度的解讀闡釋而使執行者無從下手，造成治理工作效能不盡如人意，無法發揮內部治理體系應有的功能。

2.治理機制運行不暢

高校治理機制是指構成學校運轉的各個要素之間相互影響、相互作用，推動學校內部治理良性運轉的方式。通過對編碼結果的研究發現，高職院校的執行機制、監督機制、申訴機制各自為政、各司其職，并不能起到相應的聯動作用，如《淄博職業學院章程》中明確設有質量管理和績效考核辦公室，對學校的質量管理和績效考核工作進行監督檢查，但卻缺少相應的的投訴機制。而且各專業機構間也沒有進行溝通交流，導致工作信息閉塞，使高職院校和企業間的溝通合作流于形式，校企合作無法達到預期的效果。

五、實施路徑

“雙高計劃”明確提出，要提高學校綜合治理能力，規范內部機制體制，建立以章程為核心的現代職業學校制度體系，形成自主管理、自我約束的管理機制，推進治理能力現代化”[8]。而高校治理工作離不開誰來治理、治理什么、如何治理三個方面，因此對高職院校的治理工作必須針對職業院校的管理工作目標，按照章程，推進治理主體、治理內容和治理體系結構“三位一體”，實現高職院校內部治理的現代化。

（一）協同共治，明確治理主體權利與職責

辦學主體的多元化決定了高職院校治理的多元化，既要考慮學校、教師、管理人員等內部主體的利益，也要考慮政府、行業企業、社會等外部相關者的利益[9]。只有利益相關者共同參與高職院校治理，相互配合，才能激發各方主體活力，實現從“管理”到“治理”的轉變。解決好高職院校內部“誰來治理”的問題，首先是要明確學校治理的內部主體，如黨委、校長、教師、學生等在學校中的地位。其次要建立科學合理的組織架構，厘清并界定以上主體在學校治理中的權利與職責，依托章程效力實現高職院校現代化治理。

（二）依據地方辦學實際，細化治理內容標準

作為學校治理的重要載體，條例文件的出臺必須立足于職業學校的理論根基，并著眼于高職院校自身建設的實際。國務院頒布的《國家職業教育改革實施方案》（又稱“職教20 條”），其中一條就提出職業教育要考慮市場需求，以促進就業和適應產業增長需求為導向[10]；“雙高計劃”也強調要改革創新高等職業教育與產業融合開發的模式[11]。因此，我國高等職業學校章程要從學校的自身建設、人才培養、教育教學、服務社會等方面凸顯地方職業學校的優勢，全面發掘地方區域特色，使辦學資源與當地生產建設緊密結合，支持地方區域經濟社會發展。

（三）健全內部治理體制機制，推動治理體系有序運轉

構建內部治理機制，遵循高等教育辦學規律是前提。按照《高等學校章程制定暫行辦法》規定，高等學校具有獨立的辦學權力，可自行決定校內事務。高職院校要充分發揮辦學自主性，通過“政校分開，管辦分離”進一步提高院校的自我管理水平。同時，高職院校章程要呈現出清晰合理的管控結構，即“黨委領導、校長負責、專家治學、師生共同參與、多方協同治理”的新型內部治理體系[12]，這是學校治理現代化的關鍵。此外，部分院校在章程中將文化傳承與院校治理融合在一起，可充分發揮校園文化的隱性作用，調動各治理主體參與學校治理的積極性與參與力，打造高職院校治理共同體。