鄉村振興戰略背景下村級集體經濟發展的探索與思考

關鍵詞：村級集體經濟；發展問題；對策建議；鄉村振興；古浪縣

黨的十九大首次提出實施鄉村振興戰略，把壯大集體經濟作為一項重要戰略舉措。習近平總書記指出，“要把好鄉村振興戰略的政治方向，堅持農村土地集體所有制性質，發展新型集體經濟，走共同富裕道路。”要堅持黨在農村的基本經濟制度和基本政策，把發展壯大村級集體經濟作為基層黨組織一項重大而緊迫的任務來抓，增強基層黨組織的凝聚力，提高村級組織服務群眾的能力。黨的二十大報告進一步強調發展新型農村集體經濟。2018年以來，甘肅省古浪縣深入貫徹落實習近平總書記關于“三農”工作的重要論述和發展壯大村級集體經濟的重要指示精神，堅持把黨建引領發展村級集體經濟作為鞏固脫貧攻堅成果、推動鄉村全面振興、提升基層組織力的重要舉措，積極探索多元發展模式，集思廣益廣開思路，采取有效措施推動村級集體經濟不斷取得突破，走在了省市前列。

1 基本縣情

甘肅省古浪縣地處河西走廊東端，是青藏、蒙新、黃土三大高原交會地帶，地勢南高北低，海拔1550-3469米。縣域內山、川、沙三大地理單元分處祁連山北麓、石羊河流域上游和騰格里沙漠南緣，生態環境非常脆弱。全年平均氣溫5.6℃，年降水量300毫米，蒸發量2300毫米以上，日照時數2852小時，無霜期140天左右。全縣國土總面積5046平方千米，下轄19個鄉鎮1個街道，現有行政村186個。2020年全縣常住人口25.02萬[1]。

古浪縣曾是國家六盤山集中連片特困地區甘肅58個貧困縣和甘肅省23個深度貧困縣之一。2020年2月，現行標準下14.23萬農村貧困人口全部脫貧，古浪縣整體退出貧困縣序列，歷史性地告別了絕對貧困。2021年，古浪縣被國家確定為160個鄉村振興重點幫扶縣之一，也是甘肅省河西五市中唯一一個國家級重點幫扶縣。

據《古浪統計年鑒》數據，2020年古浪縣地區生產總值61.38億元，在武威市3個縣區中位列第3位，占全市526.41億元的11.66%。產業結構比為40.07∶9.88∶50.05，一產、三產占比相對較高，二產占比偏低。據甘肅省國民經濟和社會發展統計公報，2020年全省城鎮居民人均可支配收入33 821元，全省農村居民人均可支配收入10 344元。古浪縣同期城鄉居民收入水平皆低于全省平均水平。2020年，古浪縣城鎮居民人均可支配收入25 561元，是全省平均水平的75.6%。農村居民人均可支配收入8121元，是全省平均水平的78.5%。2020至2022年，古浪縣農村居民人均可支配收入中，工資性收入占比保持在36.9%左右，外出務工收入為當地農村居民收入的主要來源。而同期甘肅省農村居民工資性收入分別為2986元[2]、3337元[3]、3498元[4]，在人均可支配收入中的占比分別為28.9%、29.2%、28.8%。

2 村級集體經濟發展概況

古浪縣曾是多年的國家級貧困縣，近幾年全面推進落實鄉村振興戰略富有成效。根據甘政辦發〔2023〕30號《關于2022年度縣域經濟發展評價情況的通報》，古浪縣被評定為“縣域經濟發展進步縣”第1名。2019至2022年，古浪縣村級集體經濟發展連續三年位居武威市三縣區第一，居于全省前列。全縣群眾切實增加了收入，村級公益性事業得到發展，農村基層黨組織的組織力得到顯著提升，他們推進發展村級集體經濟的做法和實踐具有一定代表和參考意義。

2.1 總體發展情況

2018至2022年，古浪縣先后投入各類村級集體經濟發展資金共計8.25億元，累計實現收入1.9億元。村級集體經濟年收入從2018年的419.77萬元突破式增長到2022年的6116萬元，186個行政村集體經濟年收入全部達到5萬元以上，村均32.9萬元[5]，村級集體經濟“空殼村”全面消除，基層黨組織實現了“有錢辦、能辦事、辦好事”的可喜局面，其凝聚群眾、服務群眾的能力顯著增強，為鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉村振興提供了堅強組織保障和經濟基礎。

2.2 資金投入情況

按投入年度來看，2018年全縣投入村級集體經濟發展資金1.12億元，2019年投入2.49億元，2020年投入3.89億元，2021年投入0.21億元，2022年投入0.54億元1。

按投資方向統計，2022年度投資發展光伏產業2.42億元，占29.3%；投資縣屬國有企業1.33億元，占16.1%；投資鄉鎮農業產業發展（扶貧）公司1.6億元，占19.4%；投資村集體自主發展產業1.67億元，占20.2%；投資縣供銷合作社商服樓0.43億元，占5.2%；購置商鋪0.26億元，占3.2%；入股農民專業合作社0.27億元，占3.3%；入股中小型企業0.27億元，占3.3%2。

2.3 運營收益情況

2018年以來，全縣累計實現村級集體經濟總凈收入1.9億元。其中：2018年419.77萬元，2019年2005.99萬元，2020年5161.24萬元，2021年5305.37萬元。2022年實現收入6116萬元，186個行政村村均收入32.9萬元3。

3 主要做法

古浪縣始終堅持以黨建引領為突破方向，積極探索村級集體經濟發展路徑，著力在組織引領、經營運作、規范監管等方面下功夫，形成了“345”模式為主的黨建引領集體經濟發展的一系列機制，全面推動村級集體經濟擴量提質增效。

3.1 “三級聯動，一體統籌抓推進”的黨建引領機制

古浪縣建立了縣鄉村“三級聯動”的村級集體經濟發展黨建引領機制。制定出臺了《古浪縣強化黨建引領發展壯大村級集體經濟五年行動計劃》《古浪縣村集體經濟收益分配管理辦法》等政策文件，督促推動村級集體經濟各項任務落地見效。建立縣委統一領導，組織部門協調統籌，農業農村部門管理指導，財政、鄉村振興等部門等合力推動，鄉鎮和村具體落實的縣鄉村三級聯動工作機制。縣委發揮“指揮部”功能，由黨政主要領導親自掛帥，擔任全縣村級集體經濟發展總指揮。其他縣級領導包抓19個鄉鎮，統籌謀劃布局村級集體經濟發展“路線圖”。鄉鎮發揮“主力團”功能，嚴格落實鄉鎮黨政正職抓村級集體經濟發展直接責任和班子成員具體責任，明確村級集體經濟發展“任務書”，建立村級集體經濟發展研究例會制度，對村級集體經濟發展情況進行定期分析研判，協調解決村級集體經濟發展中出現的難點瓶頸問題。各行政村黨組織發揮“先鋒隊”功能，實施村黨組織領辦村級集體經濟產業、黨組織書記領辦項目、黨員領辦任務“三項計劃”，充分發揮黨組織戰斗堡壘和黨員先鋒模范作用，為村級集體經濟發展注入新動能新活力。

3.2 “四種形式，聚合資源促發展”的經營運作機制

堅持黨建引領，探索形成壯大村級集體經濟的經營運作機制。嘗試項目扶持、光伏支持、龍頭帶動、社企聯建、能人引領、幫扶推動等6類“黨建+”創新方法，多方聚合發展資源，充分激發要素活力，推動村級集體資金擴量增效和保值增值。逐步形成了光伏發電、物業出租、資產參股、居間服務四種經營運作形式。

“黨建+項目”扶持和“黨建+幫扶”推動是爭取擴大村級集體經濟資金投入來源方面的探索和做法。通過爭取實施中央和省財政扶持壯大集體經濟項目、全國組織振興紅色美麗村莊建設項目、東西協作和社會幫扶項目、黨費傾斜扶持項目等，為全縣重點村和薄弱村落實村級集體經濟扶持資金。

“黨建+光伏”支持、“黨建+龍頭”帶動、“黨建+能人”引領是將村級集體資金通過投資，入股光伏發電企業、本地龍頭企業、縣鄉扶貧公司或農民專業合作社，形成穩定的村級集體經濟收入。

“黨建+社企”聯建是村級黨組織整合村級集體資金，投資聯建古浪縣供銷合作社商服樓或購置商鋪，通過固定資產出租獲取集體經濟收益。

居間服務則是村集體組織村民，從事土地流轉后的有償農業勞動，例如基礎設施維護，鄉村建設等工作，獲取集體經濟收益。

3.3 “五項機制，強化保障促規范”的嚴格監管機制

古浪縣通過不斷完善組織引領、項目管理、經營指導、利益聯結、風險防范等五項機制，有力保障村級集體經濟穩步發展壯大。健全組織引領機制。通過大學生公開招考，落實行政村配備專職黨組織書記和專職文書工作，同時實施村干部學歷提升工程，使村黨組織書記高中以上學歷達到96.7%，全面提升了村干部學歷水平和履職能力。換屆以來，古浪縣大部分村實現了村黨組織書記兼村委會主任“一肩挑”，年報酬提高到4.5萬元，村黨組織書記通過法定程序兼任村級集體經濟組織負責人。注重優化村干部隊伍，從本村致富能手、農民經紀人、合作社負責人等優秀人才中選拔懂經營、善管理、發展集體經濟意識強的能人擔任村干部。據統計，目前古浪縣村黨支部書記中致富帶頭人占比達到46.2%。舉辦全縣村黨組織書記抓黨建促鄉村振興培訓班和發展壯大村集體經濟業務專題培訓班，提升其適應市場和發展集體經濟的能力，為村級集體經濟發展提供了智力支持和組織保障。完善項目管理機制。全面推行“四議兩公開”工作法，強化民主議事、民主監督。探索采取村級集體經濟項目儲備、論證、篩選、申報、審批、立項、實施“七步工作法”，每年年初以鄉鎮為單位，組織所轄各村認真謀劃村級集體經濟項目，經鄉鎮匯總初審、古浪縣縣直有關項目牽頭單位集中會審、縣鄉實地論證后，篩選確定擬實施項目清單，及時將村級集體經濟項目納入鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興項目庫，反饋至鄉鎮及相關村制定項目實施方案，科學推動村級集體經濟健康發展并不斷壯大。規范經營指導機制。建立農業農村、鄉村振興等縣直行業部門業務指導、縣直項目牽頭單位工作督導機制，督促指導鄉鎮和村制定完善村級集體經濟發展具體規程。組建13個“市縣專家+縣鄉技術人員”服務團隊，采取團隊包產業鏈、隊員包產業點方式，為全縣村級集體經濟提供技術服務。構筑利益聯結機制。建立健全村集體、農民、經營主體抱團發展、互利共贏機制，引導投資主體和經營主體把村級集體資金重點用在發展現代農業優勢主導產業方面，帶動群眾主動發展產業，就地就近務工就業，促進穩定增收。建立風險防范機制。強化項目實施全過程監管。由縣委組織部牽頭，農業農村、財政、審計、鄉村振興等部門聯合成立工作專班，每年對186個村集體經濟運行情況進行全覆蓋審計評估。對分紅不到位、協議續改簽不及時等問題建立臺賬，建立“月調度、季通報”機制，盯辦整改。對運營不佳或發生虧損的，由鄉鎮和村兩級黨組織及時進行研判，需要調整經營主體的及時調整，需要追回資金的通過司法部門及時追繳，確保村級集體經濟不受損失。規范實施村級自治事務和村級集體資金資產資源運營管理事務聯審聯簽制度，通過簽訂財產擔保協議、督促購買農業保險、縣財政擔保、固定資產和活畜抵押等方式，最大限度降低風險，確保村級集體資金安全規范運行。

3.4 其他相關機制

規范集體經濟收益分配機制。根據《古浪縣村集體經濟收益分配管理辦法》和古浪縣農業農村局文件《古浪縣農村集體經濟組織“三資”管理暫行辦法》（古農發〔2023〕83號）規定，村級集體經濟年度總收益的30％用于擴大生產規模和再生產經營、60％用于基礎設施建設和公共服務等公益性事業、10％用于農村精神文明建設，最大限度地發揮村級集體經濟綜合效益。堅持固強補弱。對集體經濟基礎雄厚、發展勢頭好的村，每年拿出一定比例的分紅收益，用于擴大再生產，注重延長產業鏈，推動集體經濟穩定增值。對集體經濟相對薄弱的村，在政策上予以傾斜支持，因地制宜發展特色產業，有效推動村級集體經濟均衡發展。

同時嚴格分配程序，通過制定方案、征求意見、審議方案、公示方案、組織實施、結果公示等6個環節進行，促進收益分配工作規范開展。年度收益分配方案由村級集體經濟組織理事會提議、理事會和監事會商議、三分之二以上村級集體經濟組織代表（股東）會議討論通過，經公示無異議后報鄉鎮人民政府審核同意后實施。推行發展成果共享。將集體分紅收益用于改善民生福祉和村級公益性事業，支持建設“一老一幼”關愛服務中心、幸福食堂等公益服務設施，探索為老年人、困難群體繳納合作醫療、養老保險，補貼支付餐費等，對“最美家庭”、孝親敬長模范、優秀網格員、最美村干部等先進典型給予獎補，讓群眾體會到村級集體經濟帶來的好處，引導群眾關注并參與村級集體經濟發展，切實增強村黨組織的凝聚力、戰斗力和號召力。

建立審計監管機制。開展定期審計，同時規范開展日常監督和巡察提級監督。建立收益分紅和項目資金返還及時督促、提醒機制。鄉鎮黨委、村黨組織定期了解掌握集體經濟經營主體經營情況，在合同約定收益分紅時限到期前2個月與經營主體對接，提醒按期分紅。全面規范村黨組織書記權力運行，落實“小微”權力清單，督促指導村務監督委員會、村級集體經濟組織監事會等組織充分行使監督職責，引導村民參與村級事務、村級項目、村級集體資金監管，確保村級集體經濟健康有序發展壯大。縣委巡察辦面向各鄉鎮和村開展巡察提級監督，抽查了解資本、資金、資產等“三資”管理制度、流程及工作現狀，對村級集體“三資”運營管理，惠農資金發放等工作情況開展全面巡察檢查。

4 存在的問題及對策

近些年，古浪縣推進發展村級集體經濟的實踐和舉措還處在探索和嘗試的初級階段，勢必存在諸多不成熟的方面和不足之處，在甘肅和中西部欠發達省份具有相似性和普遍性。問題主要是總體發展水平不高、效益不穩定、發展不平衡、要素投入和經營方式單一。在資金來源上主要依靠政策性投入，具有投入不可持續性。在發展方式上主要依靠政府自上而下的政策性推動[6]，村干部群體發展集體經濟內生動力不足的狀況比較普遍，群眾參與度不高。需要在今后的發展中采取有針對性的對策，不斷改進完善，推動集體經濟健康高質量發展。

4.1 經營方式方面

從具體經營方式的規范歸類來分析，古浪縣近些年形成的村級集體經濟四種經營運作形式，其中的光伏發電和資產參股本質上都是資本運營型經營模式。物業出租實際上是資產租賃型經營模式，居間服務則是生產服務型經營模式。概而言之，全縣村級集體經濟經營運作方式還比較單一。

今后，要探索嘗試土地合作、資源開發、資產盤活、聯合發展等村級集體經濟多種經營形式，多方拓寬農村集體經濟發展有效路徑，并嘗試文旅融合等新業態。同時，在所有制結構方面，除集體所有制形式外，還可以探索和嘗試股份合作制、混合所有制等多種所有制形式的集體經濟。

4.2 要素投入方面

全縣自2018年啟動發展村級集體經濟以來，主要通過國家省市專項資金從無到有投入，形成了村級集體經濟的初始啟動資金。幾年來，通過各種渠道和項目，不斷增加資金扶持規模，并通過靈活運營，實現了村級集體經濟即資金的保值增值和滾動發展，全縣村級集體經濟要素投入以資金投入為主。近幾年，古浪縣各鄉鎮不斷推進實施的土地流轉，主要以村組為單位將承包地集體流轉給經營大戶，流轉收入全部歸農戶，村集體極少從中提留。土地合作經營還處在嘗試階段。農村閑置資源、勞動力、固定資產、技術、管理等其他生產要素投入的村級集體經濟還處于探索階段。總體而言，全縣村級集體經濟投入要素不夠豐富，總體偏于單一。

應探索多要素投入方式和集體經濟多種實現形式。同時，不斷提升投入效率，提高產量和產值，實現收益最大化。把握不同投入要素特點及其對收益影響的權重，合理優化配置要素，充分催化要素活力，釋放發展潛力。不斷激活農村各類要素潛能，賦予農民更多的財產權利。積極探索推廣村級集體經濟收益貢獻與村干部報酬掛鉤的機制，激發村干部群體推動發展的積極性與內生動力。注重農業生態環境保護、資源節約和可持續發展，發揮資源稟賦優勢，發展綠色、有機、智慧產業，注重品質提升和品牌打造，堅持走高質量發展之路。

4.3 各村發展狀況方面

2022年， 古浪縣各村實現集體經濟總收入6115.56萬元，其中，10萬元以上的村128個，達到全部行政村的68.82%；50萬元以上的村30個，占16.13%；100萬元以上的村13個，占6.99%；200萬元以上的村2個，占1.08%；10萬元以下的村13個，占比近7%。收入偏低村的集體經濟收入是全縣村均收入的1/6，與高收入村的差距則更大，發展很不均衡1。

今后要進一步固強補弱。集體經濟薄弱村應全面評估原因，分析癥結，從實際出發，提出有針對性的發展思路，落實發展舉措。縣上在投入政策上持續傾斜支持，稅務、金融部門分別落實退稅、免稅、減稅政策和金融支持政策，因地制宜、因村施策發展現代農業優勢特色產業，帶動群眾增收致富，有效推動村級集體經濟均衡發展。重視制定落實中長期發展規劃，不斷積累積聚農村集體經濟產業規模優勢、質量優勢、品牌優勢、市場優勢。

4.4 經營監管方面

村級集體資金和收益分配，主要由村組織為主體管理、運營和組織，依靠縣級領導和縣級多個行業部門及鄉鎮監管落實，客觀上增加了監管難度和成本。同時，村級集體經濟長期發展過程中存在的經營風險，也增加了考核和監管難度。

應充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，充分發揮黨組織的政治功能和組織優勢，進一步發揮“縣鄉村”三級聯動黨建引領機制的作用。抓好村黨組織書記頭雁隊伍建設。激發群眾創新意識，尊重群眾首創精神。重視優化營商環境，尊重經濟規律，遵守法律制度，促進公平競爭，充分激發各類市場主體活力。依法依規辦事，嚴格并完善監管機制，優化提高監管效率。認真貫徹《古浪縣村集體經濟收益分配管理辦法》和《古浪縣農村集體經濟組織“三資”管理暫行辦法》等規定，落實并細化審計監管、巡察提級監督和“五項機制”等制度，探索并借鑒其他地區有效的監管機制和方式。

4.5 群眾參與方面

持續推進的工業化、城鎮化和土地流轉，導致青年農民群體大部分外出務工，農村真正懂經營、會管理、善營銷、有技術的人才匱乏[7]，村級集體經濟運營管理和收益分配，也需要群眾民主參與、民主決策、民主監督。大部分留居群眾對村級集體經濟認識不到位，參與度不夠，共同關注參與、謀劃發展村級集體經濟的主動性不高，這也是制約村級集體經濟發展壯大的重要因素。

要注重共享發展成果，切實增加群眾收入，以發展凝聚人心，以實際的獲得感引領、帶動群眾增收致富。充分發揮黨組織的宣傳、組織、凝聚、服務群眾優勢，充分調動群眾積極性、主動性，激發群眾創造性。引導農民轉變觀念，樹立主體參與意識，積極關注參與集體經濟發展。重視技能培訓和職業教育，培養適應現代農業發展需求的職業農民群體，不斷提升其法律、農業技術、經營管理等綜合素質。堅持吸引人才與留住人才并重，制定長期性扶持優惠政策，吸引返鄉人員、城鎮人員、外地人員、成功人士返鄉創業，投資興業[8]，參與村級集體經濟發展。建立留住人才的配套制度，保障返鄉創業者長期發展和正常受益。

5 結束語

農村集體經濟是社會主義公有制經濟的重要形式。發展新型農村集體經濟，不僅關系著全面推進鄉村振興戰略的成效，也關系著現代化進程和共同富裕目標的實現。近幾年，古浪縣推動發展農村集體經濟的探索和創新性做法，體現著全縣各級黨組織和群眾的創新精神和開拓意識，為本縣和省市農村集體經濟發展和推進鄉村全面振興積累了一定經驗。綜合來看，古浪縣農村集體經濟發展還處在探索和嘗試的初級階段，呈現的一般性特點，反映著諸多薄弱和不足，需要在今后的持續發展中不斷完善和改進，特別是要借鑒東部沿海發達地區的成熟經驗，因地制宜、因村施策，探索出符合本地發展實際的村級集體經濟發展之路，并為甘肅省內兄弟縣區和中西部欠發達省份積累可供參考的經驗。