“海環法”再法典化視角下的生態環境法典編纂

摘要：現行分立的《海洋環境保護法》（簡稱“海環法”）造成了我國生態環境保護法治的內部沖突，重復、矛盾、銜接不暢甚至空白的法律規定大量存在，不利于我國生態環境保護法治的統一和體系構建。在我國目前實施陸海生態環境統籌保護和編纂生態環境法典的雙重背景下，對“海環法”進行再法典化是順應陸海統籌的時代發展趨勢所必須進行的一項法治建設。“海環法”的再法典化應當采取生態環境法典全部吸收“海環法”的一體化模式。根據生態環境法典“總則編+污染控制編+自然生態保護編+綠色低碳發展編+法律責任編”的整體結構安排，“海環法”的再法典化應將海洋污染防治、海洋生態保護和海洋綠色低碳發展領域的特殊措施以獨立章節或獨立條款的形式分別規定在生態環境法典的污染控制編、自然生態保護編和綠色低碳發展編，“海環法”中體現污染防治、自然生態保護和綠色低碳發展領域共性規定的內容由生態環境法典相應條款統一規定，不再單獨規定。

關鍵詞：生態環境法典；海洋環境保護法；再法典化

中圖分類號：Ｄ９１２．６" " 文獻標志碼：A" " 文章編號：1001-862X（2024）03-0080-009

生態環境法典是以法典化立法方式對現行生態環境保護法律制度規范進行系統整合、編訂纂修和集成升華，必然打破我國生態環境保護法治領域陸海分離的現實格局，對陸海生態環境實施一體化系統保護。《海洋環境保護法》（以下簡稱“海環法”）作為我國生態環境保護領域的首部正式單行立法，雖為我國生態環境保護法治建設和海洋生態環境保護事業做出了重要貢獻，但也是我國生態環境保護法治領域陸海分離的重要基礎。因此，我國陸海一體化生態環境法典的編纂必然要認真對待“海環法”的系統整合與編纂升華問題，處理好生態環境法典與“海環法”之間的關系，對“海環法”進行再法典化。

一、陸海統籌視角下“海環法”再法典化的必要性

生態環境法典的編纂必須從整體上打破我國陸海分離的生態環境保護法治格局，對陸海生態環境實施一體化系統保護。要實現這一目的，必須對我國現行的“海環法”進行再法典化。

第一，“海環法”的再法典化是順應陸海統籌的時代發展趨勢所必須進行的一項法治建設。我國“海環法”的獨立化是特定歷史背景的產物，與新中國海洋事務的特殊性密不可分，而獨立的“海環法”在一定程度上又促成了我國生態環境保護法治領域的陸海分離，但陸海分離的生態環境保護法治已經無法滿足我國陸海統籌的生態環境保護實踐需求。

新中國成立初期，國家海洋事業的重心在于“保衛國家安全”［1］，管理機構以海軍為主。早在1964年7月，作為國務院直屬機構的國家海洋局被批準設立，雖由海軍代管，但其職責之一就是管理與保護全國海洋生態環境。直到2018年國務院機構改革前，國家海洋局雖然在隸屬關系上幾經變化，但其作為全國海洋生態環境主管部門的地位并沒有改變。與主管部門相對應，“海環法”作為我國生態環境保護領域第一部正式施行的全國性法律于1982年制定，專門適用于我國海洋領域的生態環境保護工作。

我國陸地生態環境保護領域，無論是在主管部門的設立上還是在正式立法上，都晚于海洋生態環境保護領域，使海洋生態環境保護領域法治的獨立性得以維持，這在一定程度上也促成了我國生態環境保護領域的陸海分離狀態。我國早在1973年就制定了《關于保護和改善環境的若干規定》，1979年制定了《環境保護法（試行）》，但正式的《環境保護法》于1989年才制定，《水污染防治法》和《大氣污染防治法》分別于1984年和1987年制定。這些法律只適用于陸域生態環境保護。在主管部門方面，1974年10月國務院環境保護領導小組正式成立，直到2018年國務院機構改革前，盡管國家環境保護局逐漸升為國家環境保護部，但其也只主管陸地領域的生態環境保護工作。

因此，無論是在主管部門還是在法律依據方面，我國的海洋生態環境保護在開端時期都早于且獨立于陸域生態環境保護。盡管在后來幾十年的發展中（直到2018年），我國陸地生態環境保護，無論在法律法規的規模數量上還是在主管部門的級別地位上，都遠遠超過了海洋生態環境保護，進而成為我國生態環境保護法治的主體，但生態環境的陸海分治狀況并沒有改變。

特定歷史階段形成的生態環境陸海分治在一定程度上違背了陸海生態環境的整體性事實，無法滿足我國新時期生態環境保護陸海統籌的實踐需求。從根源上看，我國海洋生態環境問題的關鍵不在海洋，而在陸域，“相對于海洋產業帶來的污染，陸域污染才是海洋環境污染的罪魁禍首”［2］。如果“只是單純制定海上的防護措施無法從根本上解決”海洋生態環境問題。［3］只有尊重生態系統的整體性和系統性，實施陸海聯動，統籌防治，方能從根本上解決海洋生態環境問題。雖然不同學者從不同的學科領域對陸海統籌有著不同的認識和理解［4］，但作為海洋生態環境保護模式和思路的陸海統籌，要做到在實施陸域生態環境保護措施的時候照顧到海洋生態環境保護的需求，在實施海洋生態環境保護的時候也要考慮到其對陸域生態環境的影響，切實做到全局統籌，陸海聯動，統一保護。

統籌陸海生態環境的保護需要統一的生態環境保護法治作為基本前提和根本保障。一方面，要統一和理順陸海生態環境的管理體制，既要使陸海生態環境的同一事項由同一部門統一管理，又要做到相關部門在陸海生態環境交叉事項之間的明確分工和有效銜接。另一方面，要統一陸海生態環境保護法律，用一套系統的生態環境保護法制對陸海生態環境進行一致保護。

對于第一個方面，2018年的國務院機構改革在生態環境管理體制的陸海統籌上邁出了關鍵性的一步。作為海洋生態環境治理獨立性之機構基礎的國家海洋局被撤銷，其職能被分別并入新成立的生態環境部和自然資源部，實現了陸海生態環境管理機構的統一。根據生態環境部和自然資源部各自的“三定方案”，盡管二者的職能在海洋生態環境保護相關領域還存在一定的模糊性，但是隨著我國生態文明體制改革的不斷推進，陸海統籌的生態環境管理體制必將在一體化的基礎上逐漸理順和更加完善。

對于第二個方面，目前我國只是在《野生動物保護法》《濕地保護法》《自然保護區管理條例》等少數生態保護領域的法律法規中實現了陸海一體化保護，而在作為環境法核心內容的污染防治法中并沒有實現陸海污染的一體化防治。尤其是作為我國海洋生態環境保護法制基礎的“海環法”，經過2023年的修訂，更趨向于成為我國海洋生態環境保護領域的基本法，這在一定程度上阻礙了我國陸海一體化的生態環境保護法律體系的建立，無法滿足我國統籌陸海生態環境保護的實踐需求。

第二，現行分立的“海環法”造成了我國生態環境法治的內部沖突，不利于我國生態環境法治的統一和體系構建。盡管《環境保護法》第三條明確規定“本法適用于中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域”，但實踐中其僅僅適用于陸域環境保護領域。“海環法”的分立實際上使“海環法”并行于《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等環境保護領域的其他單行法，導致實踐中海洋生態環境保護事項主要適用“海環法”，而不適用與其并行的其他環保單行法，使得《環境保護法》作為我國環境保護領域基本法的地位被架空。即使僅僅從“海環法”與《環境保護法》的對照及相關實踐，也能發現“海環法”相關規定的諸多不足。

其一，按照《環境保護法》第三條的規定實施，那么，“海環法”應當是《環境保護法》的特別法。有關海洋生態環境保護的事項，只是優先適用“海環法”，如果“海環法”沒有規定，則可以直接適用《環境保護法》。因此，“海環法”也應只規定海洋生態環境保護的特殊內容。但是，我國現實中的“海環法”不僅在時間上早于《環境保護法》，而且也不把自己定位為《環境保護法》的特別法，導致其與《環境保護法》的規定之間存在大量的重復性內容。

其二，“海環法”還存在與《環境保護法》相矛盾的規定，直接破壞了我國生態環境保護法治的統一性。有關環境民事公益訴訟和生態環境損害賠償制度的規定就是其中最為典型的矛盾性規定，進而給相關司法實踐帶來困惑。在司法實踐中，對于陸域的生態環境損害，環境民事公益訴訟的提起主體是環保非政府組織和人民檢察院，而生態環境損害賠償制度的索賠主體是省級、市地級政府及其指定的部門或機構。

但是，海洋領域的環境民事公益訴訟并沒有得到“海環法”的明確規定。如果認為《環境保護法》第58條關于環境民事公益訴訟的規定可以適用于海洋領域的話，就可能造成不一樣的司法實踐。正因為如此，在2011年的蓬萊灣漏油事故中，中國綠發會以2014年新修訂《環境保護法》第58條的規定為依據，向青島海事法院提起了海洋領域的環境民事公益訴訟，但青島海事法院在受理訴訟后又以“海環法”的規定駁回了中國綠發會的起訴。在這種實踐操作中，“海環法”實際上不僅排除了《環境保護法》的適用，而且也排除了《民事訟訴法》第58條的適用。為了彌補“海環法”規定的不足，最高人民法院和最高人民檢察院聯合制定并發布《關于辦理海洋自然資源與生態環境公益訴訟案件若干問題的規定》（法釋〔2022〕15號），明確了除“海洋環境監督管理部門”外，人民檢察院也可以提起海洋領域的環境民事公益訴訟。該司法解釋不僅從根本上改變了海洋生態環境損害賠償制度的法律性質，而且擴大了起訴主體的范圍。在此基礎上，2023年修訂的“海環法”第114條在原來第89條第2款的基礎上增加了第3款，明確了人民檢察院的起訴主體資格。但是，“海環法”第114條第2款和第3款的規定實際上將環境民事公益訴訟制度和生態環境損害賠償制度混雜在一起，既不同于陸域的環境民事公益訴訟制度，也不同于陸域的生態環境損害賠償制度。如果按照傳統的理論將“海環法”第114條第2款和第3款的規定解釋為海洋領域的生態環境損害賠償制度，則其比陸域生態環境損害的索賠主體多了一類檢察機關；如果按照最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋將其視為海洋領域的環境民事公益訴訟制度，則其比陸域環境民事公益訴訟的起訴主體多了一類國家機關、少了一類環保非政府組織。所以，在陸域的環境民事公益訴訟制度和生態環境損害賠償制度還沒有得到系統整合的情況下，“海環法”第114條第2款和第3款的這種規定只能使我國的環境民事公益訴訟制度和生態環境損害賠償制度進一步碎片化，增加內在的相互沖突。

其三，“海環法”的分立如果使其作為海洋生態環境保護領域的基本法，則其還存在大量的立法空白，無法覆蓋海洋生態環境的全部領域。如果從“海環法”第114條第2款和第3款的規定在實踐中既可以排除《民事訟訴法》第58條的適用也可以排除《環境保護法》第58條的適用來看，“海環法”毫無疑問已經把自己定位為海洋生態環境保護領域的基本法了。如果用這一定位來審視“海環法”的規定，至少應當將我國在陸域生態環境保護領域已經經過實踐檢驗并取得理論共識的一些生態環境保護基本法律制度納入其中，在此基礎上，結合海洋生態環境保護的特殊性，對海洋生態環境保護做出全面規范。但是，目前的“海環法”即使經過了2023年的重大修訂，其內容也顯得捉襟見肘。大量的立法空白使其難以匹配海洋生態環境保護領域基本法的地位。

最后，“海環法”與相關法律缺乏有效銜接，無法充分發揮其有效保護海洋生態環境的功能。“海環法”要想充分發揮其有效保護海洋生態環境的功能，必須與陸域生態環境保護相關法律法規有效銜接，而且銜接必須是雙向的和可操作的。如果僅僅由“海環法”做出超出其管轄適用范圍的規定而進行的銜接，難以得到有效落實。例如，“海環法”第50條雖然規定“國務院有關部門和縣級以上地方人民政府及其有關部門應當依照水污染防治有關法律、行政法規的規定，加強入海河流管理，協同推進入海河流污染防治，使入海河口的水質符合入海河口環境質量相關要求”，但是我國水污染防治有關法律、行政法規對水污染防治的規定并沒有考慮到海洋污染防治的要求，并且入海河口環境質量究竟是按照淡水環境質量標準還是按照海水環境質量標準，并不清楚。

二、“海環法”納入生態環境法典是其再法典化的最優選擇

將“海環法”改造成海洋生態環境保護領域的基本法只能是在陸海分治的生態環境法治道路上越走越遠，既不符合時代趨勢，也不符合生態環境法治的體系化建設和海洋生態環境保護的實踐需求。因此，目前“海環法”再法典化的模式只能有兩種：一是生態環境法典與“海環法”的并行模式，即生態環境法典是生態環境保護領域的基本法，“海環法”經修改后成為海洋生態環境保護的特別法；二是生態環境法典全部吸收“海環法”的一體化模式，即在生態環境法典生效后，“海環法”應被廢止。筆者贊同第二種模式，主要理由有以下三個方面。

（一）生態環境法典的適度法典化要求“海環法”全部納入其中

雖然我國生態環境法典編纂的“基本條件已經成熟”［５］，但由于生態環境法的“領域法”屬性及其“問題導向”邏輯，使其具有“規范范圍廣泛、法律淵源復雜、主管部門多元”等突出特點［６］，再加上我國生態環境保護領域現有立法內部的差異性以及與其他領域立法的交叉性，決定著我國生態環境法典的編纂不可能達到民法典那樣理想的體系化程度，只能采取適度法典化模式。我國學者對適度法典化的內涵存在不同認識，概括起來主要包括生態環境法典的“調整范圍適度”、“體系化適度”和“適度發展完善”三個方面［７］，其中最為關鍵的內涵是生態環境法典調整范圍的適度。［６］生態環境法典的適度調整范圍要求生態環境法典的編纂“不一定必須面面俱到，包羅所有的環境法淵源，取代所有的環境單行法”，而是應“選擇體現環境法本質和實現國家任務最為根本和精要的部分加以整合，對其基礎性范疇、制度和內容進行全面規定，為促進環境治理體系現代化建立一個全面具體、有機協調的法律框架體系”［８］，實際上是使生態環境法領域保持“法典+單行法”的雙法源格局。至于哪些單行法應當納入生態環境法典，哪些單行法應當與生態環境法典并行，需要進一步探討。

有學者認為，那些“承載了核心環境法規范的單行立法”應當被納入生態環境法典，如環境保護綜合法、污染防治法、自然生態保護法等［９］；“本質上不屬于環境法體系范圍的立法”不應被納入生態環境法典，如環境稅法、防災減災法等。介于兩者之間的單行法可以分為兩類：一類是“自成體系的單行立法”，如自然資源法和能源法，其“雖然與環境法有價值勾連”，但其自身“具有統一連貫的內在邏輯主線”，應將“其中部分保護性規范納入”生態環境法典之中；另一類是對生態環境法典內容“進行補充和延伸的特別單行立法”，如《長江保護法》《黃河保護法》《青藏高原生態保護法》等，應當與生態環境法典并行，且通過生態環境法典中的銜接條款使其確實成為補充生態環境法典的特別法。［７］具體而言，污染防治法作為生態環境法體系中最為傳統和核心的內容，應當全部納入生態環境法典的污染控制編，以實現完整的體系化。生態環境法典生效后，所有的污染防治單行法即可廢止。對于現行自然資源單行法中的生態保護內容，應當納入生態環境法典的自然生態保護編，在此基礎上對自然資源單行法進行修訂，實現生態環境法典和自然資源法并行和銜接。對于現行能源單行法中的節能減碳增匯及綠色能源內容，應當納入生態環境法典的綠色低碳發展編，同時修訂能源單行法，以實現生態環境法典與能源法的并行與銜接。

按照上述生態環境法典范圍適度的標準和方案來衡量我國現行的“海環法”，其應當被全部納入生態環境法典，因為“海環法”屬于“承載著核心生態環境法規范”的單行法之一。核心生態環境法規范承載著生態環境法的核心價值和目標追求，是生態環境法體系的關鍵依托，具有“調整目標的環境公益性”、“調整對象的環境關聯性”和“監管執法主體的相對統一性”等關鍵特征。［９］“海環法”符合核心環境法規范的本質要求。

首先，從名稱和直接目的看，“海環法”即海洋環境保護法，是專門從事保護海洋生態環境的立法，“保護和改善海洋環境”是其首要的立法目的。海洋環境是環境公益的一種，體現了“海環法”調整目的的環境公益性。因此，從法律名稱和調整目的看，“海環法”與《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等核心生態環境法具有同類名稱和同質目的。

其次，從主要內容和調整對象看，“海環法”主要包括海洋生態環境保護的兩塊核心內容：一是“海洋生態保護”（第三章），二是“海洋污染防治”，包括“陸源污染物污染防治”（第四章）、“工程建設項目污染防治”（第五章）、“廢棄物傾倒污染防治”（第六章）、“船舶及有關作業活動污染防治”（第七章），其中海洋污染防治是“海環法”的核心內容。其調整的對象主要是海洋生態保護社會關系和海洋污染防治社會關系，體現了調整對象的環境關聯性。“海洋污染防治”是我國污染防治工作及其法制建設的核心內容之一，而“海洋生態保護”也是我國生態保護及其法制建設的核心內容之一。“海環法”將海洋生態保護和海洋污染防治合并治理，體現了我國生態環境保護法的核心任務和目的。

最后，“海環法”的監管執法主體與生態環境保護領域的監管執法主體高度一致，以生態環境主管部門和自然資源主管部門為主，其他相關部門在各自職責范圍內加以配合。由于海洋是一個綜合性的生態環境要素，對其進行保護涉及多個行政主管部門。盡管如此，海洋生態環境保護仍然強調生態環境保護主管部門的主導地位。根據“海環法”第4條的規定，國務院生態環境主管部門負責全國海洋環境管理，國務院自然資源主管部門、交通運輸主管部門、漁業主管部門以及其他相關主管部門在各自職責范圍內分工協調與配合。這種以生態環境主管部門為主、多監管主體分工負責與協調配合的監管體制，與水污染防治和大氣污染防治等領域的監管體制類似，這既是由生態環境保護工作的綜合性本質所決定的，也是以生態環境“保護”為主的體現。

（二）生態環境法典的體系效益最大化要求“海環法”全部納入其中

將“海環法”全部納入生態環境法典，有助于實現生態環境法典體系化效益的最大化。任何法律體系都是內部體系和外部體系的統一，但法的體系化效益一般僅指外部體系效益。正因為如此，有學者直接將民法典的體系效益限于外部體系效益，包括“最大限度覆蓋社會生活、確保法的安定性、消除體系內部的邏輯矛盾、降低找法和法學教育成本”四個方面。［１０］法典作為法律體系化的最高形態，應當通過適度抽象且邏輯一致的規則體系給人們的行動提供相對穩定的預期，極大地便利了司法、執法、守法和法律教育。法典體系效益的有無及大小主要取決于三個因素，即“調整范圍的大小、結構層次的數量和規范脈絡關聯的緊密程度”［１０］。換言之，法典的調整范圍越大，其體系效益就越大，但一部法典的調整范圍并非可以無限擴大，而是受到其內部體系的限制，只有那些滿足同一核心價值目標的同類社會關系，才能由同一部法典進行調整；結構層次是法律規則抽象程度的體現，法典既不能是僅有抽象條款構成的“原則法”，也不能是僅由具體規則構成的“決疑法”，而應當是由抽象規則和具體規則分層架構而成的“抽象法”；規范脈絡的關聯性要求對法典規則進行類型化安排，把相同和類似的規則放在一起構成規則群，并形成不同規則群之間的整體關聯，唯有如此才能更好地在同一規則群和相近規則群通過“提取公因式”的法典編纂技術實現抽象規則和具體規則的有機結合。將“海環法”全部納入生態環境法典，符合生態環境法典體系效益最大化的要求。

一方面，將“海環法”全部納入生態環境法典使生態環境法典的調整范圍既包括陸域生態環境保護，也包括海洋生態環境保護，將生態環境法典的調整范圍最大化。由于我國長期以來的生態環境法制建設以陸域生態環境保護為主，導致現實中承載核心生態環境法規范的單行法絕大多數都只適用于陸域生態環境保護，如果繼續按照這種陸海分離的生態環境法制建設思路編纂生態環境法典，既違背了我國陸海一體化的生態環境保護趨勢，也縮小了生態環境法典的調整范圍。

另一方面，將“海環法”全部納入生態環境法典不會減損生態環境法典的結構層次和規范脈絡關聯。生態環境法典的總則編適用于法典的全部，是各編“公因式”的提煉，“污染控制編”和“自然生態保護編”分別是污染防治類的規則群和自然生態保護類的規則群，且各編都有自己的“公因式”，即本編的一般規定，從而實現了生態環境法典的抽象法構造和規范脈絡關聯。將“海環法”的“海洋生態保護”和“海洋污染防治”內容分別納入自然生態保護編和污染控制編，實際上是同類規則群的擴容，既不會減損同類規則群內部的結構層次和規范脈絡關聯，也不會減損污染控制規則群和自然生態保護規則群之間的規范脈絡關聯，反而可以通過生態環境法典的總則編和污染控制編、自然生態保護編的分編總則，精簡“海環法”中存在的一些共性規定，最大程度發揮法典的體系效益。

（三）“海環法”與生態環境法典并行不可行

如果不將“海環法”全部納入生態環境法典，則“海環法”應與生態環境法典并行，這種并行模式既需要對“海環法”進行大修，又無法保證“海環法”與生態環境法典之間的無縫銜接。在我國實施陸海生態環境統籌保護和陸海生態環境主管部門同一化的時代背景下，新編纂的生態環境法典不會再延續我國生態環境法治領域的陸海分治現狀，而應當統一適用于陸海生態環境保護。在此種情況下，生態環境法典至少在污染控制編和自然生態保護編中對海洋污染防治和海洋生態保護作適當規定。如果將“海環法”與生態環境法典并行，那么“海環法”作為生態環境保護領域的核心法律規范，必須作為生態環境法典的特別法對生態環境法典的海洋污染防治內容和海洋生態保護內容進行必要的補充。因此，“海環法”與生態環境法典的并行模式既涉及生態環境法典中的海洋污染防治和海洋生態保護內容如何規定以及規定到何種程度的問題，也涉及對現有“海環法”作符合特別法要求的重大修改，不僅在工作難度和總量上遠遠超過將“海環法”全部納入生態環境法典的模式，而且在規則設計上無法實現雙邊的最優化。

就海洋污染防治內容而言，生態環境法典要實現陸海一體化保護，其污染控制編必須有海洋污染防治的內容。鑒于海洋污染防治與水污染防治、大氣污染防治、土壤污染防治并列，都屬于環境要素污染防治，所以，海洋污染防治內容在污染控制編的章節設計上應當與其他環境要素污染防治規則并列，同時，污染控制編的一般規定作為污染防治領域的共性規定，能夠同時適用于所有的環境要素污染防治領域，故海洋污染防治的規則只能是海洋污染防治的特殊規定。與此同時，“海環法”作為生態環境法典的特別法，其有關海洋污染防治的規定也只能是海洋污染防治的特殊規定。兩部法中的海洋污染防治規定都是海洋污染防治的特殊規定，二者如何取舍，比較困難。如果污染控制編的海洋污染防治特殊規定過于抽象，甚至采取轉致條款，則會使該種規定實際上沒有約束力而無實際意義，也與水、大氣、土壤等環境要素污染防治的特殊規定在形式上不協調；如果污染控制編的海洋污染防治特殊規定過于具體，則會導致“海環法”中海洋污染防治內容被大大縮減，影響“海環法”作為單行法存在的必要性；如果污染控制編的海洋污染防治特殊規定只對重要典型的海洋污染防治制度進行規定，則可能既會影響污染控制編的嚴謹性，又會影響“海環法”的規定，無論“海環法”對已經規定于污染控制編的海洋污染防治重要制度是否做出規定，都不合適。

就海洋生態保護內容而言，自然生態保護編在一般規定之下，將海洋生態保護與水、土、林草等生態保護并列，以專章形式對海洋生態保護的特殊內容作較為系統全面的規定，既包括海洋生態保護的一般規定，也包括海域、海島、海岸帶保護的特殊規定。相比之下，“海環法”僅用一章（共14條）對海洋生態保護作粗線條規定，缺漏之處較多。如果將“海環法”作為生態環境法典的特別法，那么，就海洋生態保護內容而言，生態環境法典的規定更為全面系統，而“海環法”的規定無法作為特別法的規定存在。在這種情況下，生態環境法典生效后，“海環法”的海洋生態保護內容實際上就沒有繼續存在的意義了。如果用生態環境法典的特別法定位要求“海環法”，則其海洋生態保護的內容在生態環境法典生效后應當進行全面修訂和擴充，既避免與生態環境法典相矛盾和重復，更要做好與生態環境法典的銜接和延伸。

所以，如果將“海環法”與生態環境法典并行，不僅難以減少生態環境法典的編纂困難，而且增加了“海環法”的修訂難度，既要大量精簡與生態環境法典的重復內容，又要增加生態環境法典相關內容的銜接、細化和延伸。相較而言，將“海環法”全部納入生態環境法典的一體化模式更具可行性。

三、“海環法”納入生態環境法典的規范取舍

根據“海環法”再法典化的一體化模式安排和生態環境法典“總則編+污染控制編+自然生態保護編+綠色低碳發展編+法律責任編”的整體結構安排，“海環法”的再法典化實際上主要是將海洋污染防治、海洋生態保護和海洋綠色低碳發展領域的特殊措施以獨立章節或獨立條款的形式分別規定在污染控制編、自然生態保護編和綠色低碳發展編。盡管“海環法”的內容全部納入生態環境法典，但由于“海環法”對海洋生態環境保護的內容并不全面，因此，生態環境法典中的海洋生態環境保護內容不應僅限于“海環法”規定的內容，而應在“海環法”的基礎上，全面貫徹國家重大生態環境保護戰略、方針，歸納總結我國海洋生態環境保護法治實踐的經驗和教訓，并適當借鑒域外海洋生態環境保護法治經驗，對我國的海洋生態環境保護法律制度作全面系統規定。所以，“海環法”的再法典化一方面要探究如何將“海環法”納入生態環境法典，另一方面還要探究如何系統建構生態環境法典的海洋生態環境保護特別規定。由于前一方面的問題是一個基礎性前提問題，后一方面的問題是在解決前一方面問題基礎上的更為系統和復雜的問題，由于篇幅所限，本文只探討前一方面的問題，即如何將2023年最新修訂的“海環法”納入生態環境法典，具體包括以下四個方面的內容。

第一，“海環法”“總則”（第一章）和“海洋環境監督管理”（第二章）內容納入生態環境法典的規范取舍與安排。“海環法”的“總則”和“海洋環境監督管理”是“海環法”的一般規定和共性規定，對海洋污染防治事務和海洋生態保護事務普遍適用。將其納入生態環境法典，應當將這兩部分的規范分成兩類分別納入：一類是體現生態環境保護領域的共性規定，沒有體現海洋生態環境保護的特殊性。這類規范在一定程度上只是生態環境保護規范在“海環法”中的重復規定，可以同時適用于陸海生態環境保護。這類規范納入生態環境法典，可以被生態環境法典中相應的一般規范所吸收，不再重復規定。另一類是體現海洋生態環境保護特殊性的規范。這類規范僅適用于海洋生態環境保護，對陸域生態環境保護不適用。這類規范納入生態環境法典時應當保留，具體可以在法典總則和各編總則中加以規定。具體情況如下：

“海環法”第1至第3條分別是對立法目的、適用范圍和基本原則的規定，可以完全被生態環境法典總則中的立法目的、適用范圍和基本原則條款所吸收和覆蓋，無需繼續保留。第4條規定的海洋生態環境管理體制，體現了海洋生態環境管理的特殊性，應當保留，可以在法典總則編的生態環境管理體制中具體規定，也可以分別在污染控制編總則和自然生態保護編總則加以規定。第5條和第6條分別規定沿海地方人民政府的海洋環境責任和目標考核制以及區域協助機制，實際上是生態環境保護領域的地方人民政府的環境責任和目標考核制以及區域協助機制在“海環法”中的重復規定，完全可以被后者這種一般性的生態環境保護基本法律制度所吸收，無需保留。第7條至第11條分別規定各級政府的海洋環境責任和社會主體的海洋環境保護義務，并沒有體現海洋生態環境保護的特殊性，可以被環境法典總則編的相應內容全部吸收和覆蓋，無須保留。第12條加強監督管理制度的銜接和提高管理的信息化水平的規定實際上是對生態環境保護共性問題的規定，不是針對海洋生態環境保護的特殊性所做的規定，可以被法典總則的相關內容吸收。第13條規定的海洋生態保護紅線、第14條規定的海洋生態環境保護規劃、第15條規定的海洋生態環境分區管控方案和生態環境準入清單，雖然冠上了“海洋”名稱，但實際上并沒有體現“海洋”的特殊性，只是將這些重要的生態環境保護制度在“海環法”中加以明確，因此這三條的內容完全可以被法典總則編的基本制度所吸收，無須保留。第16條和第17條是對海洋環境質量標準制定的規定，與環境質量標準的制定并沒有區別，可以由法典總則中的環境質量標準制定內容吸收。第18條第1款強調海洋環境質量標準對水污染物排放標準制定的約束作用，體現了海洋環境質量標準的特殊性，應當保留，可以放在污染控制編的水污染物排放標準制定的內容中；第2款實際上是區域限批和約談整改制度在“海環法”中重復規定，可以被法典總則中的區域限批和約談整改制度所吸收。第19條規定的海洋排污許可證的管理并沒有體現海洋的特殊性，可以由法典總則中的排污許可制度吸收。第20條規定的國家環境治理重點海域及其控制區域的劃定及實施，與陸域環境治理重點區域的劃定及實施具有一致性，可以由法典總則編統一規定。第21條第1款規定的海洋環境稅統一適用環境稅制度，無須保留；第2款規定的海洋傾倒費，體現了海洋排污的特殊性，可以放在法典總則的排污費中規定，也可以放在污染控制編中規定。第22條規定的落后工藝設備的淘汰制度，是污染控制領域的一項通用制度，可以由污染控制編總則統一規定，無須保留。第23條至第26條是對海洋生態環境監測、公報、信息化建設及協同、海洋輻射監測的規定，這些規定與陸域生態環境監測相關內容一致，可以由法典總則編的生態環境監測制度吸收，無須保留。第27條至第32條是對海洋生態環境事故報告與應對、重大污染事件的應急機制、海洋生態環境執法與現場檢查、信用評價機制的規定，可以由法典總則編的相應內容吸收，無須保留。

第二，“海環法”“海洋生態保護”（第三章）內容納入生態環境法典的規范取舍與安排。生態環境法典設專章對海洋生態保護進行系統規定。將“海環法”的“海洋生態保護”內容納入生態環境法典的自然生態保護編，也只能對海洋生態保護的特殊規定加以保留，對自然生態保護的共性內容應當由自然生態保護編的總則統一規定。具體條文的納入情況如下：第33條第1款屬于自然生態保護的共性內容，無須保留；第2款屬于海洋生態保護的主要對象，應當保留。第34條是對自然保護地體系的共性規定，無須保留。第35條體現的是生態保護補償的共性內容，無須保留。第36條屬于生物多樣性保護的共性規定，無須保留。第37條規定的是海洋生物多樣性恢復的特殊措施，應當保留。第38條和第39條是對海島生態和自然岸線保護的特殊規定，應當保留。第40條是入海河口生態保護的特殊規定，應當保留。第41條是對海岸防護的特殊規定，應當保留。第42條和第43條屬于生態修復和生態災害應對的共性規定，無須保留。第44條和第45條是對海洋生態養殖的特殊規定，應當保留。總之，“海環法”對海洋生態保護的規定捉襟見肘，生態環境法典的自然生態保護編設專章保護海洋生態，需要將“海環法”的相關特殊規定納入的同時，增加其他海洋生態保護的特殊措施，以達到對海洋自然生態進行系統保護的目的。

第三，“海環法”“陸源污染物防治”（第四章）、“工程建設項目污染防治”（第五章）、“廢棄物傾倒污染防治”（第六章）和“船舶及有關作業活動污染防治”（第七章）內容納入生態環境法典的規范取舍與安排。海洋污染防治內容是“海環法”中最全面、最詳細的規定，包括四章內容。將這些海洋污染防治內容納入生態環境法典的污染控制編，應分兩類處理：一是體現污染防治共性內容的規定，由污染控制編總則統一規定，納入法典時不再保留單獨規定；二是體現海洋污染防治特殊措施的規定，集中在法典污染控制編的海洋污染防治專章中。具體情況如下：第46條屬于排污行為的共性約束，無須保留。第47條和第48條第2款是對入海排污口的設置與管理的特殊規定，應當保留。第48條第1款是排污口設置的一般性禁止，屬于共性規定，無須保留。第49條屬于開放式溝渠排污的共性規定，無須保留。第50條屬于入海河流的特殊規定，應當保留。第51條和第52條是對有毒有害物質排放的一般性禁止和共性要求，無須保留。第53條和第54條是對特殊海域排放的特殊規定，應當保留。第55條和第56條屬于農業面源污染防治和固體廢物污染防治的共性規定，無須保留。第57條是海洋垃圾污染防治的特殊規定，應當保留。第58條至第60條對危險廢物過境轉移、城鎮污水處理、防治大氣污染海洋的規定都屬于共性規定，沒有體現海洋污染防治的特殊性，無須保留。

第61條至第67條第1款，都屬于對工程建設項目的共性規定，沒有體現海洋工程建設項目的特殊性，無須保留；其中例外的是第65條第二句話的內容，其強調工程建設項目不能威脅領海基點，屬于對海洋工程建設項目的特殊規定，應當保留。第67條第2款至第70條是對海洋油氣開發污染防治的特殊規定，應當保留。第71條至第78條是對海洋傾廢的特殊規定，應當保留。第79條至第92條是對船舶及有關作業活動污染防治的特殊規定，應當保留。

第四，“海環法”“法律責任”（第八章）內容納入生態環境法典的規范取舍與安排。由于“海環法”的實體管理條款全部納入生態環境法典，而法律責任應當附隨于實體管理條款，所以，“海環法”第八章規定的“法律責任”也應納入生態環境法典的相應部分。具體而言，針對海洋生態保護的行政法律責任，應當納入自然生態保護編的行政法律責任部分；針對海洋污染防治的行政法律責任，應當納入污染控制編的行政法律責任部分。這里存在的一條特殊規定就是第114條關于海洋生態環境損害責任的規定。該條應當納入生態環境法典的法律責任編中，由生態環境法典的法律責任編對生態環境損害私益民事責任、公益民事責任作統一一致規定，不再對“海環法”第114條的特殊規定加以保留。

四、結 語

“海環法”的再法典化并不是對“海環法”作進一步的修改、充實和完善，而是將其全部納入生態環境法典。這一過程對于形式意義的“海環法”而言實際上是“海環法”的解法典化，但是如果從生態環境法典對“海環法”的全部吸納以及生態環境法典對海洋生態環境作更加系統保護的角度看，這一過程在某種意義上也是“海環法”再法典化的一種形式。當然，“海環法”的再法典化并不僅限于本文所探討的如何將“海環法”全部納入生態環境法典，還應在此基礎上對生態環境法典中海洋污染防治、海洋生態保護、海洋綠色發展內容進行系統構建，這也是生態環境法典編纂的另一重要內容和任務，需另行解決。

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（責任編輯 曹樹青）

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作者簡介：劉衛先（1978—），河南商城人，法學博士，博士后，中國海洋大學法學院教授、博士生導師，教育部人文社科重點研究基地中國海洋大學海洋發展研究院兼職研究員，主要研究方向：環境法基礎理論、自然資源法和海洋環境保護法。