“雙評(píng)價(jià)”：空間規(guī)劃決策的科學(xué)性躍遷

摘要：研究目的：闡明面向國(guó)土空間規(guī)劃“雙評(píng)價(jià)”的有限理性選擇，總結(jié)其實(shí)踐效用，提出國(guó)土空間規(guī)劃語(yǔ)境下“雙評(píng)價(jià)”的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)路徑，揭示“雙評(píng)價(jià)”從定量評(píng)價(jià)到規(guī)劃決策科學(xué)性躍遷的邏輯。研究方法：文獻(xiàn)資料法和歸納演繹法。研究結(jié)果：（1）面向國(guó)土空間規(guī)劃的“雙評(píng)價(jià)”肩負(fù)著提升規(guī)劃決策科學(xué)性的使命；（2）“雙評(píng)價(jià)”在不同尺度和不同決策需求中應(yīng)具有差異化的應(yīng)用，發(fā)揮對(duì)規(guī)劃決策方案的先驗(yàn)性量化支撐作用；（3）“雙評(píng)價(jià)”在應(yīng)用中面臨諸多挑戰(zhàn)，面對(duì)不同需求角度下需要持續(xù)創(chuàng)新以提升其應(yīng)用價(jià)值。研究結(jié)論：“雙評(píng)價(jià)”的進(jìn)步意義在于實(shí)現(xiàn)定量評(píng)價(jià)到規(guī)劃決策的科學(xué)性躍遷，其對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃的支撐作用體現(xiàn)在為國(guó)土空間的組織、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌提供科學(xué)依據(jù)，直接服務(wù)于不同尺度、不同需求的意志和價(jià)值在國(guó)土空間上的映射。

關(guān)鍵詞：“雙評(píng)價(jià)”；國(guó)土空間規(guī)劃；規(guī)劃決策；科學(xué)性躍遷

中圖分類號(hào)：F301.23 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1001-8158（2024）05-0125-06

基金項(xiàng)目：北京市自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（8242024）。

規(guī)劃是國(guó)家治理的重要政策工具，而空間規(guī)劃則是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)政府部門(mén)對(duì)所轄國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃和統(tǒng)籌安排，目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。我國(guó)當(dāng)前開(kāi)展的國(guó)土空間規(guī)劃具有里程碑意義，是生態(tài)文明建設(shè)與機(jī)構(gòu)改革背景下首個(gè)空間總體規(guī)劃，也是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的藍(lán)圖愿景[2]。當(dāng)前，國(guó)土空間規(guī)劃體系正處于“破舊立新”的關(guān)鍵時(shí)期，如何通過(guò)定量評(píng)價(jià)提升規(guī)劃決策的科學(xué)性是其核心議題之一。資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)（“雙評(píng)價(jià)”）作為對(duì)空間開(kāi)發(fā)與利用狀態(tài)的基礎(chǔ)性認(rèn)知，在國(guó)土空間規(guī)劃決策中的應(yīng)用備受關(guān)注。早在20世紀(jì)70年代，我國(guó)就建立了土地適宜性評(píng)價(jià)體系，作為空間開(kāi)發(fā)利用的依據(jù)；1996年第四次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議提出了“生態(tài)承載力”概念，隨著發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系日益失衡，規(guī)劃實(shí)踐愈加重視資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警。資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的概念逐漸明晰，但在政策管控實(shí)踐中的應(yīng)用卻相對(duì)分散，缺乏統(tǒng)一的應(yīng)用體系。 2018年自然資源部成立，次年編制并發(fā)布了“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)指南，至此兩個(gè)評(píng)價(jià)走向“統(tǒng)一”，省、市、縣各級(jí)“雙評(píng)價(jià)”工作陸續(xù)開(kāi)展[3-5]。然而，由于資源環(huán)境承載力的存在性、可知性與可度性，以及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性的可變性、多宜性與沖突性等問(wèn)題都缺少基本的科學(xué)共識(shí)，實(shí)踐超前、理論滯后的現(xiàn)象普遍存在，成為當(dāng)前“雙評(píng)價(jià)”實(shí)踐應(yīng)用的痛點(diǎn)。

長(zhǎng)期以來(lái)，定量評(píng)價(jià)與規(guī)劃決策之間始終存在鴻溝，難以形成有效鏈接，而“雙評(píng)價(jià)”則為解決這一問(wèn)題提供了有力探索。浙江大學(xué)岳文澤教授所著《面向國(guó)土空間規(guī)劃的“雙評(píng)價(jià)”理論與實(shí)踐》從理論、方法與應(yīng)用多維視角對(duì)“雙評(píng)價(jià)”支撐國(guó)土空間規(guī)劃決策提供了科學(xué)性解釋與基礎(chǔ)性參考，既聚焦于“雙評(píng)價(jià)”前沿理論突破，又深度參與地方實(shí)踐。本書(shū)系統(tǒng)介紹了作者近年來(lái)在“雙評(píng)價(jià)”領(lǐng)域的理論反思與扎根地方的實(shí)踐創(chuàng)新，從一個(gè)理論研究學(xué)者和一線規(guī)劃師的角度探索了“雙評(píng)價(jià)”的理論方法、科學(xué)認(rèn)知與內(nèi)在邏輯，進(jìn)而強(qiáng)化其在國(guó)土空間規(guī)劃編制及監(jiān)督實(shí)施中的支撐作用。

1 “雙評(píng)價(jià)”的提出背景：空間規(guī)劃內(nèi)涵重構(gòu)

空間規(guī)劃是政府對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)、利用、整治和修復(fù)等未來(lái)發(fā)展方向進(jìn)行的預(yù)先安排[6]。我國(guó)近代的空間規(guī)劃探索在充分借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也形成了自身特色，并與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革同頻共振[7-8]。2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革前，我國(guó)在規(guī)劃工作方面形成了具有法定依據(jù)的各類規(guī)劃已超過(guò)80種[9]，并且各類規(guī)劃目的不一，隸屬于不同部門(mén)，貫穿不同層級(jí)，包括宏觀戰(zhàn)略類規(guī)劃、國(guó)土資源類規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境類規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)類規(guī)劃及基礎(chǔ)設(shè)施類規(guī)劃等[10-13]。隨著時(shí)代變遷，社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，從新時(shí)代國(guó)土空間治理的內(nèi)在要求出發(fā)，打破傳統(tǒng)規(guī)劃框架，重塑國(guó)土空間格局時(shí)空秩序，構(gòu)建與高質(zhì)量發(fā)展需求相適應(yīng)的空間規(guī)劃體系，這是面對(duì)國(guó)土空間沖突矛盾與發(fā)展失衡所作出的一種制度性適應(yīng)與創(chuàng)新[14]。該書(shū)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃給予了新的解釋：緊密圍繞著生態(tài)文明建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展及國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化等理念，從生態(tài)性、人本性和治理性“三位一體”角度出發(fā)，既要納入國(guó)家治理體系的總體框架，又要解決現(xiàn)實(shí)的空間沖突與矛盾，建立一個(gè)協(xié)調(diào)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)關(guān)系的科學(xué)、高效新時(shí)空秩序。

規(guī)劃的本質(zhì)是一種戰(zhàn)略性制度安排，其核心任務(wù)是做三個(gè)基本判斷，即價(jià)值判斷、邏輯判斷與趨勢(shì)判斷。正如習(xí)近平在北京市規(guī)劃展覽館考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。”可見(jiàn)，科學(xué)性是規(guī)劃的第一屬性，毫無(wú)疑問(wèn)也是空間規(guī)劃決策的第一性要求。在新的國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，如何提升科學(xué)性要求成為重中之重。早在2018年4月，習(xí)近平就強(qiáng)調(diào)，要按照“多規(guī)合一”的要求，在開(kāi)展資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，抓緊完成長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三條控制線劃定工作，科學(xué)謀劃國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局。中共中央、國(guó)務(wù)院于2019年出臺(tái)了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，是我國(guó)“多規(guī)合一”改革及空間規(guī)劃體系重構(gòu)的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著我國(guó)未來(lái)新國(guó)土空間規(guī)劃體系的“四梁八柱”正式確定。針對(duì)提高規(guī)劃編制的科學(xué)性，文件明確要在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，科學(xué)有序布局生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。可見(jiàn)，“雙評(píng)價(jià)”作為新的國(guó)土空間規(guī)劃編制的科學(xué)基礎(chǔ)，以及未來(lái)空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督重要手段的基礎(chǔ)定位已經(jīng)確立。“雙評(píng)價(jià)”是國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)涵重構(gòu)的需要，它通過(guò)對(duì)國(guó)土空間多維決策的科學(xué)判斷減少規(guī)劃的盲目性，助推空間規(guī)劃更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生和可持續(xù)發(fā)展。

2 “雙評(píng)價(jià)”的理論探索：從過(guò)度主觀性到有限理性

定量評(píng)價(jià)是一種用于評(píng)價(jià)客體對(duì)于主體有用性的常用方法，在土地資源研究領(lǐng)域較為常見(jiàn)。隨著技術(shù)方法的更新迭代，作為一門(mén)基于數(shù)學(xué)方法的研究手段，定量評(píng)價(jià)形成了較為穩(wěn)定的技術(shù)體系。雖然定量評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)計(jì)算，但是并未從根本上回答在最終結(jié)果上是否支撐科學(xué)決策的問(wèn)題，評(píng)價(jià)主體往往會(huì)根據(jù)需求而去選擇和調(diào)整有利于自身利益的評(píng)價(jià)指標(biāo)、權(quán)重與方法，這些行為存在過(guò)度主觀性，進(jìn)而影響評(píng)價(jià)對(duì)象在結(jié)果指示上的客觀性和科學(xué)性。其原因是評(píng)價(jià)主體在利益博弈過(guò)程中作出的理性選擇[15-16]，為達(dá)到追求目標(biāo)最優(yōu)化或效用最大化，即理性行動(dòng)者趨向于采取最優(yōu)策略，以最小代價(jià)取得最大收益。如何破除定量評(píng)價(jià)的過(guò)度主觀性，實(shí)現(xiàn)管理決策的有限理性，這勢(shì)必要求把握客觀唯物的世界觀，遵循科學(xué)思維和邏輯。在國(guó)土空間規(guī)劃變革中，“雙評(píng)價(jià)”是一項(xiàng)前置于規(guī)劃編制的基礎(chǔ)工作[17-20]。從某種意義上看，“雙評(píng)價(jià)”應(yīng)是定量評(píng)價(jià)在破解決策過(guò)度主觀性的一種嘗試。

建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施是國(guó)家重大戰(zhàn)略，“雙評(píng)價(jià)”提供了重要的科學(xué)基礎(chǔ)作用。定量評(píng)價(jià)是否科學(xué)的問(wèn)題往往源于“為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)”的主觀性和隨意性，這就造成了以往傳統(tǒng)客觀評(píng)價(jià)“任人粉飾”的窘?jīng)r。如何破解“雙評(píng)價(jià)”的過(guò)度主觀性，并實(shí)現(xiàn)面向空間規(guī)劃的有限理性，作者進(jìn)行了全面而系統(tǒng)的庖解。在“雙評(píng)價(jià)”的理論建構(gòu)與政策應(yīng)用中，爭(zhēng)議主要聚焦在兩個(gè)評(píng)價(jià)相關(guān)的理論邏輯與技術(shù)問(wèn)題。作者重點(diǎn)圍繞“雙評(píng)價(jià)”的概念、內(nèi)涵、外延及邏輯框架展開(kāi)理論研究，深化了對(duì)資源環(huán)境承載力的理論認(rèn)知，明確界定了資源環(huán)境承載力的理論內(nèi)涵，厘清了資源環(huán)境承載力內(nèi)涵維度之間的邏輯關(guān)系，強(qiáng)化了對(duì)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)的技術(shù)支撐。同時(shí)，面向協(xié)調(diào)空間功能多宜性、權(quán)衡適宜性與適應(yīng)性關(guān)系的內(nèi)生性要求以及國(guó)土空間利用方式日益多元化的人本性需求，突破了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)傳統(tǒng)思維方式和技術(shù)邏輯。最后，本書(shū)面向國(guó)土空間規(guī)劃與治理的現(xiàn)實(shí)需求，明確了“雙評(píng)價(jià)”的核心需求與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，反思理論邏輯、改進(jìn)評(píng)價(jià)思路，以提升“雙評(píng)價(jià)”本體的科學(xué)性。

3 “雙評(píng)價(jià)”的實(shí)踐效用：差異化需求下的適用性

隨著國(guó)家對(duì)于“雙評(píng)價(jià)”的能用、管用與好用需求不斷提升，其對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃決策的支撐作用愈發(fā)明顯。筆者認(rèn)為，“雙評(píng)價(jià)”本身是一種服務(wù)科學(xué)決策的定量評(píng)價(jià)，其本質(zhì)是對(duì)規(guī)劃編制提供先驗(yàn)性量化或評(píng)估過(guò)程，關(guān)鍵在于如何指導(dǎo)規(guī)劃決策的實(shí)踐應(yīng)用。“雙評(píng)價(jià)”在不同層級(jí)下和不同決策需求中應(yīng)具有差異化的支撐意義。

3.1 “雙評(píng)價(jià)”在不同層級(jí)尺度下的應(yīng)用

尺度是萬(wàn)物共通的法則，不同層級(jí)的測(cè)度不應(yīng)該用同一把量尺[21]。從省、市、縣不同尺度“雙評(píng)價(jià)”應(yīng)用來(lái)看，地方實(shí)踐的特色與缺陷并存。雖然“雙評(píng)價(jià)”指南采用“一個(gè)評(píng)價(jià)一評(píng)到底，承載力定規(guī)模、適宜性定空間”的評(píng)價(jià)思路，但是不能忽視在不同尺度下評(píng)價(jià)的差異性與適用性，因此，歸納總結(jié)省、市、縣“雙評(píng)價(jià)”方案的實(shí)踐模式對(duì)于“雙評(píng)價(jià)”持續(xù)性探索具有重要現(xiàn)實(shí)意義。作者認(rèn)為，數(shù)據(jù)精度與計(jì)算單元的不一致是規(guī)模尺度效應(yīng)在“雙評(píng)價(jià)”實(shí)踐中產(chǎn)生的主要原因之一，也是不同層級(jí)“雙評(píng)價(jià)”相互銜接的難點(diǎn)。若采取相同的數(shù)據(jù)精度和分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，因其劃分范圍不同，結(jié)果也會(huì)存在一定差異。因此，需要對(duì)不同尺度的“雙評(píng)價(jià)”進(jìn)行上下級(jí)的銜接統(tǒng)籌。本書(shū)詳細(xì)介紹了河南省、浙江省、寧夏固原市和浙江嘉興市等地的省市兩級(jí)“雙評(píng)價(jià)”實(shí)踐，通過(guò)地方實(shí)踐探討了不同尺度下“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)方法與應(yīng)用。作者提出，省級(jí)“雙評(píng)價(jià)”側(cè)重于落實(shí)國(guó)家空間發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)省域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)、修復(fù)進(jìn)行統(tǒng)籌部署和戰(zhàn)略引領(lǐng)，是控制和引導(dǎo)市縣國(guó)土空間規(guī)劃的基本依據(jù)。市級(jí)“雙評(píng)價(jià)”則需要承上啟下，既要銜接省級(jí)“雙評(píng)價(jià)”成果，又要支撐引導(dǎo)市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制。由于省市兩級(jí)“雙評(píng)價(jià)”的尺度不同，大尺度定量評(píng)價(jià)適合探尋全局的特征與規(guī)律，中小尺度定量評(píng)價(jià)更易于發(fā)現(xiàn)細(xì)部的問(wèn)題與缺陷。

3.2 “雙評(píng)價(jià)”在不同空間決策需求中的應(yīng)用

面向多樣化的規(guī)劃決策需求，作者提出了四個(gè)主要方向：一是，國(guó)土空間問(wèn)題識(shí)別及優(yōu)化。本書(shū)以浙江省為例，在識(shí)別各市縣資源環(huán)境承載短板的基礎(chǔ)上，提出全局視角下（市/縣尺度）國(guó)土開(kāi)發(fā)時(shí)序和生產(chǎn)力優(yōu)化布局思路。綜合比較開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果與現(xiàn)狀國(guó)土空間布局的差異，探尋空間格局優(yōu)化的著力點(diǎn)。二是，輔助“三區(qū)三線”劃定。“雙評(píng)價(jià)”綜合考慮了區(qū)域資源稟賦、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等多維因素，系統(tǒng)研判綜合承載能力和各類開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)的適宜程度，為“三區(qū)三線”劃定提供了定量化的科學(xué)依據(jù)。三是，細(xì)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略。主體功能區(qū)是適應(yīng)新時(shí)代需求所提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，其關(guān)鍵在于落實(shí)對(duì)不同主體功能區(qū)發(fā)展的政策引導(dǎo)與管控，提出更有針對(duì)性和可操作性的配套政策。作者以浙江省為例，構(gòu)建了一個(gè)兼顧多宜性、適應(yīng)性與所在上級(jí)行政區(qū)主體功能定位的“要素—空間—功能”的思路，形成了兼具科學(xué)性、精細(xì)化、可操作的主體功能區(qū)優(yōu)化方案，將主體功能分區(qū)細(xì)化至鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元。四是，資源環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警。傳統(tǒng)“承載力”評(píng)估框架忽視了資源環(huán)境稟賦、承載狀態(tài)及監(jiān)測(cè)預(yù)警的關(guān)系，割裂了資源環(huán)境本底、狀態(tài)和未來(lái)管理策略之間的關(guān)聯(lián)，最終以單一承載量級(jí)數(shù)字作為評(píng)價(jià)結(jié)果會(huì)大大降低科學(xué)性和實(shí)用性。作者緊扣資源環(huán)境承載力對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用，以特大城市上海為例，建立了“本底找短板—狀態(tài)評(píng)壓力—預(yù)警助管理”的綜合框架，對(duì)特定時(shí)間、給定區(qū)域的資源環(huán)境系統(tǒng)承載客體與人類活動(dòng)系統(tǒng)承載主體相互作用所形成的“承載狀態(tài)”進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警。綜上，“雙評(píng)價(jià)”是研判國(guó)土空間底線、識(shí)別國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)利用問(wèn)題以及挖掘國(guó)土空間潛力的技術(shù)手段，它的延續(xù)性作用在于為優(yōu)化國(guó)土空間格局、細(xì)化主體功能定位、輔助“三區(qū)三線”劃定、確定和分解規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)、重大項(xiàng)目工程布局、落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，以及編制專項(xiàng)規(guī)劃等幾大任務(wù)提供支撐與參考，以滿足國(guó)土空間治理中的不同決策需求。

4 “雙評(píng)價(jià)”的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)：規(guī)劃決策科學(xué)性的躍遷

“雙評(píng)價(jià)”并非“包打天下”的全能工具，在實(shí)際應(yīng)用中會(huì)發(fā)現(xiàn)它難以直接應(yīng)用于空間規(guī)劃編制，所以當(dāng)前“雙評(píng)價(jià)”在應(yīng)用中仍面臨諸多關(guān)鍵性挑戰(zhàn)。正如筆者一直強(qiáng)調(diào)的，從定量評(píng)價(jià)到規(guī)劃決策之間的鴻溝普遍存在，但“雙評(píng)價(jià)”的進(jìn)步意義在于驅(qū)動(dòng)從定量評(píng)價(jià)到規(guī)劃決策的科學(xué)性躍遷，體現(xiàn)在為國(guó)土空間的組織、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌提供科學(xué)依據(jù)，直接服務(wù)于不同尺度、不同需求的意志和價(jià)值在國(guó)土空間上的映射。

4.1 “雙評(píng)價(jià)”應(yīng)用中的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

“雙評(píng)價(jià)”肩負(fù)著一定的提升規(guī)劃決策科學(xué)性使命，但是如何更好地發(fā)揮其對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的支撐作用，仍面臨艱巨的挑戰(zhàn)。該書(shū)明確了當(dāng)前“雙評(píng)價(jià)”應(yīng)用中面對(duì)的四大關(guān)鍵挑戰(zhàn)：一是，現(xiàn)狀承載能力評(píng)判與未來(lái)規(guī)劃決策之間的邏輯悖論。當(dāng)前空間約束下的“承載規(guī)模”是對(duì)資源本身可承載能力的評(píng)價(jià)，缺點(diǎn)是未能將人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)資源環(huán)境系統(tǒng)所施加的壓力，以及未來(lái)對(duì)資源環(huán)境系統(tǒng)的需求變化考慮在內(nèi)。二是，兩個(gè)評(píng)價(jià)之間的關(guān)聯(lián)邏輯尚不清晰。“雙評(píng)價(jià)”在應(yīng)用中二者之間仍然存在指標(biāo)邏輯、空間邏輯和價(jià)值邏輯上的重復(fù)或者銜接脫鉤問(wèn)題。關(guān)聯(lián)邏輯的問(wèn)題大大限制了“雙評(píng)價(jià)”自身的應(yīng)用價(jià)值。三是，“雙評(píng)價(jià)”對(duì)“三區(qū)三線”劃定的支撐不足。“三區(qū)三線”是建立具有約束力的統(tǒng)一國(guó)土空間用途管制分區(qū)的核心內(nèi)容[22-23]，在“雙評(píng)價(jià)”的輔助下如何識(shí)別空間問(wèn)題和沖突，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”仍面臨一定的挑戰(zhàn)。四是，“雙評(píng)價(jià)”在不同層級(jí)中的傳導(dǎo)機(jī)制不完善。國(guó)家和省級(jí)層面主要關(guān)注宏觀戰(zhàn)略落實(shí)問(wèn)題，如糧食安全、生態(tài)安全、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等。市縣級(jí)主要著眼于滿足本級(jí)的發(fā)展訴求，爭(zhēng)取更大的發(fā)展空間，優(yōu)化國(guó)土空間格局等。不同層級(jí)規(guī)劃需求下“雙評(píng)價(jià)”的傳導(dǎo)容易陷入決策效率低下的問(wèn)題。

為了解決當(dāng)前“雙評(píng)價(jià)”應(yīng)用中的挑戰(zhàn)，作者在總結(jié)國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，提出了詳細(xì)且科學(xué)的優(yōu)化路徑。第一，完善“雙評(píng)價(jià)”的科學(xué)基礎(chǔ)。構(gòu)建多源數(shù)據(jù)集成模式，形成國(guó)土空間多源數(shù)據(jù)的整合優(yōu)化體系，提高國(guó)土空間時(shí)空數(shù)據(jù)治理水平。在“雙評(píng)價(jià)”指南提供的原則性指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)根據(jù)自身資源稟賦條件，因地制宜地優(yōu)化“雙評(píng)價(jià)”指標(biāo)體系與技術(shù)方法。第二，厘清承載力與適宜性的邏輯關(guān)聯(lián)。深入分析理論與實(shí)踐中“雙評(píng)價(jià)”的關(guān)聯(lián)模式，在戰(zhàn)略定位層面注重“約束性”與“發(fā)展性”的協(xié)同，在管理目標(biāo)層面注重“管控”與“引導(dǎo)”的組合，在治理導(dǎo)向?qū)用孀⒅亻_(kāi)發(fā)與保護(hù)的權(quán)衡。第三，加強(qiáng)“雙評(píng)價(jià)”的傳導(dǎo)管控與協(xié)調(diào)反饋。“雙評(píng)價(jià)”應(yīng)當(dāng)緊扣應(yīng)用導(dǎo)向，聚焦于數(shù)量約束、空間約束與機(jī)制約束等方面的著力方向，構(gòu)建“雙評(píng)價(jià)”協(xié)調(diào)反饋的優(yōu)化路徑。提升“雙評(píng)價(jià)”在傳導(dǎo)管控機(jī)制、部門(mén)工作聯(lián)動(dòng)、專題研究支撐等方面的科學(xué)性與可操作性。

4.2 從“雙評(píng)價(jià)”到規(guī)劃決策的科學(xué)性躍遷

定量評(píng)價(jià)是通過(guò)數(shù)據(jù)和指標(biāo)對(duì)事物進(jìn)行客觀分析的方法，是規(guī)劃決策的前置工作。然而，現(xiàn)實(shí)情況中往往涉及繁多因素和復(fù)雜關(guān)系，因此在規(guī)劃決策中難以面面俱到，做不到完全通過(guò)定量評(píng)價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。此外，決策者價(jià)值取向與經(jīng)驗(yàn)對(duì)規(guī)劃也具有重要影響，故定量評(píng)價(jià)可能無(wú)法完全替代主觀判斷。“雙評(píng)價(jià)”如需妥善解決當(dāng)前的挑戰(zhàn)與困境，需要在面向國(guó)土空間規(guī)劃決策的角度持續(xù)創(chuàng)新，方能發(fā)揮更大的支撐作用。筆者認(rèn)為，該書(shū)對(duì)“雙評(píng)價(jià)”歷史脈絡(luò)演化、邏輯關(guān)聯(lián)及理論與方法等方面進(jìn)行了詳盡的梳理與深入分析。從學(xué)理性研究視角對(duì)“雙評(píng)價(jià)”中精確性、客觀性、系統(tǒng)性、驗(yàn)證性、預(yù)測(cè)性和可重復(fù)性等問(wèn)題進(jìn)行了很好的回應(yīng)，從不同層級(jí)尺度、不同決策需求兩個(gè)應(yīng)用維度實(shí)現(xiàn)了從定量評(píng)價(jià)到規(guī)劃決策的科學(xué)性躍遷（圖1）。本書(shū)中的研究范式讓我們看到了“雙評(píng)價(jià)”在支撐國(guó)土空間格局優(yōu)化、“三區(qū)三線”劃定、重大新質(zhì)生產(chǎn)力布局等方面的應(yīng)用價(jià)值及應(yīng)用信心，看到了從客觀認(rèn)知到規(guī)劃決策科學(xué)性躍遷的可行、清晰的實(shí)現(xiàn)路徑。

5 結(jié)論

綜上，本書(shū)立足當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建，深入開(kāi)展了“雙評(píng)價(jià)”的理論探索，歸納總結(jié)了典型實(shí)踐案例的技術(shù)方案，探索了“雙評(píng)價(jià)”成果在國(guó)土空間規(guī)劃不同尺度、不同決策需求中的深化應(yīng)用，是近年來(lái)國(guó)土空間規(guī)劃與治理研究領(lǐng)域難得的一本高質(zhì)量學(xué)術(shù)著作。筆者認(rèn)為本書(shū)的重要學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)有以下4個(gè)方面：

第一，本書(shū)對(duì)“雙評(píng)價(jià)”的研究可以用三個(gè)關(guān)鍵詞來(lái)概括：系統(tǒng)性、邏輯性及前沿性。系統(tǒng)總結(jié)了“雙評(píng)價(jià)”的源起、背景及研究前沿，從根本上厘清了“雙評(píng)價(jià)”的理論及邏輯體系，提出了“雙評(píng)價(jià)”的關(guān)鍵挑戰(zhàn)與優(yōu)化策略，通過(guò)典型案例詳細(xì)介紹了實(shí)踐進(jìn)展，例如河南、浙江、寧夏固原、浙江嘉興等地的實(shí)施方案。在滿足不同決策需求前提下，深入探討了“雙評(píng)價(jià)”在支撐空間沖突識(shí)別與格局優(yōu)化、“三區(qū)三線”劃定、主體功能區(qū)優(yōu)化、承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警等方面的探索。

第二，本書(shū)是國(guó)土空間規(guī)劃與治理領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究和行業(yè)應(yīng)用的重要參考。以本書(shū)為精要進(jìn)行“雙評(píng)價(jià)”相關(guān)內(nèi)容的學(xué)習(xí)，可以為相關(guān)從業(yè)人員、研究人員和學(xué)生提供豐富的知識(shí)體系和經(jīng)驗(yàn)，加深對(duì)國(guó)土空間自組織狀態(tài)與規(guī)律的認(rèn)知，學(xué)習(xí)識(shí)別限制國(guó)土空間發(fā)展短板的方法，也能夠更好地運(yùn)用系統(tǒng)視角去統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等多維需求下的空間沖突，尋優(yōu)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用方向，提升規(guī)劃決策效率。

第三，本書(shū)從學(xué)理角度推進(jìn)了從基礎(chǔ)認(rèn)知到規(guī)劃決策的科學(xué)性躍遷。本書(shū)應(yīng)是近幾年諸多“雙評(píng)價(jià)”學(xué)術(shù)專著中具有邏輯性與系統(tǒng)性的高水平成果之一。盡管行業(yè)對(duì)“雙評(píng)價(jià)”抱有篤信與懷疑兩種迥然不同的態(tài)度，作者并沒(méi)有站到任何一方，而是從學(xué)理性視角出發(fā)提出了一套定量評(píng)價(jià)科學(xué)支撐規(guī)劃決策的研究范式，這讓我們看到了未來(lái)“雙評(píng)價(jià)”在支撐國(guó)土空間格局優(yōu)化、“三區(qū)三線”劃定、賦能新質(zhì)生產(chǎn)力布局等方面的應(yīng)用價(jià)值及應(yīng)用信心。

第四，學(xué)科、學(xué)術(shù)、學(xué)者“三學(xué)”理念的示范。本書(shū)是作者帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)在“雙評(píng)價(jià)”理論與實(shí)踐研究成果中的集中體現(xiàn)，充分推動(dòng)了學(xué)術(shù)界、管理部門(mén)與規(guī)劃行業(yè)的緊密融合，為提出兼顧決策時(shí)效性與科學(xué)嚴(yán)肅性的評(píng)價(jià)方案奠定了基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了“雙評(píng)價(jià)”科學(xué)性與可用性的互促。適應(yīng)從“學(xué)科交叉”到“交叉學(xué)科”的需求，拓展了學(xué)術(shù)研究的深度與廣度，體現(xiàn)了當(dāng)代學(xué)者在面向國(guó)家重大需求中的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

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“Double Evaluation”： The Scientific Transition of Spatial Planning Decision-making

—Review on YUE Wenze’s Theory and Practice of “Double Evaluation” for Territorial Space Planning

ZHANG Yang

（College of Urban Economics and Public Administration， Capital University of Economics and Business， Beijing 100070， China）

Abstract： The purposes of this study are to clarify the bounded rational choice of the “double evaluation” oriented towards territorial space planning， to summarize its practical utility， propose the practical challenges and the paths of the “double evaluation” in the context of territorial space planning， and to reveal the logic of the scientific transition from the “double evaluation” to planning decision-making. The research methods include literature review and inductive deduction. The research results show that： 1） the “double evaluation” oriented towards territorial space planning has the mission to enhance the scientific nature of planning decision-making， and it is a bounded rational choice of the territorial space system. 2） The “double evaluation” has differentiated indicative significance at different scale dimensions and different decision-making demands， and play the prior quantitative evaluation role for the planning decision-making scheme. 3） The “double evaluation” faces many challenges in application， and it needs to continue to innovate from the perspective of territorial space planning decision to enhance its application value. In conclusion， the progressive significance of the “double evaluation” lies in realizing the scientific transition from quantitative evaluation to planning decision-making. The supporting role of “double evaluation” for territorial space planning is reflected in providing scientific basis for the organization， coordination， and overall planning of territorial space， and directly serves the mapping of the willingness and value of different scales and different demands on the territorial space.

Key words： “double evaluation”； territorial space planning； planning decision； scientific transition

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）