全域土地綜合整治規劃功能傳導研究

摘 要：研究全域土地綜合整治規劃的功能傳導對于有效銜接總體規劃和上位規劃要求，指導下位規劃及具體項目實施，發揮土地綜合整治推進生態文明建設，促進鄉村振興發展具有重要意義。本文通過分析土地綜合整治規劃中功能傳導的現實困境，總結國土空間功能傳導與土地綜合整治規劃的關聯邏輯，提出建立“目標職能—空間功能—整治項目”的傳導邏輯，并以武漢市東湖國家自主創新示范區非集中建設區為例進行實證研究。結果表明：圍繞“目標職能—空間功能—整治項目”的傳導邏輯，構建“區片—單元—地塊”的土地綜合整治功能傳導體系，可以有效銜接總體規劃和上位規劃要求，并將相關規劃意圖在具體項目中予以落實，該功能傳導思路可為土地綜合整治規劃編制和實施提供經驗借鑒。

關鍵詞：土地整治；功能傳導；功能單元；整治規劃

中圖分類號：F301.24; P901 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）02-0098-06

全域土地綜合整治是推進生態文明建設、城鄉融合發展，以及實現鄉村振興戰略目標的重要途徑[1]。目前，全域土地綜合整治工作還處于試點探索階段，整治規劃體系尚未建立，相關研究和實踐側重于土地綜合整治項目實施、土地功能生態修復以及村鎮規劃等方面[2]，而缺乏對其如何有效銜接國土空間總體規劃及指導下位規劃實施的研究，從而使得全域土地綜合整治功能傳導的路徑不夠明晰，也造成全域土地綜合整治的目標難以達成。我國大城市普遍面臨著城鎮核心區土地環境資源趨緊，非集中建設區空間發展無序、品質不高、資源使用不合理等問題[3]，這亟需通過全域土地綜合整治來實現土地資源的合理使用和生態空間的優化[4]，以推進城鄉資源要素流動，緩解城鎮用地矛盾，改善農村人居、生態環境，促進城鄉協調發展。基于此，本文結合武漢市東湖國家自主創新示范區（以下簡稱“武漢東湖示范區”）非集中建設區的全域土地綜合整治規劃實踐，圍繞“縣（區）—鄉鎮”兩級的國土空間規劃體系，探索縣（區）級全域土地綜合整治規劃的功能傳導路徑，建立功能體系并優化空間布局，以期提升全域土地綜合整治規劃傳導實施效能，并為具體整治項目實施提供支撐。

1 全域土地綜合整治規劃中功能傳導的現實困境

1.1 戰略指引不足導致功能體系不清

全域土地綜合整治規劃屬于國土空間專項規劃，是國土空間總體規劃的深化與補充。一方面，由于全域土地綜合整治工作還處于試點探索階段，政策文件也并未要求編制全域土地綜合整治專項規劃，其在國土空間規劃體系中定位不明，全域土地綜合整治工作的推進也以主要以項目的方式進行，缺乏相對有效的整治規劃體系，導致空間功能體系傳導路徑不清。另一方面，從省級、市級國土空間規劃編制指南以及部分地區縣級國土空間總體規劃編制導則等相關政策文件要求來看，作為國土空間總體規劃的深化與補充的全域土地綜合整治規劃，主要側重于重點區域和重大工程的安排，層級差異性不明顯，上下一般粗，空間上的戰略指引和功能傳導體現不足。

1.2 主導功能考慮不足導致功能單元缺位

功能傳導方式是多樣的，但其載體是國土空間，而不同尺度的空間自然現狀和經濟基礎各有不同，需要根據當地的資源稟賦、因地制宜的編制規劃。2019 年12 月，自然資源部《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》中首次提出整治實施單元概念，即在規劃中要充分考慮地區的資源稟賦差異和地域分工，遵循自然規律，堅持因地制宜、優勢互補，重點識別主導功能，劃分不同的整治單元，形成比較優勢，引導差異化發展。但從目前各地實施的全域土地綜合整治項目來看，更注重對工程項目的管理、監督和考核，并以此作為整治工作效率評定標準，導致“整治項目化”情況突出。由鄉鎮國土空間規劃或村莊規劃直接指導具體項目實施方案編制的方式缺少中間層級，對區域主導功能的研究不足，功能單元層級缺失，導致上位規劃功能傳導路徑受阻。

1.3 空間統籌不足導致功能缺乏協同

由于當前全域土地綜合整治相關政策并未對落實法定規劃空間功能作硬性規定。因此，各地在開展全域土地綜合整治具體項目時，多采取直接切入主題方式，根據地區現有資源和發展需求，陷入就項目論項目，側重局部整治、單個項目簡單綜合整治，部分地區更是以追求土地指標收益、調整永久基本農田為目的，缺乏對法定規劃的空間戰略指引以及區域主導功能的考慮。中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出了國土空間發展目標和空間功能開發保護目標，其中總體目標是確定全域土地綜合整治目標導向及其實施途徑的依據，空間功能目標則決定了全域土地綜合整治的重點。目前，全域土地綜合整治規劃缺乏有效的空間統籌，而未能圍繞區域主導功能開展工作，將可能導致同一功能區域內多個整治項目各自為陣，出現不同項目目標、任務、功能不一致甚至相悖的情況，各整治項目不能形成合力，無法發揮“1+1gt;2”的效果，整治的效果也大打折扣。

2 國土空間功能傳導與全域土地綜合整治規劃的關聯邏輯

2.1 國土空間功能傳導的基本邏輯

國土空間規劃傳導是覆蓋規劃編制、實施管理、監督反饋各個環節的全過程傳導[5-8]，而國土空間功能傳導主要體現在規劃編制環節，以“五級三類”的國土空間規劃體系為框架，構建了“縱向到底、橫向到邊”的規劃傳導體系，縱向傳導主要對應行政層級和事權，主要是五級總體規劃的上下傳導，而橫向傳導主要應對同一層級上總體規劃、詳細規劃以及專項規劃有效傳導和銜接。從傳導方式來看，主要通過指標管控、功能分區、制定清單及劃定控制線等來實施。

2.2 國土空間功能傳導與全域土地綜合整治規劃的關聯邏輯

國土空間功能主要是通過指標、分區（用途）、控制線、名錄和清單等方式進行傳導，其中指標是規劃最終達到效果的量化表達，既有剛性也有彈性；分區在不同的層級方式和尺度不同，是功能傳導的核心；控制線是底線約束，具有強制性；名錄和清單傳導具有透明度高、操作性強、管理模式靈活的特點。全域土地綜合整治規劃是國土空間專項規劃，遵循本級國土空間總體規劃、承接上位專項規劃，對接不同的功能傳導方式并予以落實是規劃的內在要求。重點是落實規劃確定的開發保護目標和空間功能目標，并予以細化和深化；根據主導功能和空間分區，進一步確定整治實施主導方向，明確不同分區的整治目標、方式、手段；綜合考慮控制線、名錄和清單的管控要求安排整治活動，不適宜整治的區域應嚴格控制（如自然保護地控制區域），適宜整治的區域應重點推進（如永久基本農田集中區域），在此基礎上引導和管控具體整治活動。

2.3 全域土地綜合整治規劃中國土空間功能傳導的機理框架

尺度是影響不同層級功能有效傳導的關鍵[9]，本文重點討論研究縣（區）級全域土地綜合整治規劃，一般而言，功能區片、功能單元、地塊是縣級以下空間規劃領域較為常見尺度層級，結合相關政策要求，擬將功能單元作為全域土地綜合整治功能傳導的主要載體，建立“目標職能（結構）—空間功能（區片、單元）—整治項目（地塊）”的傳導邏輯。縣（區）級國土空間總體規劃劃定城鎮開發邊界，以城鎮開發邊界劃分集建區和非集中建設區。全域土地綜合整治規劃應深化落實總體規劃目標定位和空間戰略指引，優化非集中建設區整治空間結構，形成功能區片；堅持底線約束管控（控制線、名錄傳導），強化區域主導功能（分區傳導）、滿足差異化發展需求，基于自然地物、行政邊界，識別并劃分整治功能單元（30～50 km2）；綜合考慮單元內資源稟賦差異，圍繞單元主導功能，細化功能類型，形成整治實施單元（5～10 km2）；將主導功能作為優化配置的重要因素，分單元提出整治實施策略，落實主導功能，明確核心指標，策劃具體實施項目（圖1）。

3 案例實證：基于功能傳導的全域土地綜合整治規劃研究

武漢市是中部地區的特大城市，正處于從增量主導的外延式發展向增存并重的內涵式發展的轉型期[10]。武漢東湖示范區是國務院2009 年12 月批復的全國繼北京中關村之后第二家國家自主創新示范區，當前正處在工業化快速推進階段，空間需求不斷加大，工業農業爭地、城鎮農村爭地、生活生產生態爭地不斷加劇，導致非集中建設區耕地和永久基本農田破碎、空間布局無序、資源利用低效等系列問題，需統籌推進全域土地綜合整治，發揮平臺和支撐作用，優化國土空間布局。

3.1 研究對象與思路

規劃將城鎮開發邊界外的非集中建設區作為研究對象，約271 km2（圖2）；規劃主要內容將納入正在編制的東湖示范區國土空間總體規劃，擬作為非集中建設區全域土地綜合整治相關活動的重要依據。規劃充分對接區、鄉鎮級國土空間總體規劃，以提升空間品質與功能為目標，以分區整治修復為策略，以推進具體項目實施為抓手，優化土地資源配置，修復治理生態環境，釋放政策紅利，實現生態文明建設與鄉村振興協同發展。

3.2 搭建國土空間規劃框架下的整治功能體系

對城市而言，其系統功能受到資源環境方面的制約，而需要建立系統化、精細化的功能區分級分類體系[10]。結合東湖示范區未來將村莊全部搬遷進城，無村莊規劃編制需求的實際情況，規劃圍繞“區級—鄉鎮級”的國土空間規劃體系，提出并建立“區片—單元—地塊”三層次的全域土地綜合整治功能傳導體系（圖3）。在區級層面上，全域土地綜合整治規劃要負責總體規劃戰略目標的落實，需要具有傳導性，以實現城市空間結構的細化與核心功能的細分，并體現城市功能區的結構特色。在鄉鎮級層面上，進一步劃分功能單元和實施單元，其中功能單元承接區片指引要求，通過評價分析資源稟賦特色，結合主導功能，對空間結構的進一步優化；實施單元充分對接相關管理和實施主體意見，對功能單元的進一步細化，落實核心功能布局并指導實施層面確定具體項目，結合鄉鎮級國土空間規劃一并確定地塊用途，實施單元擬作為具體全域土地綜合整治項目選址范圍的主要依據。

3.3 深化總規戰略指引的功能區片

圍繞市、區國土空間總體規劃確定的“提品質、強功能”總體目標，傳承上位規劃“兩軸兩楔、三區兩片”的城鄉空間結構及“郊野公園+功能小鎮+生態村莊”的功能體系，著力打造“兩楔引領、兩片提升、多點帶動”空間結構（圖4）。兩楔為嚴東湖—九峰山生態綠楔和環牛山湖生態綠楔；兩片為北部郊野公園功能區片和南部現代都市農業功能區片；多點指九峰山森林公園、龍泉山風景區、國家級農業科創中心、現代都市農業園、主題功能小鎮等引爆點。以兩楔強化底線約束，以兩片確定核心功能，以多點促進點面結合，帶動非集中建設區全面發展。

3.4 構建主導功能為支撐的功能單元

（1）功能單元劃分思路

堅持底線約束，強化區域主導功能、滿足差異化發展需求，按照“分類引導、有序保護、特色發展”的原則，依據自然地物、行政邊界，以生態保護優先、現代農業發展、資源效益提升為切入點，基于南北兩大核心功能區片，進一步劃分6 大功能單元。

（2）功能確定及單元劃分

堅持生態保護優先，梳理區域內生態保護紅線、山體保護線、湖泊藍線、嚴格禁止或限制開發建設的區域，以其為本底劃定功能單元邊界（圖5）。落實嚴東湖—九峰山生態綠楔和環牛山湖生態綠楔相關要求，北部銜接東湖綠心東擴，重點承擔郊野休憩、人文景觀功能，打造郊野功能單元；中部以明楚王墓文化遺址公園為核心，以龍泉山風景區為資源本底，凸出文化旅游功能，重點打造文化體驗單元。落實相關上位規劃賦予的耕地保護和農業生產功能，結合現狀耕地資源稟賦、永久基本農田布局，依托獲批的國家級農業科創中心，發展農業示范、農業生產、農事體驗、現代科技農業，按照耕地集中保護的原則，劃定都市農業單元。促進資源效益提升，充分發揮濱湖豐富的水系資源（嚴東湖、車墩湖、豹澥湖、牛山湖等），促進功能提升，轉換資源產值，打造環湖康養單元；統籌考慮上位規劃定位和產業發展訴求和近郊農旅需求，打造生態田園單元、主題休閑單元等。

3.5 形成空間功能統籌下的全域土地綜合整治布局及策略

（1）實施單元劃分思路

在功能單元指引基礎上，進一步結合自然資源稟賦、產業發展基礎、行政管理邊界、項目建設需求、開發建設條件、建設資金保障等差異性，進一步細化形成整治實施單元。整治實施單元需注重項目實施的可行性，一般規模不宜過大，充分考慮投資主體意向和資金成本；另外，需注重單元之間的功能協同，在功能單元主導功能下形成差異化整治布局和實施策略。

（2）具體實施單元劃分

以都市農業單元為例，依托優質土地資源、水資源和景觀資源，打造生態農業、規模農業和科技農業一體化發展的現代都市農業，以此功能為基礎，進一步細分為生態農業實施單元、農業科普實施單元、規模農業實施單元、科技農業實施單元、景觀農業實施單元（圖6）。北側依托交通區位優勢，重點發展以大棚種植、生態采摘、農耕體驗等為主的生態農業和科普農業，為城市居民提供近郊休閑田園，重點推進農用地整理和建設用地整理，優化耕地布局，提高耕地產出效益，盤活土地資源，促進城鄉要素流動，保障多樣化的用地功能。牛山湖南側依托優質耕地資源，重點推進全域土地綜合整治和高標準農田建設，進行田塊規整、設施提升，促進農業機械化，大力發展規模農業、循環農業。梁子湖北側依托農業科創中心，引入現代科技與設施技術，以“旱改水”稻田為基礎，重點推進全域土地綜合整治，進一步擴大“太空稻”種植，打造萬畝稻田。東側依托天然的濱水資源特色，重點推進農用地和建設用地整理，打造優美大地景觀，發展景觀休閑農業。

3.6 基于主導功能的全域土地綜合整治項目

（1）具體項目確定思路

依據功能單元確定的主導功能，基于整治實施單元確定的總體布局及實施策略，對單元內全域全要素進行系統考慮，統籌農用地整理、低效建設用地整理和生態保護修復，整體謀劃各單元具體整治實施項目，確定整治方式、整治內容、指標安排等，落實并調整具體地塊用途，優化國土空間布局，通過項目實施推動單元功能實現。

（2）具體項目實施引導

以都市農業功能區片中科技農業實施單元為例。以實施單元為基礎，結合村級行政界線、線性地物、各類限制性因素、整治潛力以及相關政策要求等，統籌確定全域土地綜合整治項目邊界，初步確定項目總用地面積713.05 ha。根據國土調查數據，其中農用地664.25 ha（耕地406.83 ha）、建設用地32.79 ha、未利用地16.01 ha。根據自然資源稟賦和主導功能，確定主要整治方向如下。

推進城鄉建設用地增減掛鉤：項目區擬遷并大部分自然村灣，統一還建于濱湖還建區，預計可騰挪建設用地20.53 ha，增加耕地18.29 ha。農用地整理：項目區擬整理農用地59.94 ha，其中，即可恢復25.46 ha、工程恢復5.53ha、其他零星與殘次的農用地28.95 ha。預計可增加耕地39.94 ha，可計入補充耕地指標20.63 ha（即“二調”不是耕地，本次新增為耕地）。其他存量建設用地盤活：項目區擬保留部分經營性建設用地及部分農村居民點用地作為配套設施用地，建設用地規模按照項目區面積的2% 以內控制（通過國內相關地區點狀供地占比綜合確定），規模控制在14 ha 以內。岸線修復、環境整治和設施提升：結合梁子湖生態保護修復，推進實施岸線生態修復、水域清淤工程、綠化工程、環境整治工程、基礎設施改善工程等。

整治后，預計農用地增加18.30 ha（其中耕地增加58.23 ha，可計入補充耕地指標約38.92 ha），林地減少20.69 ha，園地減少2.36 ha，坑塘水面減少16.88 ha；建設用地減少17.92 ha；其他用地減少0.38 ha（圖7、表1）。

4 加強全域土地綜合整治功能傳導的建議

4.1 建立全域土地綜合整治規劃編制體系

此前的土地整治規劃分為國家、省、市、縣四級，自上而下編制，從兩輪實施情況來看，存在國家和省級規劃作用較弱，市縣級規劃內容雷同，各級規劃約束性不強，編制深度不夠等問題。鑒于此，結合現行的國土空間規劃體系，構建市、縣（區）級整治“專項規劃+ 項目實施方案+ 項目工程設計”的規劃編制體系[11]。市級全域土地綜合整治專項規劃側重確定總體目標和重點任務，劃分整治空間結構和分區，明確不同的整治類型、重點區域、市級重點工程等，并提出相關的政策支撐措施，相關核心內容直接納入國土空間總體規劃；縣（區）級全域土地綜合整治專項規劃側重細化落實整治目標與任務，劃定空間區片和空間單元（功能單元和實施單元），確定實施區域和相關項目；項目實施方案則主要開展基礎評價和必要性、可行性分析，確定項目定位與目標任務、空間優化方案、整治實施內容、投資估算與資金籌措、效益分析等；項目工程設計依據實施方案批復的建設內容開展設計，明確各項技術經濟指標等，指導具體工程施工。

4.2 探索全域土地綜合整治功能傳導機制

結合案例實證的“區片- 單元- 地塊”三層次的全域土地綜合整治功能傳導體系實踐經驗，以全域全類型國土空間用途管制為抓手，探索構建縱向傳導機制和差異化的管制規則，強化規劃的約束和指引作用，實現全域土地綜合整治在目標功能上的精準“落地”。空間區片要側重于規劃傳導以及功能引導作用，以結構分區指引為主側重彈性管控，對生態、農業等不同類型的空間區片進行針對性的管控；空間單元則要突出區域主導功能落實用途并引導項目選址，針對生態、文化、農業、康養、休閑等不同單元特點提出差別化的管控規則，以關鍵指標和底線約束為主側重剛性管控；具體項目實施方案要落實空間單元相關管控要求，并結合整治內容對地塊用途進行調整，進一步整合優化用地布局，提高空間利用效率。

4.3 完善全域土地綜合整治實施保障機制

一是強化組織保障。全域土地綜合整治專項規劃是對以土地資源為主的各類自然資源的統籌規劃，涉及部門多，利益牽扯廣。因此，要厘清政府、部門、投資主體、鄉鎮（街道）和村集體等各方權責利益關系，平衡各方利益與訴求，建立起政府主導、部門協同、社會參與利益共同體。二是要整合資金并加強政策激勵。研究梳理各類整治活動資金來源，聚合有關資金，形成資金合力；同時要研究行政區域內的資金和指標獎懲機制，以及耕地保護和糧食生產、生態保護的補償機制，充分調動各方積極性。三是要強化實施和運營。全域土地綜合整治工作一項重要內容是導入產業、推進農村一二三產業融合發展，因此不能重前期工程建設輕后期實施運營，要結合地區特點，研究政府主導、鄉鎮推動、企業投資、農民參與的實施模式，實現“投資、建設、管理、運營一體化”目標。四是要注重監督管理。利用國土空間基礎信息平臺“一張圖”，依據全域土地綜合整治專項規劃，建立全流程的監督管理機制。

5 結語

全域土地綜合整治專項規劃是國土空間規劃體系重要組成部分，對于落實總體規劃目標戰略、功能定位，指導具體全域土地綜合整治項目實施具有重要作用。本文從功能傳導的角度出發，立足于實際存在的問題，結合實證案例，圍繞“目標職能—空間功能—整治項目”的規劃傳導邏輯，構建“區片—單元—地塊”的全域土地綜合整治功能傳導體系，創新性地提出以功能單元為重要載體，承上啟下落實功能目標，優化空間布局，指導具體實施項目，建立了面向實施的全域土地綜合整治規劃體系和功能傳導體系，以確保總體規劃目標和功能的有效落實。期待本研究能為其他大都市非集中建設區全域土地綜合整治規劃編制和實施提供經驗借鑒。

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