用地審批管理效能分析評價(jià)模型初探

摘 要：土地資源的合理配置與高效利用成為城市發(fā)展面臨的重要問題，建設(shè)用地審批作為土地資源管理的核心環(huán)節(jié)，其管理效能直接關(guān)系到土地資源的有效利用和城市發(fā)展的可持續(xù)性。本文梳理用地審批管理的相關(guān)理論及實(shí)踐，探析超大城市用地審批管理效能分析評價(jià)流程，構(gòu)建用地審批管理效能綜合分析評價(jià)體系，并以上海市2023 年度審批項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)證研究，抽取9 個(gè)審批單位的86 個(gè)項(xiàng)目，采用系統(tǒng)比對、數(shù)據(jù)庫技術(shù)核查、查閱卷宗等方式開展分析，以檢查結(jié)果為基礎(chǔ)，整合多年工作實(shí)踐成果，總結(jié)30 項(xiàng)共360 個(gè)具體審批問題，剖析扣分嚴(yán)重項(xiàng)，就強(qiáng)化用地審批管理效能評價(jià)模型應(yīng)用等適應(yīng)上海市管理實(shí)際的提升路徑展開研究，旨在探討其對規(guī)范審批流程、土地利用效率以及城市可持續(xù)發(fā)展的影響，為其他城市建設(shè)用地審批監(jiān)管提供借鑒和啟示。

關(guān)鍵詞：土地資源管理；建設(shè)用地；用地審批；效能分析；評價(jià)模型；實(shí)證研究

中圖分類號：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）02-0087-05

伴隨著快速的城市化和持續(xù)的發(fā)展壓力，土地資源的合理利用成為城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。在這一背景下，建設(shè)用地審批作為城市規(guī)劃和土地管理的重要環(huán)節(jié)，直接影響著城市發(fā)展的方向和質(zhì)量。我國現(xiàn)行的土地審批制度，是《土地管理法》為適應(yīng)最嚴(yán)格的土地管理制度確立的，主要內(nèi)容為建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、建設(shè)項(xiàng)目農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收，而建設(shè)用地審批效能監(jiān)管是保證各地行使用地審批權(quán)的合法合規(guī)性和效率效能的重要抓手，也是各地用地審批自查自檢的重要推動力，2023 年國家更是擴(kuò)大檢查范圍，把規(guī)劃許可和核實(shí)內(nèi)容納入其中。上海市作為中國經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展的引領(lǐng)者，結(jié)合用地審批監(jiān)管，開展積極的效能分析評價(jià)實(shí)踐探索，數(shù)據(jù)匯集、定量評價(jià)、結(jié)果分析、管理反饋深度融合，力求提高審批評價(jià)效率，旨在建立更為科學(xué)、高效的建設(shè)用地審批效能評價(jià)機(jī)制。

本文將探索審批管理效能評價(jià)的核心指標(biāo)，建立用地審批管理效能綜合評價(jià)體系，深入挖掘上海市在建設(shè)用地審批效能評價(jià)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對用地審批中存在的問題進(jìn)行全面復(fù)盤評估，提出具有上海特色的用地審批效能優(yōu)化提升建議，為相關(guān)部門提供建議和思考，提高用地審批監(jiān)管的開展質(zhì)量和效率，推動城市規(guī)劃、土地資源管理以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1 國內(nèi)外用地審批效能分析評價(jià)體系研究現(xiàn)狀

經(jīng)濟(jì)增長和城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)背景下，我國土地利用程度不斷攀升，然而，伴隨著這種擴(kuò)張的土地資源利用問題逐漸凸顯。相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者針對審批管理體系、指標(biāo)控制管理等開展了大量研究[1-3]，國內(nèi)外學(xué)者一致認(rèn)為用地審批效能評價(jià)的重要性日益凸顯[4-6]，應(yīng)不斷探索創(chuàng)新評價(jià)方式，提升審批過程的科學(xué)高效和評價(jià)效果。

近年來，國內(nèi)學(xué)者對建設(shè)用地審批效能分析評價(jià)的研究，主要聚焦于效能評價(jià)方式、效能評價(jià)效果等方面。對于評價(jià)方式，側(cè)重于審批監(jiān)管平臺的創(chuàng)新，通過整合監(jiān)管流程、技術(shù)裝備和數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)，提出建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)管技術(shù)模式[7-9]。對于評價(jià)效果，聚焦于評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，探討建設(shè)用地審批效能分析評價(jià)賦能用地審批監(jiān)管和建設(shè)用地審批制度改革[10-12]。國外建設(shè)用地審批效能評價(jià)的研究，主要集中在發(fā)達(dá)國家和一些新興經(jīng)濟(jì)體[13-14]。通過建立完善的法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制，確保審批流程的透明化和規(guī)范化，同時(shí)，采用信息化技術(shù)、建立監(jiān)管平臺等手段對建設(shè)用地審批進(jìn)行全過程的監(jiān)管和約束。

盡管我國大部分地區(qū)已經(jīng)開展用地審批監(jiān)管工作，并取得了顯著成果，但目前對建設(shè)用地審批監(jiān)管的研究大多停留在理論層面和監(jiān)管信息平臺的設(shè)計(jì)，對用地審批效能分析評價(jià)指標(biāo)體系研究較少，缺乏實(shí)證研究、案例分析和工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，不能科學(xué)定量地評估用地審批管理效能。同時(shí)，針對用地審批效能工作開展特色、系統(tǒng)的分析，以及如何通過用地審批管理效能分析評價(jià)提升土地管理綜合水平的相關(guān)研究也比較缺乏。本文從用地審批監(jiān)管評價(jià)的視角，建立基于權(quán)重的多因子加權(quán)體系，對用地審批管理效能進(jìn)行定量化評估，挖掘上海市用地審批工作中存在的主要問題，復(fù)盤工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討用地審批效能優(yōu)化提升建議（圖1），具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和學(xué)術(shù)價(jià)值。

2 用地審批管理效能分析評價(jià)體系構(gòu)建

根據(jù)國家層面對于用地審批監(jiān)管的工作要求以及規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督體系下與相關(guān)規(guī)劃的符合程度，本文總結(jié)上海市工作實(shí)際，調(diào)研江蘇、浙江等監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，參考相關(guān)研究成果[15-16]，篩選監(jiān)管總體情況、審批效率、審批質(zhì)量、底線審查層面的16 個(gè)評價(jià)指標(biāo)，建立用地審批管理效能分析評價(jià)體系（表1）。

監(jiān)管總體情況層面，主要審查國土空間用途管制制度建設(shè)總體情況，依據(jù)計(jì)劃批準(zhǔn)用地和土地利用計(jì)劃安排使用應(yīng)及時(shí)備案，保證用途管制監(jiān)管系統(tǒng)與上級系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交互、業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)共享。審批效率層面，針對用地預(yù)審項(xiàng)目、單獨(dú)選址農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收項(xiàng)目、城鎮(zhèn)村農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收項(xiàng)目，統(tǒng)籌全市各階段平均用時(shí)，根據(jù)各項(xiàng)目用時(shí)與平均用時(shí)比較，劃分檔次進(jìn)行賦分。審批質(zhì)量層面，以《建設(shè)用地審查要點(diǎn)》為基礎(chǔ)確定檢查內(nèi)容，重點(diǎn)檢查是否符合耕地和永久基本農(nóng)田有關(guān)要求，是否符合國土空間規(guī)劃管控要求，是否滿足節(jié)約集約用地控制標(biāo)準(zhǔn)，是否按規(guī)定履行征地程序等。底線審查層面，主要對是否符合生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田控制線、耕地占補(bǔ)平衡等剛性約束進(jìn)行評價(jià)。為消除量綱，結(jié)合數(shù)據(jù)特點(diǎn)采用Min-Max 標(biāo)準(zhǔn)化、Z-Score 標(biāo)準(zhǔn)化、均值歸一化三種方法對各評價(jià)因子進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化（表1）。

考慮到用地審批管理效能綜合評價(jià)涉及多目標(biāo)、多準(zhǔn)則，采用層次分析法（Analytic Hierarchy Process， AHP）和限制條件法建立評價(jià)模型，通過定量和定性分析結(jié)合的方法，對用地審批效能的各個(gè)方面進(jìn)行綜合評價(jià)。對于指標(biāo)層中的各評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較，評價(jià)它們對上一層次中某一準(zhǔn)則的重要性，構(gòu)造包括總目標(biāo)決策矩陣在內(nèi)的6個(gè)判斷矩陣。通過計(jì)算判斷矩陣的一致性指標(biāo)（CI）和一致性比率（CR）來進(jìn)行檢驗(yàn)，所有判斷矩陣的CR 值均小于0.1，因此其具有滿意的一致性。對判斷矩陣進(jìn)行數(shù)學(xué)處理，計(jì)算出其最大特征值和對應(yīng)的特征向量，特征向量中的元素即為各指標(biāo)相對于上一層次某元素的權(quán)重。根據(jù)各層次的權(quán)重計(jì)算結(jié)果，進(jìn)行最底層元素（指標(biāo)）相對于最高層目標(biāo)（用地審批管理效能綜合評價(jià)）的層次總排序。將各層要素對系統(tǒng)目的的相對權(quán)重進(jìn)行合成，得出各用地審批指標(biāo)的綜合權(quán)重（ ij W ）如表2。

用地審批管理效能綜合評價(jià)通過查閱要件、系統(tǒng)比對等方式開展，根據(jù)項(xiàng)目全生命周期管理系統(tǒng)的書面材料比對，利用管理數(shù)據(jù)庫對用地規(guī)模、永久基本農(nóng)田占用等情況進(jìn)行套合分析。基于選取的用地審批管理效能指標(biāo)，結(jié)合指標(biāo)在評價(jià)體系中的權(quán)重ij W 計(jì)算得用地審批管理效能評價(jià)值P。多因子加權(quán)計(jì)算公式為：

3 上海市用地審批管理效能綜合分析評價(jià)

通過在全市9 個(gè)審批單位范圍內(nèi)開展2023 年度管理效能分析評價(jià)，在前期研究、制定檢查方案的基礎(chǔ)上，隨機(jī)確定15 位抽查評分人員，隨機(jī)抽查86 個(gè)檢查項(xiàng)目，組織各審批單位上報(bào)被檢查項(xiàng)目卷宗，在分析全市審批項(xiàng)目總體情況的基礎(chǔ)上，按照“一案一核”的原則，對抽查項(xiàng)目開展集中核查。

3.1 用地審批管理效能綜合分析評價(jià)流程

綜合分析評價(jià)聚焦三部分：（1）項(xiàng)目重要性評估，根據(jù)自然資源部歷年檢查重點(diǎn)，結(jié)合審批類型（用地預(yù)審、單獨(dú)選址農(nóng)轉(zhuǎn)用和征收、城鎮(zhèn)村農(nóng)轉(zhuǎn)用和征收）和各區(qū)分布，抽取了79 個(gè)農(nóng)轉(zhuǎn)用項(xiàng)目、7 個(gè)用地預(yù)審項(xiàng)目卷宗檔案；（2）數(shù)據(jù)分析，聚焦永久基本農(nóng)田等底線審查事項(xiàng)開展技術(shù)分析。將2023 年所有審批項(xiàng)目與永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線底版數(shù)據(jù)進(jìn)行套合比對；（3）評價(jià)打分，根據(jù)上述用地審批管理效能分析評價(jià)體系，對項(xiàng)目各指標(biāo)進(jìn)行量化分析賦值，折合成百分制參與排名。

3.2 用地審批管理效能綜合分析評價(jià)結(jié)果

從綜合評價(jià)結(jié)果來看（表3），全市評價(jià)結(jié)果項(xiàng)目數(shù)加權(quán)平均分為84.28 分，各審批單位承接用地審批權(quán)后的管理水平差距明顯，最高得分95.75 分與最低得分70.63 分之間相差懸殊，相差25.12 分；評價(jià)結(jié)果在A 檔（90 分以上） 占比33%，B 檔（85～90 分） 占比22%，C 檔（75～85 分）占比33%；D 檔（75 分以下）占比11%。因此，相關(guān)審批單位應(yīng)逐項(xiàng)梳理與高分地區(qū)的差距，結(jié)合規(guī)范要求和模板，進(jìn)一步明確審批規(guī)范和工作要求，完善本地區(qū)用地審批手冊和表式模板，優(yōu)化審批系統(tǒng)功能設(shè)置。同時(shí)，在資料準(zhǔn)備階段，嚴(yán)格遵照評分標(biāo)準(zhǔn)，按照相應(yīng)板塊設(shè)置、規(guī)范文件命名規(guī)則、突出重點(diǎn)審查事項(xiàng)。

結(jié)合指標(biāo)評分結(jié)果進(jìn)一步分析，共發(fā)現(xiàn)37 個(gè)扣分嚴(yán)重問題，其中審批質(zhì)量扣分問題30 項(xiàng)，審批效率扣分問題4 項(xiàng)，底線審查扣分問題3 項(xiàng)，涉及具體問題360 個(gè)，結(jié)合歷年抽查結(jié)果，上海市用地審批問題主要集中在土地利用計(jì)劃安排使用情況備案不及時(shí)、征地預(yù)公告至項(xiàng)目批復(fù)時(shí)間長于平均水平、在農(nóng)轉(zhuǎn)用階段對節(jié)約集約用地規(guī)模未開展論證說明等審批質(zhì)量和審批效率問題（扣分嚴(yán)重項(xiàng)見表4），這些問題反映出有關(guān)審批單位存在重批輕審、重時(shí)效輕質(zhì)量等問題傾向，日常監(jiān)督責(zé)任落實(shí)需加強(qiáng)。

3.3 用地審批管理效能優(yōu)化提升建議

建議依據(jù)用地審批管理效能綜合評價(jià)結(jié)果，以問題為導(dǎo)向，適應(yīng)上海市管理實(shí)際和發(fā)展趨勢，聚焦“監(jiān)督—管理—執(zhí)行”工作鏈條，建立相適應(yīng)的協(xié)同審批監(jiān)管機(jī)制。一是強(qiáng)化用地審批管理效能評價(jià)應(yīng)用。形成定期自查自糾機(jī)制，持續(xù)完善用地審批評價(jià)檢查“三張?bào)w檢表”，組織審批單位對審批質(zhì)量與審批效率自我審查，同時(shí)探索“云審批、云監(jiān)管”方式，將審批檢查結(jié)果作為重要考評指標(biāo)納入年度業(yè)務(wù)綜合考核工作。二是強(qiáng)化體系宣傳深化。針對扣分情況嚴(yán)重、報(bào)批質(zhì)量不高問題，分階段、分層級、常態(tài)化組織開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和上崗考試，印發(fā)打分要點(diǎn)和政策文件匯編，強(qiáng)化用地報(bào)批指導(dǎo)服務(wù)。三是建立數(shù)字化評價(jià)模型和應(yīng)用場景。以數(shù)據(jù)系統(tǒng)日常貫通和年度考核為抓手，以嵌合式監(jiān)管模式對業(yè)務(wù)系統(tǒng)后臺數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，對審批質(zhì)量和時(shí)效進(jìn)行監(jiān)管；健全數(shù)據(jù)動態(tài)更新和服務(wù)機(jī)制，保障用地審批效能監(jiān)管精準(zhǔn)化、常態(tài)化開展。

4 討論與應(yīng)用

4.1 討論

本研究的創(chuàng)新主要有以下幾點(diǎn)：第一，采用AHP、比較矩陣等方法，探索構(gòu)建用地審批管理效能綜合分析評價(jià)模型，包括監(jiān)管總體情況、審批質(zhì)量、審批效率、底線審查等4 個(gè)準(zhǔn)則層的16 個(gè)評價(jià)指標(biāo)。第二，基于綜合評價(jià)指標(biāo)模型的建立，突破了現(xiàn)有建設(shè)用地審批監(jiān)管研究停留在理論層面的局限，通過實(shí)證研究和案例分析，開展上海市用地審批監(jiān)管檢查分析試點(diǎn)，深入剖析用地審批監(jiān)管工作的實(shí)踐問題。第三，通過用地審批監(jiān)管機(jī)制的橫向縱向梳理，總結(jié)上海市在用地審批監(jiān)管方面的特色做法和經(jīng)驗(yàn)，聚焦“監(jiān)督—管理—執(zhí)行”工作鏈條，提出相適應(yīng)的協(xié)同審批監(jiān)管優(yōu)化提升建議。

4.2 體系應(yīng)用

（1）結(jié)合用地審批監(jiān)督管理制度建設(shè)不斷完善評價(jià)體系。根據(jù)國家和省級最新相關(guān)法規(guī)政策規(guī)定，在嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的前提下，結(jié)合當(dāng)前發(fā)展對土地要素保障的最新需求，不斷深化完善用地審批管理效能評價(jià)體系，推進(jìn)用地審批管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化建設(shè)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

（2）探索深化用地審批管理效能評價(jià)體系應(yīng)用。在有條件的地區(qū)，探索搭建用地審批管理數(shù)字化平臺，在業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)融合基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)用地審批數(shù)據(jù)自動匯集—綜合評價(jià)—管理反饋機(jī)制，推動用地審批監(jiān)管提質(zhì)增效。

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