城市擴張與經(jīng)濟增長關(guān)系視角下增存規(guī)劃的轉(zhuǎn)變

摘 要：“以地謀發(fā)展”闡明了土地制度對我國經(jīng)濟高速增長的貢獻，亦被認為是城市化內(nèi)在動力機制。土地資源配置影響經(jīng)濟發(fā)展，增量規(guī)劃與存量規(guī)劃是適應(yīng)不同發(fā)展階段的規(guī)劃方案。為研判增量規(guī)劃與存量規(guī)劃在經(jīng)濟發(fā)展過程中的交替規(guī)律，探索未來國土空間規(guī)劃與治理的側(cè)重點，通過歸納演繹與理論分析，研究發(fā)現(xiàn)國內(nèi)外城市擴張與經(jīng)濟增長的作用機理主要體現(xiàn)在“空間補救”與土地資本化過程中，倒“U”型論與脫鉤論闡釋了城市擴張與經(jīng)濟增長的關(guān)系變化，無論是供給需求角度還是投入產(chǎn)出角度，增量規(guī)劃將逐漸消減，城市存量空間的優(yōu)化將成為未來國土空間治理的重點。

關(guān)鍵詞：城市擴張；國土空間規(guī)劃；存量規(guī)劃；城市更新

中圖分類號：K901 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）02-0075-05

近年來，城市人口增長速度明顯減緩，城市空間規(guī)模擴張需求降低，但許多城市的新區(qū)開發(fā)依然如火如荼。在地區(qū)競爭激烈的大環(huán)境中，以投資驅(qū)動為主的經(jīng)濟增長方式和以土地出讓金為主的地方財政結(jié)構(gòu)在很大程度上決定了地方政府對增量規(guī)劃的青睞。但城市建設(shè)空間的過度擴張不僅于資源環(huán)境不利，還會引起地區(qū)間發(fā)展失衡、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口大量失業(yè)等社會問題，負面影響極大[1-2]。其實，早在本世紀初，就有學(xué)者提出“城市空間要從外延式擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式增長”，但“內(nèi)涵增長”在規(guī)劃實踐中效果不佳。近些年學(xué)者對城市擴張與經(jīng)濟增長關(guān)系的關(guān)注主要體現(xiàn)在土地開發(fā)與經(jīng)濟增長的因果關(guān)系、城市擴張對經(jīng)濟增長的貢獻度等[3-5]。研究表明，在初期發(fā)展階段，土地開發(fā)對生產(chǎn)總值貢獻度較大，經(jīng)濟步入轉(zhuǎn)型期后二者相關(guān)性明顯下降。在經(jīng)濟“保增長”壓力下，城市擴張對經(jīng)濟增長的動態(tài)影響力往往是決策者考慮國土空間存量規(guī)劃是否實施的首要因素，城市擴張與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)GDP 的關(guān)系研究對土地開發(fā)決策十分重要。目前，國內(nèi)對城市擴張與經(jīng)濟增長的數(shù)量關(guān)系的現(xiàn)有研究大多側(cè)重于采用一種數(shù)學(xué)模型進行數(shù)理方面驗證，對國內(nèi)外學(xué)者觀點的系統(tǒng)性研究綜述較少，對問題識別研究較多，對問題解決方案研究較少，對存量規(guī)劃理論內(nèi)涵、存量土地挖潛與盤活案例、舊城更新與城市設(shè)計范式相關(guān)的研究較多，而基于城市擴張與經(jīng)濟增長關(guān)系對國土空間存量和增量規(guī)劃開展的研究較少。基于此，在系統(tǒng)分析國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于城市擴張與經(jīng)濟增長關(guān)系已有研究的基礎(chǔ)上，歸納倒“U”型論與脫鉤論的主要觀點與典型例證，從城市擴張與經(jīng)濟增長關(guān)系視角，研判新發(fā)展階段增量規(guī)劃與存量規(guī)劃地位變化的必然性，以期為土地資源科學(xué)配置提供參考。

1 城市擴張與經(jīng)濟增長的作用機理

城市擴張對經(jīng)濟增長的作用涉及土地、勞動力、資本等多項生產(chǎn)要素，其中，城市擴張過程對資本循環(huán)的影響備受經(jīng)濟學(xué)、哲學(xué)和地理學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者關(guān)注。部分國外學(xué)者將城市擴張與經(jīng)濟增長的作用機理稱為之“空間補救”，國內(nèi)則常用“土地資本化”這一概念解釋這一關(guān)系。

1.1 “空間補救”

早在1915 年，現(xiàn)代城市研究和區(qū)域規(guī)劃的理論先驅(qū)帕特里克·格迪斯認為經(jīng)濟理性驅(qū)動下的金融資本會加速資源耗竭。1961 年，美國社會哲學(xué)家劉易斯·芒福德提出城市空間的演變其實是資本自我補救的一種方式，“城市爆炸”標志著城市空間從有目的增長到無目的擴張，并指出其中的機械意識形態(tài)將“誘使人類走向自我毀滅”。2001 年，當代西方地理學(xué)家大衛(wèi)·哈維基于馬克思資本循環(huán)理論進一步豐富了城市擴張與經(jīng)濟增長的關(guān)系研究，提出城市蔓延實際上是資本主義解決其內(nèi)部危機的手段，具體表現(xiàn)為城市向郊區(qū)擴張，為建筑材料、燃料、家用電器等初級循環(huán)商品提供銷售出口，同時房地產(chǎn)的銷售也為開發(fā)商的資本增殖提供有利條件，進而緩解生產(chǎn)過剩危機和資本貶值，這一過程被定義為“空間補救”（spatialfix）。同時提出美國宣傳房地產(chǎn)投資，以“炒房”延緩危機實屬空間補救范疇，以“郊區(qū)化”吸收剩余資本是城市擴張的重要驅(qū)動力之一。部分西方學(xué)者認為政府部署的空間規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施投資等行動在資本的空間補救過程中發(fā)揮著重要作用。由此可見，城市擴張是資本主義國家資本增值的重要路徑，城市空間規(guī)模適度增長在經(jīng)濟系統(tǒng)中發(fā)揮積極作用，過度的空間擴張則引發(fā)生態(tài)問題和經(jīng)濟危機。

1.2 土地資本化

土地資本化是特定土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)過市場交易過程將土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為活性資本的過程[6]。溫鐵軍教授[7] 指出資源資本化從根本上來說是資源豐富、資本欠缺的國家和地區(qū)所進行的經(jīng)濟開發(fā)過程的實質(zhì)。基于土地經(jīng)濟學(xué)原理分析可知各國現(xiàn)代化發(fā)展路徑的共同本質(zhì)是土地資源從經(jīng)濟效益低的農(nóng)業(yè)部門流向經(jīng)濟效益高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門，與產(chǎn)業(yè)資本結(jié)合后迅速增值從而實現(xiàn)資本化[8]。可以看出，土地資本化與工業(yè)化進程密切相關(guān)，發(fā)展中國家在工業(yè)化初期通常需要將資源轉(zhuǎn)化為資本來獲取產(chǎn)業(yè)培育和轉(zhuǎn)型升級的本錢，土地資本化在經(jīng)濟欠發(fā)達階段具有難以逆轉(zhuǎn)的歷史趨勢。但是，資本的逐利性決定了土地資本化的自發(fā)性蔓延，在空間上主要表現(xiàn)為城市建設(shè)空間不斷擴張、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間持續(xù)減少，資本過度積累將使經(jīng)濟運行偏離正常軌道而進入無序狀態(tài)。因此，在具有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)之后，土地資本化面臨一個“度”的問題——土地適度資本化可發(fā)展生產(chǎn)力，過度資本化則會引起自然- 經(jīng)濟- 社會系統(tǒng)中物質(zhì)和能量“新陳代謝”異常，不僅導(dǎo)致經(jīng)濟活動中產(chǎn)生投機泡沫，形成惡性循環(huán)，還威脅社會穩(wěn)定。

已有研究發(fā)現(xiàn)，在2013 年之前土地財政整體上就出現(xiàn)了過度傾向[9]，2013 年之后我國多地出現(xiàn)土地指標供過于求現(xiàn)象，“以地謀發(fā)展模式”已經(jīng)逐漸衰竭[10]，土地財政面臨不可持續(xù)的困局。但在空間規(guī)劃中，國家層面對資源環(huán)境保護的客觀理性與地方政府以土地出讓保增長的慣性思維之間的磨合需要一定的過渡期，對地方政府決策者來說，正確認識增量規(guī)劃在新發(fā)展階段的局限性，以及存量規(guī)劃時代來臨的歷史必然性，可以在很大程度上避免城市擴張沖動帶來的諸多問題。

2 城市擴張與經(jīng)濟增長的關(guān)系變化

2.1 倒“U”型論

倒“U”型論主要體現(xiàn)在以冪函數(shù)建模的庫茲涅茲曲線和門檻效應(yīng)回歸模型的相關(guān)研究中。庫茲涅茲曲線主要通過驗證自變量與因變量是否符合二次或三次函數(shù)關(guān)系，進而表明自變量與因變量在特定時段以“U”型或倒“U”型為特征的非線性關(guān)系。門檻效應(yīng)模型通過估計門檻值和參數(shù)，檢驗一個經(jīng)濟變量達到門檻值后引起另一經(jīng)濟變量轉(zhuǎn)變發(fā)展形式是否成立。

（1）庫茲涅茲曲線

庫茲涅茨曲線起源于環(huán)境領(lǐng)域，20 世紀末地理學(xué)專家將此假說引入資源利用領(lǐng)域，開始運用庫茲涅茨曲線分析土地利用與經(jīng)濟增長問題[11]。近十年來，庫茲涅茲曲線在土地經(jīng)濟領(lǐng)域的研究重點逐步從耕地流失量轉(zhuǎn)變到城市擴張面積[12]，也有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)城市地區(qū)土地稀缺度、土地集約度與經(jīng)濟增長符合庫茲涅茨曲線[13]。現(xiàn)有研究表明，庫茲涅茲曲線在應(yīng)用中需注意變量屬性、對象尺度等問題，具有一定工業(yè)基礎(chǔ)的區(qū)域大尺度地理單元回歸結(jié)果較好，二三產(chǎn)業(yè)極不發(fā)達的單一農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)、小尺度研究對象不適用該曲線[14]。據(jù)此，部分學(xué)者用“生態(tài)位”來顯化不同城市其空間擴張與經(jīng)濟發(fā)展的階段性關(guān)系，高、中生態(tài)位城市通常呈現(xiàn)倒“U”型關(guān)系，部分低生態(tài)位則呈現(xiàn)線性關(guān)系，福建省9 個設(shè)區(qū)市、河南省12 個地市、廣東省21 個地市皆符合這一規(guī)律。整體來看，對于我國當前所處的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展階段來說，大多數(shù)地區(qū)城市空間擴張與經(jīng)濟發(fā)展基本符合庫茲涅茨曲線倒“U”型特征。

（2）門檻回歸模型

自20 世紀70 年代末門檻回歸模型提出以來，該模型在經(jīng)濟領(lǐng)域得到廣泛運用，后擴展至利用包含時間和截面信息的面板數(shù)據(jù)進行門檻值估計。近年來，利用門檻回歸模型剖析土地要素與經(jīng)濟增長關(guān)系的研究越來越多，“以地謀發(fā)展”不可持續(xù)這一結(jié)論在門檻效應(yīng)中得到驗證[10]。有學(xué)者應(yīng)用“門檻效應(yīng)+ 中介效應(yīng)”，發(fā)現(xiàn)在城鎮(zhèn)化推進過程中土地出讓對經(jīng)濟效率的作用呈現(xiàn)倒“U”型關(guān)系，而城鎮(zhèn)化進程在此過程中起到媒介作用[15]。也有學(xué)者應(yīng)用“門檻模型+ 空間杜賓模型”分析土地要素對經(jīng)濟系統(tǒng)的非線性影響，如利用2006—2018 年云南省州市數(shù)據(jù)研究表明土地要素投入與經(jīng)濟增長質(zhì)量呈倒“U”型關(guān)系，即當土地投入超過一定數(shù)值后對經(jīng)濟增長的貢獻將會快速下降。從區(qū)域差異來看，許多東部地區(qū)的城市已超過了門檻值[16]，土地出讓對經(jīng)濟增長的拉動作用已經(jīng)飽和，以新城開發(fā)換取增長動力的模式在當下已經(jīng)不可取；研究數(shù)據(jù)顯示，中西部地區(qū)雖然尚未達到門檻值，但受大環(huán)境影響，多年來土地投入對經(jīng)濟的拉動作用相對有限[17]。

2.2 脫鉤論

“脫鉤”起源于物理學(xué)，后拓展至資源環(huán)境領(lǐng)域，廣泛用于評價經(jīng)濟增長速度與資源環(huán)境要素變化率之間的關(guān)系，通過對脫鉤彈性指數(shù)的定量化分析判斷脫鉤狀態(tài)與脫鉤類型特征。在土地經(jīng)濟領(lǐng)域，土地要素投入對經(jīng)濟的拉動作用并非永久保持線性關(guān)系，在經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，土地投入帶來的經(jīng)濟效益將逐漸減少，彈性系數(shù)通常經(jīng)弱脫鉤狀態(tài)向強負脫鉤、強脫鉤轉(zhuǎn)變。

脫鉤類型與城市產(chǎn)業(yè)、土地利用密切相關(guān)。研究表明，全國經(jīng)濟發(fā)展與城市擴張的脫鉤狀態(tài)存在區(qū)域差異，整體上弱脫鉤居多，即經(jīng)濟增速大于城區(qū)擴張速度[18-19]。依據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》中城市建成區(qū)面積和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)，計算四大區(qū)域脫鉤狀態(tài)如下：（1）東北地區(qū)整體上經(jīng)弱脫鉤向強負脫鉤狀態(tài)轉(zhuǎn)變，城市建成區(qū)擴張速度趨近于零，尤其吉林和黑龍江城市經(jīng)濟發(fā)展對土地要素的需求較小，城市建成區(qū)未得到更新和優(yōu)化，土地利用效率較低，處于土地資源配置不合理區(qū)間。（2）中部地區(qū)整體上處于弱脫鉤狀態(tài)，脫鉤彈性系數(shù)整體上呈逐步上升態(tài)勢，即經(jīng)濟增長速度相對小于城市建成區(qū)擴張速度。若不控制土地投入，則很難達到良性的脫鉤狀態(tài)。（3）西部地區(qū)脫鉤彈性系數(shù)并不穩(wěn)定，整體上呈先增加后減小態(tài)勢，四川、甘肅、陜西、青海等省從弱脫鉤發(fā)展至擴張連接，近年又回歸弱脫鉤狀態(tài)。部分省份持續(xù)弱脫鉤狀態(tài)但近年彈性系數(shù)不斷降低，城市建成區(qū)擴張速度明顯減小。（4）東部地區(qū)整體處于弱脫鉤和擴張連接狀態(tài)，城市建成區(qū)仍處于擴張階段，經(jīng)濟總量也保持增長狀態(tài)，但相對2005—2012 年，2013—2020 年第二三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟增速普遍降低，需警惕土地依賴效應(yīng)的惡化。

3 增量時代向存量時代的轉(zhuǎn)變

3.1 增量消減是客觀要求

無論是倒“U”型論還是脫鉤論，皆指向經(jīng)濟增長對城市土地開發(fā)的依賴性逐漸減弱，城市擴張對經(jīng)濟的拉動作用將變得十分有限。我國已進入新型工業(yè)化階段，不再是亟需將資源轉(zhuǎn)化為資本以獲取產(chǎn)業(yè)培育本錢的工業(yè)化初期階段，在人口增長率下降、投資需求相對弱化的大背景下，延續(xù)“以地謀發(fā)展”模式并不符合社會生產(chǎn)需求。從投入產(chǎn)出角度來看，目前土地要素的投入總量已經(jīng)越過拐點或接近拐點，建設(shè)用地的投入或許仍然可以帶來經(jīng)濟增長，但經(jīng)濟增長率將逐漸下降，飽和的地區(qū)會出現(xiàn)“有地無人拍”的情況。從土地資源儲量角度來看，農(nóng)業(yè)、生態(tài)在國土空間主體功能中通常優(yōu)先排序，而城鎮(zhèn)建設(shè)居后，在此情境下新增建設(shè)用地指標必然受到擠壓，在今后很長一段時間內(nèi)，不僅增量需求有限，增量供給也將非常有限，保農(nóng)業(yè)、保生態(tài)的總體定位決定了增量規(guī)劃無法在大部分地區(qū)持續(xù)存在，因此國土空間建設(shè)用地增量逐步消減是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的客觀要求。

3.2 存量優(yōu)化是歷史趨勢

從發(fā)展階段來看，存量空間優(yōu)化是優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，提升人民生活品質(zhì)，強化土地資源資源管理的必要工作，也是建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的時代要求。改善生態(tài)空間、優(yōu)化人居環(huán)境、提高用地效率逐漸成為存量空間優(yōu)化的主流目標導(dǎo)向。

農(nóng)村地區(qū)存量優(yōu)化通常由政府主導(dǎo)，主要體現(xiàn)在：開展全域土地綜合整治，在改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的同時助力鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。如：上海市崇明區(qū)三星鎮(zhèn)聚焦核心發(fā)展地帶，策劃產(chǎn)業(yè)空間指標落地，滿足鄉(xiāng)村振興對產(chǎn)業(yè)用地的需求，推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，調(diào)整農(nóng)村建設(shè)用地的低效利用狀態(tài)，并帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展[20]；湖南省瀏陽市聚焦中小企業(yè)問題，探索“定量不定點”模式解決花炮企業(yè)用地用地難問題，盤活點狀閑置土地滿足民宿產(chǎn)業(yè)用地需求，實施土地整備解決城中村改造的歷史遺留問題，整合零散低效用地，助力產(chǎn)業(yè)項目落地[21]；廣東省深圳市通過近十年試點，探索出“整村—片區(qū)統(tǒng)籌”整合模式，提供留用土地核算方式和留用規(guī)模標準案例[22]。

城市地區(qū)存量優(yōu)化通常由政府借助市場力量來推動，主要體現(xiàn)在：推進涵蓋城市功能提升、歷史文化保護的城市更新系列行動。如上海市為提升城市人居環(huán)境品質(zhì)，以容積率獎勵及轉(zhuǎn)移機制協(xié)調(diào)存量空間開發(fā)與保護的矛盾，通過設(shè)定控制上限、明確核算規(guī)則和補償標準實現(xiàn)多方利益的協(xié)調(diào)；武漢市對城市歷史文化街區(qū)、臨長江生態(tài)區(qū)進行微改造，實行多目標、全周期的城市更新行動。盤活低效工業(yè)用地，綜合考慮產(chǎn)業(yè)升級、上下游配套產(chǎn)業(yè)用地需求，科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，如上海市、浙江省嘉興市在識別潛力區(qū)基礎(chǔ)上進行二次規(guī)劃，明晰舊企業(yè)騰退和新企業(yè)入駐標準，以產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓入股、補地價自行開發(fā)、回購開發(fā)等方式平衡利益分配，實現(xiàn)低效產(chǎn)業(yè)用地更新[23]。在城市存量空間優(yōu)化過程中，土地增值收益向政府部門回流是后續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投入的主要保障，工業(yè)用地更新成本的市場化重置和各方利益平衡點的把握是關(guān)鍵環(huán)節(jié)[24]。

4 結(jié)論與討論

城市空間規(guī)模適度增長在經(jīng)濟系統(tǒng)中發(fā)揮積極作用，過度的空間擴張則引發(fā)生態(tài)問題和經(jīng)濟危機。當前，土地財政已出現(xiàn)明顯的過度傾向，正確認識增量規(guī)劃在新發(fā)展階段的局限性，以及存量規(guī)劃時代來臨的歷史必然性，可以在很大程度上避免城市擴張沖動帶來的諸多問題。大多數(shù)地區(qū)城市空間擴張與經(jīng)濟發(fā)展基本符合庫茲涅茨曲線倒“U”型特征，且許多城市土地出讓對經(jīng)濟增長的拉動作用已超過門檻值。從四大區(qū)域來看，不同發(fā)展階段經(jīng)濟增長與土地投入的脫鉤狀態(tài)不同，對應(yīng)著差異化改革需求：東北地區(qū)增量需求相對較小，建設(shè)用地利用粗放，亟需投入存量優(yōu)化的驅(qū)動力要素；中部地區(qū)具有一定增量需求，但須警惕城市過度擴張風險，建議在控制增量的同時盤活存量；西部地區(qū)需理性審視土地投入對經(jīng)濟增長的作用階段，以創(chuàng)新性改革舉措恢復(fù)并維持土地經(jīng)濟系統(tǒng)的穩(wěn)定狀態(tài)；東部地區(qū)在新發(fā)展階段需降低經(jīng)濟增長對土地要素的依賴，以土地資源高效配置推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

長期來看，增量消減是社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，而存量優(yōu)化則是必然趨勢。城市規(guī)劃的本質(zhì)是對空間權(quán)益的分配和再分配，規(guī)劃的轉(zhuǎn)型將對管理制度帶來沖擊，在國土空間規(guī)劃中，增量控制不當、增量部署不當皆可能引發(fā)社會矛盾，帶來社會風險，需客觀認識土地要素的投入產(chǎn)出規(guī)律，理性處理“經(jīng)濟增長焦慮”，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的增量思維，從存量空間著手推動城市整體優(yōu)化，避免單一逐利目的帶來的土地資源配置失衡。首先，增量控制不當極易引起過度土地資本化，潛在的泡沫一旦誘發(fā)金融危機將影響經(jīng)濟運行，“空間補救”不可取，資本主義國家生產(chǎn)過剩危機和資本貶值即是例證。其次，由于新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地在土地利用優(yōu)先序中占據(jù)優(yōu)勢，當前階段增量控制不當勢必帶來土地資源的浪費，短期的增量出讓福利將導(dǎo)致政府部門者對存量空間的忽視，可能導(dǎo)致更大規(guī)模的土地低效利用。再次，在國土空間規(guī)劃編制過程中，新增建設(shè)用地大多從農(nóng)用地調(diào)入，“城市增量規(guī)劃——占用耕地搞城市擴張——調(diào)整林地、園地補充耕地”是常見操作，而此過程中園地與林地的調(diào)整往往引起人民群眾對政府部門的不滿，引發(fā)信任危機。因此，過去的規(guī)劃可能是以增量為主的規(guī)劃，當前階段的規(guī)劃可能是增存并重的規(guī)劃，但未來的國土空間規(guī)劃一定是以存量為主的規(guī)劃，城市存量空間優(yōu)化是城市治理的重點，農(nóng)村存量建設(shè)用地的盤活亦關(guān)乎鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，如何實現(xiàn)存量建設(shè)用地資源的理性配置任重而道遠。

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