廣州城市外交評析

【基金項目】國家社會科學基金一般項目“美國華僑華人與中美關系互動研究（1979-2021）”（21BGJ05）階段性成果。

摘要：深入理解和把握廣州城市外交的方式功能，總結城市外交格局與趨勢，對服務總體外交、促進城市發展具有重要意義。本研究以廣州國際城市創新獎為例，運用“國際—國家—地方”層次評估法，深入分析和評價廣州城市外交的效用。研究發現，依托“廣州獎”這一城市外交品牌活動，廣州從國際層面共享中國治理智慧，從國家層面踐行大國外交的內涵與價值，從地方層面提升廣州城市形象。研究提出，應持續擴大“廣州獎”影響力、推廣多邊友城合作模式、完善廣州城市外交議題設置以及增設城市外交戰略型智庫，推動廣州打造成為具有經典魅力和時代活力的中心型世界城市。

關鍵詞：城市外交；“廣州獎”；城市治理；國際友好城市；中心型世界城市

【中圖分類號】 D827" " "DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.06.008

隨著全球化進程不斷加快，跨國性生產要素和全球性資源不斷聚集于對外開放水平較高的城市當中[1]。資金、技術以及人才等要素資源的高速流動和創新轉化，使城市不僅具有經濟生產和文化生產功能，而且在某種程度上還兼具政治生產能力。在此基礎上，城市間涌現越來越多的外交場景。例如，城市日益成為全球性議題的實際參與者，尤其是在氣候治理議題中，由城市組成的城市合作網絡深刻影響著國際政策的制定進程，甚至在某些情況下代表國家層面應對全球風險和解決問題[2]。城市的政治和外交職能日益凸顯，為國際關系和全球治理的演化帶來了新的可能。2014年5月15日，國家主席習近平在中國國際友好大會暨中國人民對外友好協會成立60周年紀念活動的講話中，首次正式提出“城市外交”[3]，從開展中國國際友好城市工作的角度，強調促進城市間資源共享，實現優勢互補、合作共贏。此后，城市外交在政策層面得到了明確指引。

作為中國的“南大門”，廣州是中國高水平對外開放的先行地。2024年4月7日，國家主席習近平在廣州同法國總統馬克龍進行非正式會晤時指出：“1000多年前，廣州就是海上絲綢之路的一個起點。100多年前，就是在這里打開了近現代中國進步的大門。40多年前，也是在這里首先蹚出來一條經濟特區建設之路?，F在廣州正在積極推進粵港澳大灣區建設，繼續在高質量發展方面發揮領頭羊和火車頭作用”[4]。從參與國際城市網絡（international city networks），到成為區域功能性樞紐城市（hub-city），再到提出建成中心型世界城市的發展目標，廣州城市外交迎來新的機遇和發展契機。

在百年未有之大變局的背景下，我國面臨著更為嚴峻的國際環境。作為國家總體外交的重要組成部分，城市外交被賦予了更重要的使命任務。廣州是中國改革開放的排頭兵，在新時代積極發揮著城市外交的戰略作用。由廣州市人民政府、世界城市和地方政府組織（United Cities and Local Governments，簡稱UCLG）和世界大都市協會（World Association of Major Metropolises，簡稱 Metropolis）三方聯合主辦的廣州國際城市創新獎（Guangzhou International Award for Urban Innovation，以下簡稱“廣州獎”），成為廣州城市外交的品牌活動之一。“廣州獎”通過共享創新城市治理案例，不僅擴大了廣州的國際知名度和提升城市的影響力，而且有力地傳播了中國的城市治理經驗和城市外交理念，深刻踐行人類命運共同體理念。面向世界舞臺、國家使命、人民期許，以“廣州獎”作為研究案例，有助于更好地把握和深入理解廣州城市外交的方式功能，推動廣州建設中心型世界城市。

一、城市外交的理論基礎與評估方法

冷戰結束之后，“高級政治”議題的重要性下降，經濟發展和文化交融成為時代主流。曾作為國家對外政策唯一或主要落實機構的外交部，其權力出現橫向或縱向分散趨勢：在橫向上向其他部委分散，在縱向上向地方和基層分散。受經濟全球化和社會信息化影響，一些地方政府希望通過參與城市外交，與外國國家和地方政府進行文化、經濟等方面的交流，從而提升城市競爭力[5]。城市間交往的客觀存在和現實需求，催生了相應理論研究的形成。這是城市外交理論誕生的時代背景。

（一）城市外交的理論基礎

盡管城市外交是一個新概念，但中國很早就已經開始城市外交的實踐活動。事實上，外交并非局限于“主權國家”，像古代諸侯會盟、盟會朝聘，這些既不是主權國家行為，也可成為外交行為。春秋戰國時期，許多諸侯“國”的政權管轄范圍不過一兩座城池，但其對外交往活動在本質和規模上仍舊屬于城市外交的范疇[6]。理解城市外交需要從其定義、性質、主要方式和功能作用這四個方面入手。

第一，城市外交的內涵和定義。對于城市外交，世界城市和地方政府組織曾作出如下闡釋：“城市外交是地方政府促進社會凝聚力、預防沖突、解決沖突以及在發生沖突后進行重建的工具，目的是創造一個穩定的環境，使公民可以在和平、民主和繁榮的環境中共同生活”[7]。歐洲學者認為，城市外交是國際關系中權力下放的表現，地方政府的官員可以代表城市利益在國際政治舞臺上進行雙邊或多邊的互動與合作[8]。這一定義為國內學者普遍接受。在此基礎之上，城市外交的概念也有廣義和狹義之分。狹義的城市外交局限于化解沖突，爭取和平。而廣義的城市外交則涵蓋了安全、發展、經濟、文化、網絡和利益代表六個方面的內容[9]。

第二，城市外交的性質。作為一種新型國際交往形式，城市外交兼具官方性和民間性雙重屬性。一方面，城市外交是國家總體外交的組成部分，由中央政府賦權而且以服務國家利益為前提，因此具有官方性；另一方面，城市外交強調非主權事務，其外交權力具有附屬性、有限性和地方性，在具體實踐中往往需要依托民間主體，呈現出明顯的民間性特質[10]。此外，有學者提出，城市外交還兼具主場性和平臺性的特質[11]。從地域范圍來看，城市外交的一個突出特點是其以城市為活動場域，展現出明顯的主場特性。然而，從具體實踐來看，城市外交往往可以突破地域空間，成為資源聚集和流動的平臺。例如城市外交可以促進形成跨區域的產業集群，抑或發起城市治理經驗共享的倡議，構建一個多元主體參與的對話合作平臺。

第三，城市外交的主要方式。學界一般認為開展城市外交的方式有三種：締結國際友好城市關系、參與國際城市多邊組織以及直接對外交往[12]。此外，有學者進一步提出城市外交的第四種方式：參與和搭建城市協作平臺，這也被視為城市外交的一種獨立操作模式[13]。

第四，城市外交的功能作用。作為一種外交活動，城市外交的首要目標和主要功能是維護國家利益，并在謀求網絡化發展的過程中促進國家、城市的經濟社會發展[14]。更通俗的說法是，城市外交在促進地方經濟和社會發展的同時，也協同國家參與全球治理。在中國語境下，城市外交是國家周邊外交的重要依托，也是中國伙伴關系網絡締結的有力支撐，為中國參與全球治理提供平臺[15]。因此，城市外交需要有效對接國家對外戰略，二者的目標和利益是基本一致的[16]。綜合各學者觀點來看，城市外交的功能作用可以概括為：政治上提升城市和國家形象、改善國家對外關系；經濟上整合資源、吸引投資，提高對外開放水平；文化上促進人文交流，消除文化觀念沖突，增加民間好感度，最終達到維護和增進國家利益的目的。

綜上所述，當前學術界已從各個方面對城市外交進行了理論闡釋。然而本文認為，基于城市的具體實踐，城市外交除了兼具官方性和民間性、主場性和平臺性的特質之外，還展現出專業性和泛在性的屬性特征。其中，專業性特征表現為不同城市根據獨特的資源優勢，其功能界限明顯，在國家總體外交中的定位更加精準，發揮作用更加專業。例如，上海緊緊圍繞全面落實國家重大戰略部署，已建成完備的金融市場體系和金融基礎設施。作為國際金融中心和金融開放樞紐門戶的城市定位愈加突出，其專業化和功能化的功能特性，為上海城市外交服務國家總體外交提供了明確的方向指引。而泛在性，從字面上來看指的是“廣泛存在性”。在城市外交語境中，泛在性主要強調在當前全球化的背景下，城市外交的范圍和外延已經拓寬，不再只是“城市與城市”的行為，而是可能廣泛存在于“城市與非政府組織”“城市與個人”的多維度關系網絡。因此，城市外交是普遍的，廣泛的，甚至可能在國際人員流動中無意識地發生。具體而言，跨國移民的流動增強了國際個體在城市外交中的主體作用。無論是個體與城市官方的互動、個體與城市居民的互動，還是非政府組織與城市的互動，都可能影響城市的經濟發展、國際形象甚至外交關系。因此，從時間和空間兩個維度來看，城市外交活動具有普遍性。

在梳理了城市外交的定義、性質、主要方式和功能作用之后，本文認為，城市外交服務于國家總體外交，是以地方城市為主體對外開展政治、經濟、社會和文化交流合作的半官方交往交流。其通過締結國際友好城市關系、參與國際城市多邊組織、參與和搭建交流協作平臺以及直接對外交往等多種方式，在提升國家和城市形象、促進經濟社會發展等方面發揮著獨特作用。

（二）城市外交作用的評估方法

在探討城市外交的動力機制時，學術界提出了“國際—國家—地方”三個層次的評估方法，并認為國際層面的全球化推動了非國家行為體參與國際事務，而國家間達成的經濟政策需要具體落腳到城市，地方則出于經濟發展的需要積極融入世界城市網絡體系[17]。這三個層面的合力共同催生以城市為主體的新外交模式。在此基礎上，本文認為層次評估法同樣適用于分析城市外交的效用。首先，在國際層面上，全球化帶來的治理困境呼吁更多主體參與全球治理，非政府組織、跨國公司、國際政府間組織和國際大都市都肩負著完善治理機制和彌補國家治理能力不足的任務。因此，檢驗城市外交效用的首要標準在于其是否積極參與國際事務，發揮全球治理的作用。其次，在國家層面上，跨國城市網絡是國家間開展經濟政治協定的重要平臺。作為國家總體外交的組成部分，城市外交在承擔經濟發展任務的同時，實際上也是國家外交戰略的執行者和實踐者。能否有效配合、補充和貫徹國家的外交方針，提升國家形象也是評估城市外交效用的標準之一。最后，在地方層面上，除了服務國家的外交制度，城市外交的發展關鍵要義在于發展經濟和打造城市品牌。尤其是在全球化時代，提升城市國際化水平是城市外交的動力也是目標所在。因此，對內能否推動經濟發展，對外能否提升城市形象，共同構成衡量城市外交效用的評判標準。由此可見，“國際—國家—地方”的層次分析法是從“全球化”和“地方化”兩個關鍵維度理解城市外交的評估方法。采用這一方法有助于分析城市外交的發展動力，幫助評估城市外交的效用。

二、廣州城市外交的形式與特點

作為國際化大都市，廣州憑借優越的地理位置，充分把握時代機遇積極發展對外友好關系，既推動了城市的發展，也在城市外交領域取得豐碩成果。結合具體實踐來看，廣州開展城市外交的主要方式有四種，分別是構建國際友好城市網絡、參與國際城市多邊組織、與各國駐穗領團開展經濟、社會和文化活動以及直接開展對外交往活動。其特征也可概括為三個方面，分別是以服務國家總體外交為根本特征，以歷史文化底蘊和粵僑資源為特色優勢以及以提升城市外交主導權為努力方向。

（一）廣州城市外交的主要方式

1.構建國際友好城市網絡

作為城市外交的最早實踐形式，友好城市關系發揮著強化商業聯系、繁榮經濟、增進民間交往的作用，是全球化時代地方與國際接軌的有力紐帶。自英法締結第一對“友好城市”關系以來，友好城市建立的宗旨發生了系列變遷：從二戰時期旨在消除國家敵視狀態，促進國際社會和諧，到20世紀70年代著重促進城市間經濟、社會、文化的交流與合作，如今轉變為推動全球治理體系的發展[18]。

當前國際城市合作關系主要有兩種，分別是“國際友好城市”和“國際友好合作交流城市”。國際友好城市也稱“姐妹城市”，是“友好城市”在外交領域的專業表述，具體指“我國省、自治區、直轄市及其所轄城市與外國省（州、縣、大區、道等）、城市之間建立的聯誼與合作關系”[19]，且這種合作關系的建立需要雙方正式簽署友城協議書。目前，我國的國際友好城市工作由中國人民對外友好協會統一協調管理，地方的友好城市工作則由各省、自治區、直轄市人民政府外事辦公室歸口管理[20]。相較于國際友好城市，“國際友好合作交流城市”更多地強調雙方在經貿、文化、科技、教育、旅游等方面的互補與合作交流，具體指已簽訂加強友好合作交流備忘錄或意向書的城市，與正式簽訂友好城市協議書的國際友好城市有所區別。下文提到的“友好城市”主要是指“國際友好城市”。

廣州的友好城市工作起步早，數量多，質量高。在廣東省人民對外友好協會的指導和“友城拓展戰略”的推動下，廣州的友城足跡遍布五大洲，“朋友圈”不斷擴大。截至2023年12月，廣州共計與38個城市締結了國際友好城市關系、與67個城市結為國際友好合作交流城市、與68個國家的105個城市建立了友好關系[21]（表1）。完備的友城體系已經成為廣州對外交往的突出優勢。除了數量多，廣州友城工作也重視實效與質量。在民心相通上，新冠疫情發生后，廣州與各友城積極開展抗疫活動，向國際友城提供物資援助，深化友城情誼；在經濟共贏上，廣州突破傳統的友城雙邊合作模式，提倡多邊互助，并于2014年建立“廣州—奧克蘭—洛杉磯”三城經濟聯盟，實現友城經濟共同發展[22]；在文化交流上，廣州市以友城網絡為依托，提倡“請進來”和“走出去”相結合，累計組織市民團1000多人次赴日本福岡、德國法蘭克福、韓國光州等友城進行參觀，開展文化交流活動[23]；在政治溝通上，廣州根據國家總體外交布局，通過加強民間交往、文化往來等方式不斷深化友誠交流，為促進國與國之間的友好關系發揮積極作用?？傮w而言，廣州深耕友城工作，不斷優化友城布局，在與世界人民建立深厚友誼的過程中推動城市外交新格局的形成。

2.參與國際城市多邊組織

參與國際城市多邊組織是開展城市外交的重要渠道之一?？v觀各國在城市化進程中，經濟發展、環境保護和社會福利等問題逐漸成為中央與地方政府的重要議題。由城市發展所帶來的城市治理需求，推動著國際城市多邊組織的形成，如世界大都市協會、世界城市和地方政府組織、亞太城市峰會等。這些國際城市多邊組織肩負著促進城市交流，共享城市治理經驗以及提升城市可持續發展水平的使命任務[24]。廣州參與國際城市多邊組織的時間較早，成果豐碩，具有示范作用。1993年，廣州加入世界大都市協會，并于1996年被推選為該組織的董事會成員，是中國最早加入世界大都市協會并成為董事會成員的城市[25]。2004年5月，廣州以創始會員身份加入世界城市和地方政府組織，并成為該組織的理事會成員。此外，“廣州獎”的創辦，成為廣州城市外交中最重要的“主場外交”活動之一，標志著中國城市外交完成從“客人”到“主人”的身份蛻變[26]。由于在抗擊新冠疫情期間的表現突出，廣州還被聯合國世界糧食計劃署選定為全球人道主義應急倉庫和樞紐[27]，標志著廣州成為全球城市公共衛生網絡的重要中心。

3.進行直接對外交往活動

城市直接對外交往通常是以某一城市為支點、以地方為單位，開展一系列國際經濟與文化交流活動。相較于友城關系建設，城市直接對外交往的主體更加多元，包括政府、企業、非政府組織、社會團體等，政治色彩相對較弱[28]。廣州作為地區生產總值高達3萬億元的大型都市[29]，直接對外交往的頻率居于全國領先水平。在對外經濟交往上，廣州作為海上絲綢之路的重要港口之一，無論在過去還是現在，都承載著重要的對外開放職能。依托完備的交通網絡，2022年，廣州向共建“一帶一路”國家出口總值超2000億元[30]。2023年，廣州品牌活動——中國進出口商品交易會（以下簡稱“廣交會”）共吸引來自229個國家的19萬余境外采購商，線下出口成交量達到223億美元[31]，為中國商品走向全球市場注入新的動力。在對外文化傳播上，廣州積極發揚海絲文化、嶺南文化和紅色文化，通過舉辦國際粵劇節、國際民間舞蹈節等特色文化活動，推動粵劇、粵曲、潮劇等非物質文化遺產“走出去”，全市文化產品出口總額突破343.7億元[32]。在國際體育賽事領域，廣州曾承辦第16屆亞運會、廣州國際龍舟邀請賽、網球公開賽等多項重大體育賽事。這些體育活動成為展示穗文化的重要窗口，讓國際體育組織、各國體育部門、運動員以及外來游客感受廣州城市魅力和發展成果，在拉動本地經濟增長的同時加快城市外交的步伐。

4.與各國駐穗領團開展經濟、社會和文化活動

在經濟全球化時代，各國領事館除了履行外交職能外，還兼具對外交往、商務旅游以及文化交流等功能。因此，除了傳統的城市外交模式，與各國駐穗領館開展經濟文化交流活動也是廣州城市外交的主要方式。截至2024年3月，共有69個國家在廣州設立領館[33]。各國駐廣州領事館依托強大的人脈關系和程序上的便利，成為派遣國政商兩界與廣州之間溝通交流的橋梁，能夠充分調動旅游、留學資源，進一步推動廣州對外開放，增進民心相通[34]。一直以來，廣州重視與各國駐穗領團開展經濟、社會和文化的交流活動。例如定期舉行外國駐穗領團見面會、邀請駐穗領團參加廣州博覽會以及共同舉辦文化交流活動等。外國駐穗領事機構是廣州與派遣國政商界溝通交流的重要渠道和對外交往的有效媒介[35]。與外國駐穗領團保持友好關系不僅能為廣東企業和人員“走出去”提供簽證便利，進一步促進經貿和人員往來[36]，而且是廣州拓展友好城市網絡、開展城市外交的重要方式。

（二）廣州城市外交的主要特點

廣州城市外交工作起步早，成果突出，是我國城市對外開放的典范。縱觀廣州城市外交的發展歷程，可以發現，廣州城市外交既具備一般城市外交的共性特征，也呈現出作為千年商都和國際大都市所獨有的外事特點。因此，可以將廣州城市外交的主要特點概括為以下三方面：

第一，以服務國家總體外交為根本特征。廣州因海而興、因商而盛，自秦漢以來就一直是中國海上貿易的重要港口城市。從“千年商都”到在推進中國式現代化中實現老城市新活力的“南大門”，廣州在城市發展過程中展現出了先行先試、敢為人先的創新精神，曾先后搭建全球市長論壇、亞洲青年領袖論壇等多邊交流合作平臺，引領改革開放的浪潮。可以說，作為中國高水平對外開放的重要節點城市，廣州城市外交一直以服務國家總體外交為根本特征。面對新的發展格局和外交形勢，廣州繼續錨定“排頭兵、領頭羊、火車頭”標高追求，提出“建設出新出彩的中心型世界城市”的戰略愿景，為廣州城市建設指明了新的發展方向，再次彰顯了廣州城市外交的大局觀和全局意識。

第二，以歷史文化底蘊和粵僑資源為特色優勢。廣州作為國家首批歷史文化名城之一，文物古跡眾多，紅色文化、嶺南文化、海絲文化、創新文化等多種文化在廣州交融匯聚，成為廣州開展城市外交的文化基石。包容的文化特性和悠久的開放歷史，共同構筑了廣州對外交往的特色優勢，也成為廣州躋身國際大都市行列的城市名片。除此之外，廣東還是我國的僑務大省，擁有3000多萬海外僑胞，其中廣州作為全國最大的僑鄉都市，有400多萬海外華僑華人、港澳臺同胞和歸僑、僑港澳眷屬，其中市內歸僑僑眷、僑港澳眷屬近160萬人，約占廣州戶籍人口的五分之一[37]。廣州善于利用本市的僑務資源，在城市外交中重視發揮華僑華人的特殊優勢。例如，廣州曾在海外僑領張健飛、陳靄筠等人的“積極撮合”與“牽線搭橋”下，成功締結了多對友城關系[38]。海外粵籍華人及華人社團不僅成為南粵文化的傳播者、貢獻者，同時也成為當地與廣州從“半官方”層面開展文化交流的橋梁，促進嶺南文化“走出去”，助力粵文化對外開放和傳播。

第三，以提升城市外交主導權為努力方向。在過去的一段時間里，中國城市外交面臨著參與程度不深、話語權建構不足和信息傳播被動等挑戰。而作為中國城市外交的先行者，廣州積極參與國際城市多邊組織，有意識地為發展中國家搭建交流平臺，將更多成本低、成效好的治理方案推廣至世界各地。作為首個加入世界大都市協會董事會的中國城市，廣州連續出任協會主席、聯合主席，積極幫助協會完善全球城市治理體系、提升中國城市的國際影響力[39]。同時，廣州主辦了多場國際城市多邊交流研討會，形成以“廣州獎”為代表的系列品牌活動，引領國際城市治理創新，改變以往中國城市外交的被動局面，彰顯廣州在城市外交中的主導權意識。

三、廣州城市外交的作用

——以“廣州獎”為研究案例

“廣州獎”倡導城市創新發展的科學理念，旨在交流城市創新發展的先進經驗，表彰城市和地方政府推動創新發展的成功實踐，最終推動全球城市的可持續發展[40]。

在21世紀初，我國很少主動構建跨國城市網絡，在國際多邊合作組織中也缺乏主導權。即使在某些多邊機制中擔任重要職位，中國城市在話語權建構、議程設置以及形象塑造上也落后于發達國家[41]。作為國際大都市，廣州以敢為人先的精神成為中國國際交流合作的先行者，及時把握全球治理的機遇，開拓創新，在城市層面推出首個以中國城市命名的國際性獎項——“廣州獎”。此后，“廣州獎”與廣交會、中國海外人才交流大會暨中國留學人員廣州科技交流會共同成為廣州對外交流合作的三大品牌，極大地提升了廣州的知名度和國際影響力。

“廣州獎”每兩年舉辦一次，截至2024年1月已完成第六屆評選活動。每屆均有超過50個國家和地區的150多個城市報名參評，參評項目累計超過1600個（表2）。“廣州獎”參評項目主題主要涵蓋基礎設施和公共服務、城市規劃治理、伙伴關系、技術、韌性城市、社會包容和性別平等多個領域。其評審流程為：首先由技術委員會遴選出15個入圍城市名單，然后由評審委員會從這15個入圍城市名單中選出5個獲獎城市。此外，評審項目組還會根據每屆的具體情況，設立“網絡人氣獎”“特別推薦項目”等獎項?！皬V州獎”已經成為廣州城市外交的品牌活動，為中國構建多邊交流網絡、共享城市治理經驗、促進城市友好關系等做出突出貢獻。若從“國際—國家—地方”的層次評估法出發，可以將廣州城市外交的效用概括為三個方面。

（一）國際層面：完善全球治理體系，共享中國治理智慧

由于經濟水平、歷史發展進程以及自然條件的差異，全球城市發展水平和治理能力呈現不均衡化?！皬V州獎”以“創新成就夢想”為口號，匯聚全球城市治理和城市發展創新的智慧，為每個國家尤其是南方國家的城市提供低成本、可推廣的城市治理案例，促進治理經驗和成果的互學互鑒。例如西非的塞內加爾圣路易斯省原有1000萬平方米的紅樹林，然而，由于氣候變化以及人類活動的雙重影響，這片紅樹林正在以每年9萬平方米的速度消退，瀕臨滅絕。為此，當地政府發起“跨市紅樹林養護工程”，組建了一個匯聚多方利益相關者的戰略合作伙伴團體，啟動了涵蓋3個城市19所學校的環境教育項目。同時，當地政府主動與西非的三角洲地區協調合作，構建了“城市—企業—人民”三位一體的生態修復體系。經過9年不懈的努力，該工程項目已成功動員超過8萬人參與，累計50萬平方米的紅樹林得到再生，為城市環境保護做出了突出貢獻[42]。這一方案的護林模式獨具特色，且耗費成本低，最終榮獲第五屆“廣州獎”。在全球環境問題日益嚴峻，氣候治理越發緊迫的當下，塞內加爾圣路易斯省實施的跨市紅樹林養護工程，為各國生態環境修復工作提供了寶貴的參考和啟示?？梢?，“廣州獎”所評選出的項目不僅立足于當前社會所需，呈現出高度的創新性，而且產生了廣泛的示范效應和極具推廣價值，為推動全人類發展做出貢獻[43]。此外，廣州國際城市創新研究會在“廣州獎”評選活動結束后，通過對入圍城市和項目進行實地走訪調研，最終形成《廣州國際城市創新獎參評案例分析與經驗借鑒》的匯編材料，為各國的城市治理提供可借鑒、可復制的實踐范本。

作為“廣州獎”的主辦城市，廣州為全球城市治理經驗共享搭建了交流平臺，有力推動了中國城市治理方案的國際化傳播，為世界發展貢獻了中國智慧。截至2024年1月，我國已有4個城市榮獲“廣州獎”，獲獎案例分別是2023年咸寧市的“兒童友好共建共享提升學校周邊交通安全”項目、2020年重慶市的“處理疫情城市醫療廢棄物的應急解決方案”項目、2018年武漢市的“城市廢棄垃圾場的重生”項目以及2012年杭州市的“公共自行車系統”項目。通過“廣州獎”這一平臺，中國的城市創新方案與成果得以與世界人民共享，也讓中國的發展觀、文明觀、安全觀、人權觀、生態觀等核心價值傳播出去，引領全球城市創新發展。尤其是近兩屆“廣州獎”的中國獲獎城市案例，深刻體現了踐行高質量發展的科學內涵和基本要求，將創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念融入城市治理實踐，為發展中國家的城市發展提供低成本、可持續的治理方案。總體而言，“廣州獎”為全球城市發展提供豐富的公共產品，是廣州和中國城市外交的生動實踐。

（二）國家層面：服務國家總體外交，踐行大國外交理念與價值

作為國家總體外交的重要組成部分，城市外交可以為國家參與全球治理搭建平臺，并助力構建對外交往的伙伴關系網絡，為踐行具有中國特色的大國外交理念營造良好的國際環境?！皬V州獎”是廣州市響應國家總體外交戰略創辦的品牌活動，其具體效用體現在以下三個方面：

一是構建起全球伙伴關系網絡。從運行結果來看，“廣州獎”的評選與城市伙伴網絡的構建相輔相成。一方面，“廣州獎”是目前推動國際城市創新交流最重要的平臺之一，所舉辦的六屆評選活動已累計吸引了來自101個國家和地區的653個城市和地方政府參評[44]，有力將廣州打造成對外開放的前沿地和國際交往的中心，使各國各城能夠直接感受廣州的人文魅力和經濟發展水平，進一步促進廣州與國際城市間的交流與合作，最終形成以“廣州獎”為紐帶的全球城市伙伴網絡。另一方面，廣州依托全球城市伙伴網絡提升“廣州獎”的知名度和影響力，將“廣州獎”的優秀成果推廣至世界各地。因此，“廣州獎”開設的十余年來，不斷見證了廣州國際友好城市快速發展、伙伴網絡快速形成。

二是踐行新時代中國特色大國外交理念。黨的二十大以來，中國提出要開展更具全球視野、更富進取精神、更有中國特色的大國外交，但缺少具體的國際平臺來踐行檢驗這一大國外交理念。而致力于分享城市創新治理智慧的“廣州獎”，涵蓋環境保護、人與自然和諧共生、城市現代化發展以及包容、平等等全球性議題，為踐行中國特色大國外交理念與價值提供了堅實支撐。中國積極推動本國城市的先進治理案例參與評選，這既是踐行高質量發展主題和人類命運共同體理念的表現，也是落實《聯合國2030年可持續發展議程》所確定的發展目標的重要舉措。在“廣州獎”的推動下，中國樹立起引領世界城市創新發展、承擔大國責任的國際形象，并在與各國地方政府、國際組織的友好交往中充分展現大國外交風范，深刻踐行中國特色大國外交理念。

三是配合共建“一帶一路”倡議。自2013年共建“一帶一路”倡議提出以來，由關鍵節點城市和港口連接而成的運輸網絡，構成中國對外開放、實現互聯互通的重要基石。西安、蘭州、烏魯木齊、霍爾果斯等城市是我國陸上絲綢之路的關鍵節點，而廣州與北海、?？诘瘸鞘泄餐M成海上絲綢之路的藍色運輸線。廣州不僅在經濟層面成為共建“一帶一路”倡議的重要一環，更在政治外交層面依托“廣州獎”這一平臺開展城市外交，為國家總體外交布局貢獻力量。一方面，“廣州獎”憑借深遠的國際影響力和獨特的品牌價值，成為共建“一帶一路”國家之間交流合作的重要橋梁；另一方面，廣州借助“廣州獎”這一平臺，不斷拓展國際“朋友圈”，為全球城市治理提供公共產品，促進共建“一帶一路”國家間增信釋疑，實現互利共贏和綠色發展。

（三）地方層面：提升廣州城市形象，增強城市外交倡導權

作為首個以中國城市命名的國際獎項，“廣州獎”已經成為廣州對外交往的一張亮麗名片，對于提升廣州城市形象、提高國際知名度和美譽度均具有獨特意義?！皬V州獎”是在廣州市加入國際城市多邊組織之后倡導設立的，是中國城市不斷建構國際話語權的重要標志之一，進一步擴大和提升了廣州作為國際大都市的知名度和影響力。“廣州獎”本身及其衍生論壇的成功舉辦，吸引了各國精英人才匯聚廣州，以2023年全球市長論壇暨第六屆廣州國際城市創新獎為例，活動通過設置“綠美廣州”“文化廣州”“活力廣州”三大專題參觀考察路線，向外國友人展示了廣州的歷史文化底蘊和經濟實力。這不僅促進嶺南文化的對外傳播，也讓世界更深入了解、共享廣州現代化建設的經濟成果和發展成就，提升廣州在全球城市體系中的話語地位和全球影響力，為世界打開了一扇觀察中國、了解廣州的“窗戶”。

此外，“廣州獎”作為廣州城市外交的主場品牌活動，其創辦和推廣也標志著廣州在城市外交中的角色從參與者轉變為倡導者、主導者，為中國城市外交構建了多邊交流網絡。在“廣州獎”基礎上發展起來的“全球市長論壇”和“國際城市創新領導力交流活動”現已成為著名的國際地方交流機制。2023年全球市長論壇匯聚了來自全球37個國家的65個城市和地方政府的800多名嘉賓與代表，共商共議全球城市可持續發展之路[45]。2022年舉辦的第四屆國際城市創新領導力研討會，吸引了全球50多個國家和地區超過100個城市代表參與，多個國際組織代表、專家學者圍繞“創新引領，共創城市美好未來”的主題進行深入交流[46]。此外，“廣州獎”的設立彰顯了廣州在全球城市創新推動高質量發展方面的引領作用。近兩屆“廣州獎”的入圍項目名單展現了高質量新發展理念，表明廣州正以城市治理為契機，積極踐行新發展理念，將城市外交和高質量發展緊密結合，成為全球城市創新發展的先行者。可以說，“廣州獎”本身即是城市多邊合作的結晶，促使中國城市在國際多邊組織中獲得更多話語權與倡導權，并在此基礎上形成以廣州為核心的國際地方交流機制網絡，提升中國城市參與全球多邊治理的能力和水平，使廣州的城市外交更好融入和服務國家總體外交大局。

四、廣州城市外交的挑戰

廣州地處改革開放的前沿地，在開展城市外交上具有先天優勢。在共建“一帶一路”倡議提出后，廣州再次成為中國對外交往的重要節點城市，在國家總體外交布局中扮演重要角色。然而，當前，以“廣州獎”為代表的廣州城市外交工作仍面臨諸多挑戰。

（一）城市外交議程設置有待完善

《廣州面向2049的城市發展戰略規劃》（以下簡稱《2049發展戰略》）明確提出面向粵港澳大灣區建設的“兩洋南拓、兩江東進、老城提質、極點示范”16字空間發展方針，并在“建設出新出彩的中心型世界城市”總體愿景的基礎上提出將廣州打造成開放之城、海洋之城、樞紐之城、創新之城、宜居之城、人文之城和韌性之城[47]。然而，對照新的戰略愿景和城市定位，廣州城市外交的議程設置體現出一些滯后性。例如《2049發展戰略》提出“經略海洋，建設創新引領型的現代海洋創新城市”[48]，而在具體實踐中，海洋文化、海洋經濟以及海洋城市建設等相關議題在廣州城市外交中的占比較少。目前，在與廣州締結國際友好城市關系的城市中，有65%主要分布于歐亞和北美地區，大洋洲地區的友好城市數量僅有2個，呈現出空間布局的不均衡。即使從更廣泛的、非正式的國際友好交流合作層面來看，廣州在大洋洲地區建立友城及伙伴關系的數量仍然有限，這反映了廣州未能充分發揮其海上運輸樞紐城市的地緣優勢，也未能充分彰顯海洋國家在廣州友城建設中的獨特意義。因此，廣州城市外交議程設置還有待進一步完善。

（二）文化視角有待拓展

在“國際友城拓展戰略”的指導下，近年來與廣州締結友好城市關系的城市數量越來越多，廣州的“朋友圈”遍及全球五大洲。同時，“廣州獎”成為城市交往的紐帶，促成了多個城市締結國際友好交流合作關系，形成了密度大、范圍廣的城市交往網絡。然而，值得注意的是，由于不同文化在語言、價值觀、文化習俗等方面存在顯著差異，廣州在把握城市網絡帶來的發展機遇時，其對外交往的過程中也難免遇到文化沖突。當前，廣州的城市交往網絡已經涵蓋東亞文化圈、西方基督教文化圈、東正教文化圈、伊斯蘭文化圈和印度文化圈等五大文化圈。為此，廣州應采取更加多元的文化視角拓展城市交往，尊重文化差異和民族特性，在跨文化合作交流中減少和避免文化沖突，展現廣州開放包容的城市形象。

（三）優勢資源稟賦有待釋放

廣州除了具有悠久歷史文化底蘊和豐富僑務資源外，還被譽為“第三世界國家首都”，也是“老城市新活力”的典范城市。例如，廣州在促進中非貿易合作和共建中非人類命運共同體的進程中，展現了豐富的優勢資源。截至2024年7月，廣州已與非洲的10個城市和5個港口建立了友城友港關系，在2023年實現了對非貿易額615億元的佳績，累計投資企業項目達92個、協議投資額高達18.25億美元[49]。

然而，廣州城市的優勢資源稟賦仍有待充分釋放。在中央的大力支持下，國內不少城市已成功承辦了多場重大國際合作活動，例如2024年“中非合作論壇”落地北京，2023年“中國—中亞峰會”落地西安，2016年“G20峰會”落地杭州等。這些主場外交活動極大地提升了國家的國際影響力以及承辦城市的國際知名度和美譽度。因此，廣州應進一步利用主場優勢，積極開展外交活動，充分展現和釋放其優勢資源稟賦。

（四）城市規?；瘎撔掳咐写M一步推廣

“廣州獎”經過十余年的發展，已逐漸成為全球城市治理創新交流互鑒的重要舞臺，也是全球地方層面推進落實聯合國可持續發展目標和《新城市議程》（New Urban Agenda）的重要平臺，并成為當前國際上最具影響力的城市治理獎項之一?！皬V州獎”將參評的典型案例分為社會、經濟、環境、治理、技術和其他六大模塊，并建立城市創新數據庫，旨在為各國城市發展治理提供借鑒參考。雖然廣州擁有豐富的案例資源和數據庫，但這些寶貴的資源尚未被充分開發利用。在對創新案例進行二次研討，進一步推動相關成果轉化應用、推廣實踐方面，廣州還有很大的提升空間。具體而言，一方面，平臺資源的利用尚未達到最大化；另一方面，在推動城市規?；瘎撔履Ｊ降膽门c落地方面還需要持續加強。

五、對策與展望

自創立以來，“廣州獎”一直致力于挖掘成本低、可推廣的城市創新治理案例，將城市治理智慧共享全球，特別是助力第三世界國家的城市發展。作為廣州城市外交的品牌活動，“廣州獎”的創辦和實施顯著提升廣州的國際知名度和美譽度，為城市經濟增長和文化傳播帶來實質性收益。步入新時代，廣州充分利用“廣州獎”作為城市外交的實踐平臺，積極參與國際多邊城市合作，構建更加完善的國際友好城市網絡體系，不斷提升對外開放水平，推動城市高質量發展。為積極應對當前城市外交領域面臨的諸多挑戰，廣州需要更加重視城市對外交往，進一步完善城市外交工作。

（一）持續擴大“廣州獎”的影響力

從實踐來看，廣州應進一步擴大“廣州獎”的國際影響力，將其打造成為城市外交的“金字招牌”和引領全球城市創新的未來進路。首先，在活動評選前期，樹立“廣州獎”的品牌形象，提升“廣州獎”的公眾知名度。近幾年，“廣州獎”面向公眾發起主題曲征集活動，并發行了“廣州獎”十周年宣傳片，有效擴大“廣州獎”的社會影響力。作為國際獎項，“廣州獎”今后可考慮推出外文主題曲和發布專屬吉祥物，進一步樹立“廣州獎”的品牌形象。其次，在活動評選中期，除了繼續保持“廣州獎”評審團隊的國際性、代表性和權威性外，還可以進一步提高評選過程的透明度。例如，增加最終答辯環節，并通過TikTok等新媒體平臺直播評審實況，以此提升“廣州獎”的輿論關注度和影響力。最后，在活動評選后期，應充分利用“廣州獎”的獲獎案例資源，組織高水平的學術研討會，探索建立“廣州獎”后續幫扶機制。在深入考察國內外城市的治理困境基礎上，結合往屆獲獎項目的成功經驗，因地制宜提出解決現實難題的建設性方案，在實踐中推動獲獎項目深度融合、提高產學研成果轉化效能。

（二）推廣多邊友城合作模式

截至2024年，廣州已經與105個城市建立了友好關系，數量位居全國前列。以往的國際上的友城合作以雙邊為主，其優勢在于容易統籌管理，便于利益協調，但局限性也同樣顯著，即無法構建起友城網絡，無法整合友城資源以及發揮聯動效應。2014年，廣州與奧克蘭、洛杉磯正式建立三城經濟聯盟，該聯盟在經歷新冠疫情的考驗后，已啟動第三輪合作。這一聯盟是廣州探索創立的多邊友城合作新模式，在此基礎上聯盟成立了經貿、港口和城市規劃三個專項項目，在旅游、文化交流、技術創新和教育等多個領域簽署了合作協議，樹立了國際友城合作的典范[50]。2018年，廣州進一步拓展多邊友城合作形式，建立了“廣州－法蘭克福－里昂三城經濟聯盟”，在夯實友好城市關系的基礎上，推動經貿合作向機制化、常態化發展。隨著“百城計劃”目標的實現，未來廣州需要深入思考如何最大限度發揮友城體系的網絡效應，緊抓時代發展機遇，推動雙邊交流向多邊合作拓展，形成區域式鏈條式的合作效應，打造友城合作的新亮點、新典范。

（三）完善城市外交議題設置

2024年9月獲國務院批復的《廣州市國土空間總體規劃（2021—2035年）》對廣州城市發展和對外交流提出了更高要求，明確了以1個目標愿景、6個城市性質、4項核心功能為基石的城市發展藍圖[51]?；凇爸行男褪澜绯鞘小钡男露ㄎ唬瑥V州亟須進一步完善城市外交的議題設置。例如，在應對“建設彰顯海洋特色的現代化城市”議題時，廣州雖擁有航海、貿易、海防等豐富的海洋文化資源，但挖掘和利用不足，特色不夠鮮明，公眾對海洋文化的親近感不強，參與度不高。因此，在城市外交議程設置上，廣州既要繼續推進經濟建設等核心任務，也要將文化、環保、安全等議題納入常態化事項，實現核心任務和常態化事項并行發展。此外，在議題設置的過程中，還應借鑒高校智庫的意見建議，增強決策的全面性、專業性和前瞻性。

（四）增設城市外交戰略型智庫

當前，廣州城市外交的事務性工作主要由廣州市人民政府外事辦公室負責。在此基礎上，2013年9月，廣州成立了全國首個城市外交協會，旨在充分調動民間外交資源，拓寬城市外交的渠道。協會的成立，標志著廣州城市外交工作逐步向機制化和常態化方向發展[52] 未來，廣州可增設城市外交戰略型智庫。智庫圍繞服務高水平城市外交的戰略目標，針對城市外交工作的重點難點提出具有長遠性、全局性、前瞻性的方案與策略，助力外事部門提升決策的專業性和科學性，優化廣州城市外交的整體布局。在這一過程中，智庫可以對“廣州獎”的城市創新案例成果進行二次研討，推動優秀成果的轉化應用，為廣州打造“中心型世界城市”提供智力支持。

展望未來，立足建設“中心型世界城市”的目標定位，一方面，廣州需要繼續將“廣州獎”打造成中國城市外交的標志性品牌，引入更多城市發展創新案例，充分激發廣州的創新潛力與制度活力，進一步提升制度型開放水平；另一方面，廣州的城市外交應在持續服務國家總體外交大局的基礎上，錨定“排頭兵、領頭羊、火車頭”標高追求，統籌陸海關系，將廣州打造成為世界新經濟核心區的核心城市。

世界正處于百年未有之大變局，廣州城市外交的具體實踐為我國深度參與國際治理體系改革與建設提供了參考思路。為應對復雜的國際性治理難題，中國也應繼續以“同球共濟”的精神，在城市層面推出更多面向世界的公共產品，進一步凝聚構建人類命運共同體的廣泛共識。

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作者簡介：萬曉宏，華南師范大學政治與公共管理學院副院長。黃偉帆，華南師范大學政治與公共管理學院碩士研究生。

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