超大城市大面積產業空間供給的土地整備模式探索

摘要：大面積產業空間在促進產業轉型、打造產業集群、推進總部經濟集聚發展中起著關鍵作用。在存量時代，超大城市增量產業空間的供給已接近臨界點，現有二次開發項目普遍供給小規模、零散空間，亟待從片區層面探索統籌連片產業空間的路徑和方法。文章從深圳市的產業發展實際出發，探究二次開發體系下超大城市大面積產業空間供給的重要性及存在的問題，提出政府統籌主導、平衡土地權益、綜合運用多種政策路徑的大面積產業空間供給策略，探索出協調多主體、多訴求、多政策統籌的大面積產業空間整備路徑，并結合深圳龍崗嶂背片區的規劃實踐，為其他城市適配于產業集群發展、促進多方共贏的大面積產業空間供給提供參考。

關鍵詞：超大城市；大面積產業空間；空間供給；土地整備模式；二次開發

【中圖分類號】 TU984" " "DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.06.003

引言

當前，我國以北京、上海、廣州、深圳等為代表的超大城市，借助科教資源豐富、研發實力強勁、應用場景多元等發展優勢，大力招商引資、布局產業集群，以期在高質量發展時代打造具有競爭力的產業。北京中關村布局新一代信息技術產業，上海浦東張江打造生物醫藥和集成電路產業，深圳粵海、坂田地區聚集發展電子信息產業，這些產業是超大城市的中流砥柱。然而，城市發展若長期依賴少數關鍵企業和龍頭企業，缺乏產業集群和產業雨林生態系統，就會演化出偏向于少數關鍵企業發展的體制機制、政策導向和市場環境，造成城市發展模式固化，缺乏創新發展動力。如果擁有較為完整和較大體量的產業集群，以“總部+基地”“龍頭+配套”等多種類型的共建模式，延伸創新鏈，完善產業鏈，發揮規模經濟的帶動作用，更能為城市帶來持續的經濟流量和要素吸引，為超大城市實現產業可持續發展提供更多的可能。規模化產業用地的供給是產業集群建設和發展的關鍵空間載體。隨著我國進入快速城鎮化發展的中后期，城市發展，尤其是超大城市發展，已經由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，挖潛適配于產業發展的成片存量空間逐步成為城市更新的重點工作之一。

目前產業空間是理論界研究的熱點，研究多集中在產業驅動空間演變，尺度較為宏觀。隨著產業發展逐漸加速，不少學者以產業轉型發展為背景，探究產業空間的布局與供給。賀傳皎等提出產業空間布局與城市規劃的相適應關系，提出產城互促的思路方法，討論產業布局規劃在產業對象重組、產業空間指向、產城融合關系、規劃協同等方面的方法轉型[1]；王旭通過研究產業空間供應的政策特點，探索差異化供應差異化賦權的產業空間供給體系[2]；徐志紅從政策領域出發，探究浙江省先進制造業發展趨勢、土地利用特征以及現行用地政策，認為研究新形勢下先進制造業產業空間要供需適配、產城融合和區域協同[3]；杜寧等提出轉型時期的電子信息產業集群的空間需求，產業轉型與空間供給的矛盾，認為深圳土地整備政策對工業用地供給效果最優，土地整備模式將對產業升級產生關鍵性影響[4]。同時，隨著更新模式的多元化，國內在存量用地的二次開發理論和政策研究方面走向成熟，學者們逐步結合產業空間供給展開研究。其中，林強等提出深圳土地整備模式的政策規則，認為土地整備與城市更新模式形成互補，共同推進深圳市存量空間資源的高效配置[5]；司南以市場更新模式為切入點，提出產業空間供給的思路和措施，包括轉變財務平衡方式、調整用地開發政策等[6]；王曉斌對深圳已出讓產業用地土地整備利益統籌辦法進行研究，針對已出讓政策中對未明確的規劃技術路徑進行了探索，重點研究了土地補償價值的測算以及土地補償價值如何轉化為置換土地等兩個核心問題[7]。總體上看，既有研究在用地緊缺背景下，對以產業集群發展為引領的超大城市大面積用地再開發問題的研究仍顯不足，尤其在具體規劃實踐層面的探討較少。而美國大城市“避實就虛”“去工業化”的歷史教訓啟示我們[8]，要把實體經濟特別是制造業做實做優做大做強，厚植大面積且能發揮集聚效應的產業空間沃土。因此，有必要系統地運用政策規則、實施路徑以及具體成功實踐案例，探討在存量時代中超大城市大面積產業空間供給模式。

本研究以超大城市深圳為研究案例，結合深圳空間緊缺情況和產業轉型發展所致的空間需求這一矛盾，探索二次開發體系下的大面積產業空間供給模式，通過深圳嶂背片區土地整備模式及實施路徑的實踐分析，探討適配于產業集群發展、促進多方共贏的大面積產業空間供給的可行性。

一、深圳產業發展的特征

（一）深圳產業轉型發展情況

深圳經濟特區成立40余年來，深圳已演化成超大型、高密度的復雜開放巨系統，產業發展基本實現十年一跨越[9-11]，工業用地規模逐年擴大（圖1）。自20世紀80年代起，在“三來一補”企業的直接推動下，深圳逐漸形成了外向型工業結構格局。20世紀90年代初，特區經濟進入產業結構優化和城市功能完善提高階段，以電子信息產業為主的高新技術產業對促進深圳工業結構升級發揮了重要作用。21世紀初，深圳形成了包括現代金融、物流、房地產和信息技術服務業等產業的現代服務業體系。

2021年，深圳市規劃和自然資源局出臺《關于加快推進全市較大面積產業空間土地整備工作的通知》，按照“一平方公里以上、產業用地為主、空間集中連片”的原則，在全市劃定了33片較大面積產業空間整備片區，以期以空間保障促進產業經濟發展。2022年以來，深圳市先后出臺了《深圳市人民政府關于發展壯大戰略性新興產業集群和培育發展未來產業的意見》《深圳市20大先進制造業園區空間布局規劃》《深圳市戰新與未來產業空間布局規劃暨20大先進制造業園區空間保障指引》《深圳市總部經濟集聚區布局規劃》[12-15]，明確重點產業，選取和規劃產業基礎條件好和空間保障充足的地區，打造現代化先進制造業園區，培育具有產業生態主導力的優質龍頭企業（表1）。2024年，深圳將集中連片區域開發建設作為重要抓手，一體推進招商引資和開發建設，力促“20+8”產業集群①和總部經濟成為深圳經濟發展的有力引擎[16]。隨著區域一體化建設，深圳與臨深地區、粵東西北地區逐漸根據產業項目、企業功能、產業鏈條的分布特點，形成“頭腦產業”和“軀干產業”的分工模式[17]。

（二）深圳產業分布特征情況

伴隨著特區一體化發展，產業規模擴張及鏈條延伸同步展開，深圳產業空間不再聚焦在特定區域范圍內，而是在全域范圍對產業空間進行更新布局，形成較明顯的“核心—外圍”圈層特征[18]。其中，以福田、羅湖、南山為核心圈層，主要以現代服務業及科技研發為主。其余區域為外圍圈層，其產業空間分布主要特征有兩點：一是在土地資源越發緊張和區域空間一體化加速的背景下，外圍區域對接核心圈層優勢產業，承接核心圈層轉移和外溢的產業，形成產業空間的外延式擴張；二是隨著深圳產業鏈供應鏈不斷延伸，龍頭企業及總部集聚區對大面積產業空間需求增大，尤其在臨深地區，以大型工業企業為主，逐漸聚集部分龍頭創新企業的上下游配套。

（三）深圳大面積產業空間需求

為適應和引領新一輪科技革命和產業變革，深圳市持續培育產業高度聚集、產業鏈相對完整的產業集群，吸引國內乃至全球的產業龍頭在深圳投資布局。而土地向來是產業發展進程里的關鍵生產要素，深圳不斷探尋高品質、大面積的產業空間模式，以期為產業發展的持續擴張與升級優化量身打造空間載體。一方面，集中連片的用地是深圳市布局“20+8”戰略性新興產業和未來產業、引入頭部企業及總部經濟集聚區的關鍵空間條件；另一方面，深圳基于產業規模持續擴容和現有產業集群培育的現實需求，需要大片土地來布局研發中心、生產基地等產業鏈，而產業鏈在一定集聚的空間尺度能夠節約交易成本、運輸成本，促進要素的創新和流動，提高供應鏈的靈活性與反應速度[19]。例如，比亞迪作為新能源汽車產業鏈的“鏈主”②，其落戶后上下游相關配套企業會紛紛前去落戶。為謀求深度布局、垂直整合新能源汽車產業鏈，這就需要與之匹配的物質空間環境支撐。鑒于比亞迪總部周邊存在用地緊張問題，深圳鼓勵創新“深圳總部+飛地生產”新模式，支持國際總部、研發及母工廠項目落地深圳，在深圳三棵松地塊布局復合型全球研究中心和先進制造業基地，并不斷謀劃深汕特別合作區內大規模的用地空間，以引入落地新能源汽車產業鏈企業，促進比亞迪生產、出口發展以及推動建設深圳新能源汽車城。

受制于深圳緊缺的土地資源局限和城村交錯的空間格局，較大面積產業空間不足正成為產業發展“木桶效應”中的最短板，加之地價租金、用工成本攀升，導致部分制造業企業和產能向東南亞和其他地區轉移，優質企業和產業項目落地困難，影響產業生態和城市發展后勁。

二、二次開發中大面積

產業空間供給存在的問題

深圳經過不斷外延式擴張建設，土地資源過量消耗，后備發展空間不足，產業空間供給幾乎無法通過增量用地實現。綜觀深圳現狀產業空間形態和品質，一方面，受成本約束、市場導向等因素影響，深圳低端產業向外圍地區轉移，眾多分散的原農村集體經濟組織自發進行工業園區的開發建設，且依賴低價格要素的傳統比較優勢很難自發轉化為高質量創新發展，導致現有產業空間基底破碎化嚴重；另一方面，傳統工業廠房在設備和空間上稍顯落后，導致低產出低效能，無法滿足深圳現代產業集群成規模、高質量、多樣化的產業空間要求。結合深圳工業用地用房實際，滿足關鍵企業、龍頭企業及其配套產業集群需求的大面積產業空間稀缺，亟待在存量資源中通過二次開發供給大面積產業空間。

（一）國內超大城市二次開發特征

從傳統高速度增量發展時代快速轉向高質量存量運營時代，在新增建設用地資源投放“硬約束”和存量低效空間規模大的雙重矛盾下，超大城市開展了各具特色的城市更新實踐，存量工業用地的二次開發越發成為城市轉型和產業空間供給中的主動選擇。本研究總結北京、上海、廣州、深圳四個典型超大城市在存量工業用地供給方面的城市更新特點進行討論。

北京城市更新由國有企業主導，規劃和實施空間有限。尤其是北京城市更新以減量增效為目標，中心城區嚴禁拆除重建，更新范圍主要聚焦于消除安全隱患、公共服務設施和基礎設施亟須完善的區域，逐漸摸索出“工改工”更新模式，通過將低效存量工業用地盤活再利用，實現低效產業園區“騰籠換鳥”和老舊廠房更新改造[20]。

上海城市更新以政府主導，在規劃管控上的力度雖不及北京，但管控措施仍較為嚴格，主要體現在中心城區雖允許拆除重建，但建筑量不能增加，采取遴選的方式選取開發主體進行更新統籌。更新重心從居住環境改善、大規模舊區改造，再到現在注重城市功能與空間品質、歷史傳承與魅力塑造的有機更新。

廣州城市更新則是政府統籌與市場運作相結合，但隨著眾多市場主體追逐利益最大化而忽視公共利益，廣州轉變思路并出臺一系列“小步快跑”鼓勵微更新的政策，工業用地更新開始轉向再開發與企業轉型升級并重的主導路徑，對大尺度工業用地開發更為審慎。

區別于北京、上海和廣州采取小規模、漸進式的有機更新和微改造為主的城市更新模式，深圳由于人地關系緊張，歷史遺留問題突出，城市更新多以拆除重建、綜合整治為主要手段③，是深圳進行存量再開發應用范圍較廣、發展較為成熟的模式（表2）。深圳為鼓勵市場力量參與改造，在更新手段上創新使用多政策融合、利益共享的路徑，在規劃管控上給予傾斜，有效推進工業用地和用房的正增長。但資本的趨利性使得方案更聚焦容積率指標和經營性用地規模，大量的工業用地改為居住、商業或商住混合功能，對項目的選擇有較明顯的“挑肥揀瘦”現象，極大影響工業用地的保有量，不利于城市和片區的整體利益[21]。因此，能否供給大面積產業空間，對一個城市落實重大產業項目，甚至對先進制造業的未來發展具有關鍵性影響。

（二）大面積產業空間供給存在的核心問題

1.難以供給規模化的產業空間

2009年，深圳出臺《深圳市城市更新辦法》，采取“政府引導+市場運作”的城市更新方式，推進老舊小區、舊工業區、老舊街區、城中村等改造，分類審慎處置既有建筑，其方式包括拆除重建、綜合整治。從現階段實施成效來看，一方面，市場主體以項目盈利為主要目的，盡可能將項目劃定在協調難度小、再開發成本低的區域，從而形成邊界地、“插花地”“夾心地”等零碎用地；在規劃建設上，通常選擇建設具備短期經濟效益的商住用房和辦公樓宇，導致生產制造空間受到擠壓，適配產業發展的產業空間供給效果不太理想[22]；另一方面，經過十多年存量開發后，合法用地比例較高③、現狀建設強度較低的地區幾乎已經完成更新，外圍區域中大多數舊工業區更新陷入停滯，導致“工改工”更新模式市場化機制失靈。

2016年，深圳實行強區放權改革，加強了政府統籌下的土地整備，政府角色從“積極不干預”走向“積極調控”，探索出集中連片土地整理模式，形成了“土地整備專項規劃—城市更新片區統籌規劃—城市更新單元規劃”三級規劃體系[23]，力圖解決單一城市更新模式的實施弊端，為頭部企業和鏈主企業提供大面積產業空間。土地整備形成“市—區—街道”的政府組織架構去解決歷史遺留問題，這種方式對于無法納入城市更新項目的權利人而言更容易接受。同時，在成片釋放土地、支撐公共基礎設施和重大產業項目落地等方面，采用這種方式能獲得較好的效果（圖2）。

縱觀深圳在二次開發的實施成效，單一路徑的用地開發模式均存在一定局限：一方面，由市場主導的更新項目動力不足，規模小，難以形成適配產業發展的空間；另一方面，由社區自主申報的土地整備項目更加關注于社區利益而非片區產業發展需求，規劃產業零散，難以實現成片連片產業空間供給和承載重大產業集群的訴求。

2.難以解決復雜的權益平衡問題

存量規劃由于是既有土地開發模式，碎片化的產業空間常與復雜的產權相伴。尤其在深圳外圍地區，受早期以村鎮為單位的快速工業化影響，原村集體經濟組織實際掌握及自行轉讓的工業用地占現狀工業用地的比例超過50%⑤，呈現產權細碎化和利益分散化特征。隨著土地資源價值的顯現以及土地權利人對權利的意識覺醒，不同規劃功能所帶來的利益增損，以及運用不同開發路徑和實施政策所帶來的拆遷補償標準高低，在政府、土地權利人、開發主體中綜合平衡成為規劃中不得不考慮的問題[24]。超大城市的大面積產業空間供給所面臨的利益問題更多元復雜，在權益分配、權益落實上極易陷入多維博弈甚至引發社會風險，規劃和實施難度大、變數多。深圳有不少產業空間規劃項目因無法平衡多方利益而未能實施落地，難以滿足現代產業集群發展、鏈式布局的需要。

三、大面積產業空間供給思路與路徑

超大城市是擁有龐大空間體量的復雜系統，目前政府大多采用單一模式的大面積用地存量開發，容易產生土地碎片化、難以滿足鏈式布局需要、利益關系復雜等問題。因此，需要建立一種能夠聚焦區域發展需求和土地權益價值，協調多主體、多訴求、多政策路徑的大面積產業空間供給策略，分步有序地推進實施，實現大面積的產業空間供給和空間環境品質的整體提升（圖3）。

（一）提需：政府統籌主導，瞄準企業擴張劃定產業空間整備區

“總部研發+高端制造”是深圳推進土地供給側結構性改革、批量解決優質企業用地需求的一項重要舉措。產業在空間上的鄰近和集聚有利于技術與信息的交流傳遞，提高企業技術創新水平和生產效率，實現規模經濟[25]。大面積空間作為構建產業鏈的載體，其空間供應需由“項目思維”轉變為“產業思維”，產業空間規劃不是若干個工業廠房的簡單拼合，而是始終要從產業發展和企業的實際需求出發。超大城市的產業發展和布局尤其需要政府統籌把控方向，瞄準龍頭企業規模擴張和戰略性新興產業、未來產業的多樣需求，根據區域價值、土地成本、政策導向及生態資源等要素類型識別城市空間類型，歸納各類空間能容納的具有相似要素需求的產業，劃定產業空間整備區，有效匹配產業需求與空間供給，完善產業集群生態，始終保持產業與空間的動態演進，形成產業和空間相融合的集聚效應，將國土空間規劃的藍圖轉變成現實圖景[26]。

（二）聚力：聚焦土地權益，通過組合政策促進利益共享與成片收儲

面對多元復雜的土地產權，明確界定各類低效、混雜的土地產權邊界，以土地權益為基礎，以政策組合為路徑，以利益共享為動力，將土地產權、政策路徑、空間價值相銜接[27]。首先，識別利益格局和各利益主體發展訴求，盤整土地資源并明晰空間價值，將城市發展需要和各權益主體開發訴求結合，建立共識并落實到具體經濟指標測算和用地指標中。其次，搭建政府主導、市場主體參與的二次開發機制，通過建立溝通渠道，對產業空間資源的使用和收益進行協調分配，促使相關利益主體達成共識。最后，通過既有和新制定的城市更新、土地整備政策組合規則，差別化地采用留用土地、置換物業、貨幣補償等方式，提供多種利益共享分配路徑，發揮不同組合政策規則下的利益分配的適用性，有效保障和滿足不同利益主體的多方訴求，從而實現大面積成片存量用地的產權征收與土地收儲，滿足大面積產業空間的使用需求。

（三）顯值：系統調配資源，重塑大面積產業生態空間

在產業空間布局上，根據不同類型、不同成長階段企業的訴求，合理調配產業空間資源，形成有“大樹”也有“小樹”的產業生態。一是整備收儲集中連片用地，提供大面積的產業空間滿足頭部鏈主企業用地需求，實現“頭腦產業+軀干產業”和總部經濟集聚區的空間配置。二是高位統籌調配空間資源，破除項目范圍局限，充分利用轄區內的土地資源，結合產業類型和需求，統籌產業發展方向，點狀布設置換用地，采用“填空法”的方式實現原企業的產業轉移，同時修補城市空間，盤活城市零星用地，完善區域配套與城市功能。

此外，產業空間整備區配置產業要素，其布局不是簡單的物理轉移，其規劃不僅需要塑造優質空間資源，還需要依據產業發展變化彈性匹配產業空間資源，探索與其需求相匹配的空間利用模式，實現外部趨勢導向與內部資源的深度耦合。一方面，以片區產業發展方向為指引，描繪產業鏈群畫像及招商目錄，通過企業產值、稅收門檻等方面設定科學合理的準入要求，篩選重點企業和項目，避免產業同質化，形成規模用地優先保障重點項目。另一方面，落實全生命周期的產業空間資源管理保障，產業空間保留一定的管理彈性，結合產業績效考核，設置出讓限制，為新興的優質產業提供兼容發展的可能性。

四、深圳市嶂背片區的實踐

嶂背片區位于深圳市龍崗區大運新城范圍內，是深圳市規劃劃定的較大面積產業空間整備片區之一，共2.07平方千米，現狀以老舊工業區為主，建成容積率為1.4，現狀建設質量差，規模以上企業以加工制造業、批發零售為主，產業密度較低，產業集聚度不高，缺乏資源要素集聚吸引能力（圖4、圖5）。在周邊其他片區已經形成既有產業優勢的情況下，嶂背片區已不再適應區域發展要求，嶂背片區實現產業集聚發展是推進龍崗區乃至深圳市全域統籌、高質量發展要解決的重要難題。基于此，提出嶂背片區大面積用地供給及規劃的總體框架（圖6）。

（一）瞄準片區需求，匹配產業發展落實二次開發范圍

龍崗作為深圳市的工業大區和產業強區，已擁有龍頭企業、高等院校等引領要素，“20+8”戰略性新興產業與未來產業涉及面廣，總部經濟集聚區占比高。同時，龍崗政府多次明確提出要構建“IT+BT+低碳”產業集群格局④，但缺少產業集群的凝聚性及帶動性（圖7）。嶂背片區處于龍崗東部制造園區，目標是打造國際化創新策源地與現代化高品質城市綜合服務中心，但由于發展不均衡，呈現廠村城拼貼的空間形態，現有產業園區難以適應新興產業發展要求。嶂背片區毗鄰高校，科教資源匯集，產業提質潛力突出，其土地再開發或將催生、集聚產業鏈，推動片區產學研深度融合。嶂背項目通過利益統籌模式實施該片區土地整備成規模連片劃定二次開發范圍與產業發展空間，進而有效保障片區連片優質產業空間的有序供應。

（二）政府統籌協商，多措并舉打破土地利益格局

在嶂背片區內，村集體用地與國有用地相互交錯，既有土地涉及多元的產權主體、使用主體，需建立合作共贏的協商機制。通過政府、土地權利人動態協商、達成共識，土地權益格局得以重構，實現土地產權征收，成規模收儲用地，保障大面積的產業空間供給，推動空間連片二次開發。得益于深圳市強區放權改革，以基層政府為主導的土地整備模式通過調動片區利益相關者的力量，形成了政府統籌、社區和市場共同參與的推進機制，能夠在保障公共利益的基礎上，適度向村集體和土地權利人傾斜。嶂背片區在具體規劃和實施過程中，針對嶂背土地產權實際和利益訴求，政府作為資源的“協調者”，與村集體經濟組織厘清土地歷史遺留問題并“算大賬”，將政府與土地權利人的外部博弈內化為原農村集體經濟組織內部決策和利益平衡過程。此外，建立“土地整備+綜合整治+已出讓試點”的全覆蓋整備機制，通過貨幣補償、留用土地以及規劃調整等差異化實施方式，合理導控土地開發和產權格局，甚至在規劃用地上能夠結合利益主體意愿，選擇返還居住用地或工業用地，維護權利人的合法權益，使得社區和村民積極響應土地整備工作，政府也因此獲得更多對空間資源配置的主動權（圖8）。具體實施上，采取多種政策措施推動產權征收與連片開發：對于劃入房屋征收范圍的項目用地，采取等價值補償予以解決；對于原村集體掌握用地，統一納入利益統籌核算留用地；對于國有已出讓用地，作為已出讓用地利益統籌試點探索，以政策創新推進土地整理，結合異地留用方式騰挪出用地，整理國有與集體二元土地混雜的空間基底，一并解決“開天窗”的用地問題；其余現狀基礎較好的用地采取保留及綜合整治提升的方式。

（三）跨區統籌空間資源，重塑連片產城空間格局

以重塑空間格局、提供大面積產業空間為目的，嶂背片區采取點狀用地盤活和連片規劃統籌的規劃手段。首先，突破空間局限，異地騰挪原產權用地。針對片區內的已出讓用地，政府和相關職能部門采取以權益換空間的方式，即補償安置地異地留用的方式，一改只局限于在項目范圍內進行土地置換的做法，將統籌范圍擴大到同一行政區內，甚至可以在所屬轄區內國有儲備土地庫中進行選址，實現“飛地統籌”、異地供給，點狀盤活，保障原規劃片區用地完整性，最終實現移交31萬平方米收儲用地并整合形成連片凈地。其次，依托連片凈地，強化片區產業主導功能。突出電子信息產業集群承載區的發展定位，實現重大產業項目落地，引導電子信息產業制造、研發、生產性服務等環節在片區內布局。最后，以規劃為引領，重塑嶂背連片產城空間格局。一是依托周邊香港中文大學（深圳）、深圳北理莫斯科大學高校資源優勢，完善人才鏈、配套政策鏈；二是通過“造城”，適度混合生產、居住、休閑等功能，在滿足頭部重點企業用地和配套服務需求的同時，提高產業空間與城市空間的契合度，完善片區功能結構，建設高質量 “產—城—人”的規劃發展空間（圖9）。

（四）推行優地優用，精準靈活保障企業需求

為確保片區內的土地資源優先用于支持經濟效益好、科技含量高、環境污染少的產業項目，從產業準入和投入產出指標準入等方面對片區進行規定。產業準入具有兩個方面的要求：一是應符合“20+8”產業集群及其細分領域，以產業鏈條式導入企業，注重新興產業的培育發展；二是產業用地用房的租賃或分割受讓對象應屬于深圳重點發展產業領域。投入產出指標準入包括投資強度、土地產出率、地均達產稅收、高新技術企業數量等，同時，與土地供應對象簽訂投入產出監管協議并納入土地出讓合同，監管協議作為產業用地管理和考核的重要依據。根據產業實際發展情況，動態調整和優化產業準入標準，實現產業用地整備、產業項目遴選、產業用地供應的高效銜接，促使產業不斷轉型升級。

結語

本研究基于深圳現狀產業發展，在促進產業轉型、打造產業集群、推進總部經濟集聚發展的背景下，提出大面積產業空間的需求，根據“提需—聚力—顯值”的邏輯，提供大面積產業空間供給思路，并進一步探討了以嶂背片區為代表的大面積產業空間資源配置和保障策略。

土地緊缺是制約超大城市空間發展的主要因素，目前超大城市普遍由外延式擴張轉向內涵式發展。從深圳現有的經驗來看，主要有三點：一是將話語權回歸政府，政府立足發展需求，明確再開發項目用地的選址及范圍，強化區域發展協調和功能融合；二是探索既有的土地整備政策規則與創新政策路徑，提供定制化的土地收儲、安置及再開發利用方案，實現成片用地的整理和規劃；三是通過增值共享的方式協商，政府適度向權利人讓利，強化規劃管控要求，以政府公權力協調區域資源，加快大面積用地收儲效率，有效保障項目實施可行性。

產業轉型發展不斷催生了新的空間使用訴求，也意味著對土地供應模式、成片統籌、空間管控及配套供給產生了新的要求，超大城市需不斷探索全新的規劃思維和行動路徑來構建系統性的政策框架，具體可以從以下幾方面予以展開：

第一，在供應模式上，大規模新增建設用地的模式已難以為繼，以經濟利益為先的開發思路也亟待糾偏。超大城市發展應堅持政府在二次開發中的主體地位，實現空間產品從供給側向需求側的轉換，以具體發展導向定制規劃實施方案，實現從“規劃藍圖式”到“落地導向式”的轉變。

第二，在成片統籌上，以往大面積供給思路常常局限在連片用地規劃制定上，缺乏連片土地整理，導致成片實施效果不佳。這就需要嵌入土地整理思維，從土地利用圖轉變到土地產權圖，創新、組合各類土地政策，實現成片存量土地資產的再活化、空間價值再創造。

第三，在空間管控上，由于復雜多元的利益訴求和產業在空間使用上的新特征，空間規劃需要適當“柔化”傳統規劃中剛性的管控標準與規則，以全局全域視角進行資源資產調配，增加區域資源聯動協調性和減少更新行動產生“過剩”可能性。

第四，在配套供應上，政府應基于產業實際生活生產組織對服務配套的需求堅持生態優先、綠色發展，來補齊區域設施短板，采用“留、改、拆、治”并舉的方式完善交通網絡、公共服務等配套建設，實現定制化的“三生”空間服務，提高宜居宜業宜游程度，實現更高效、精細化匹配產業及人群空間需求的“產城融合”空間格局。

研究深圳的產業發展特征和用地需求以及大面積產業用地供給的整備模式，有助于推動片區釋放供給活力，破解超大城市發展空間動力不足、輻射帶動效應減弱的難題，這對其他超大城市探索適配于城市發展的產業用地供給路徑具有一定參考意義。未來還需繼續錨定長效發展目標，在新興技術變革浪潮下不斷探索更多樣化、深層次的產業空間供給路徑。

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[5] 林強、李孟徽、李茜、胡淙濤：《存量用地更新的新模式——深圳土地整備規劃與政策研究》[J]，《城鄉規劃》2022年第3期，第127-132頁。

[6] 司南：《市場化城市更新模式下的產業空間供給研究——基于深圳市的實證》[J]，《城市規劃》2023年第6期，第38-42、120頁。

[7] 王曉斌：《已出讓低效產業空間補償價值轉化研究——以深圳興英科技利益統籌為例》[C]，面向高質量發展的空間治理——2021中國城市規劃年會論文集，成都，2021年，第428-440頁。

[8] 李玉：《后金融危機時代美國制造業現狀及啟示》[J]，《西南金融》2020年第10期，第88-96頁。

[9] 劉芳、劉成明、伍靈晶：《深圳市低效產業用地空間再拓展路徑分析》[J]，《規劃師》2021年第12期，第50-56頁。

[10] 嚴若谷、周素紅：《產業升級背景下的城市存量產業用地再開發問題與路徑》[J]，《上海城市規劃》2015年第3期，第20-24、54頁。

[11] 淮文斌、陳雪梅、蔣真、賴亞妮、李恒盛、鄭偉臻：《存量時代下盤活低效產業空間的實施路徑——以深圳市龍華區為例》[J]，《規劃師》2022年第11期，第124-131頁。

[12]《深圳市人民政府關于發展壯大戰略性新興產業集群和培育發展未來產業的意見》[J]，《深圳市人民政府公報》2022年第24期，第1-7頁。

[13] 《深圳市20大先進制造業園區空間布局規劃》[EB/OL]，2022年6月6日，https：//www.sz.gov.cn/szzt2010/wgkzl/jcgk/jcygk/zdzcjc/content/mpost_9862782.html，訪問日期：2024年11月10日。

[14] 《〈深圳市戰新與未來產業空間布局規劃〉力促產業集群發展壯大》[EB/OL]，2023年10月30日，https：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/zwdt/content/post_10918239.html，訪問日期：2024年11月10日。

[15] 深圳市發展和改革委員會：《深圳市總部經濟集聚區布局規劃》[EB/OL]，2023年12月8日，http：//fgw.sz.gov.cn/zwgk/zcjzcjd/zc/content/post_11025417.html，訪問日期：2024年11月10日。

[16] 呂曉蓓、宋聚生：《城市創新空間的演化特征與規劃響應探究——以深圳為例》[J]，《城市發展研究》2024年第1期，第63-69頁。

[17] 劉力兵、岳雋、陳小祥、劉荷蕾：《深圳工業用地高質量管理的模式、原因與啟示》[J]，《規劃師》2021年第21期，第11-16頁。

[18] 牛慧恩：《深圳城市發展與產業布局的規劃實踐》[J]，《上海城市規劃》2011年第1期，第54-55頁。

[19] 同[4]。

[20] 游鴻、王崇烈、陳思伽、趙昭：《北京城市更新行動的制度挑戰與優化策略》[J]，《規劃師》2022年第9期，第22-30頁。

[21] 唐燕、楊東：《城市更新制度建設：廣州、深圳、上海三地比較》[J]，《城鄉規劃》2018年第4期，第22-32頁。

[22] 同[11]。

[23] 田莉、姚之浩、于江浩、梁印龍：《我國城市更新規劃的演進與轉型——基于“政府—市場—社會”關系分析框架》[J]，《規劃師》2024年第2期，第1-7頁。

[24] 徐寧、王朝宇、梁家健、軒源、吳雨茜：《土地整備視角下存量地區詳細規劃模式研究——基于廣東省的城市實踐分析》[J]，《城市規劃學刊》2023年第6期，第105-112頁。

[25] 同[9]。

[26] 同[1]。

[27] 同[11]。

注釋：

①“20+8”產業集群：深圳要打造20個戰略性新興產業重點細分領域和8大未來產業，具體包括網絡與通信產業集群、半導體與集成電路產業集群、超高清視頻顯示產業集群、智能終端產業集群、智能傳感器產業集群、軟件與信息服務產業集群、數字創意產業集群、現代時尚產業集群、工業母機產業集群、智能機器人產業集群、激光與增材制造產業集群、精密儀器設備產業集群、新能源產業集群、安全節能環保產業集群、智能網聯汽車產業集群、新材料產業集群、高端醫療器械產業集群、生物醫藥產業集群、大健康產業集群、海洋產業集群共20大產業集群；同時，8大未來產業的重點發展方向包括合成生物、區塊鏈、細胞與基因、空天技術、腦科學與類腦智能、深地深海、可見光通信與光計算、量子信息。

②鏈主：通常指的是在某個產業鏈中占據主導地位的企業或組織。

③根據《深圳經濟特區城市更新條例》（深圳市六屆人大常委會公告第228號），深圳城市更新活動分為拆除重建類、綜合整治類兩類活動。

④合法用地比例：根據《深圳市拆除重建類城市更新單元計劃管理規定》，“合法用地”包括國有已出讓（劃撥）用地、城中村用地、舊屋村用地、農村城市化歷史遺留違法建筑處理用地、其他已獲得用地權屬證明文件的用地等。要求拆除范圍內權屬清晰的合法土地面積占拆除范圍用地面積的比例應當不低于60%。

⑤數據來源：《深圳市戰略性新興產業與未來產業空間布局規劃（2024-2035年）》和《深圳市20大先進制造業園區空間保障指引》。

⑥龍崗區貫徹落實市政府工作報告的總體思路，在產業發展方面，將全力打造“IT+BT+低碳”三大產業集群。具體而言，IT（電子信息通信）是指加快建設龍崗世界級電子信息產業集群承載區；BT（生物藥）是指加快打造寶龍生物藥創新發展先導區；低碳是指加快創建國家級碳達峰碳中和先行示范片區。

作者簡介：呂笑寒，深圳市龍崗區規劃國土發展研究中心規劃設計師。周大偉（通訊作者），深圳市龍崗區規劃國土發展研究中心更新整備所所長。鄧春林，深圳市龍崗區規劃國土發展研究中心高級工程師。劉艷萍，深圳市龍崗區規劃國土發展研究中心規劃設計師。

責任編輯：盧小文