流域生態環境協同治理法律機制研究

關鍵詞：流域；生態環境；協同治理；法律機制

中圖分類號：X197 文獻標志碼：A

前言

在習近平生態文明思想的科學指引下，生態文明體制改革不斷深化、生態文明法律體系日趨完善，生態環境治理能力顯著增強。生態環境協同治理作為完善國家治理體系、提升治理能力的重要依托，是建設社會主義現代化強國的現實需要，也是大勢所趨。自此，流域生態環境協同治理作為生態環境保護重要的組成部分，確立流域生態環境協同治理的法律機制，以保護流域生態環境、維護流域生態平衡與生態安全，是當前面臨的緊迫任務。

1流域生態環境協同治理法律機制的理論根柢

1.1立法基礎

針對中國流域生態環境協同治理的法律規范，立法機關在中央層面和地方層面作出一系列探索，不僅從聯合防治的角度確立了水事糾紛在跨行政區域生態環境協同治理中的相關制度，還為國內一些流域和湖泊出臺了專門的地方法規，以期達到流域協同治理“多向合一”的法律效果。

1.1.1中央立法

一是區域性聯合防治的立法。《環境保護法》（2014年）第二十條是中國首次在生態環境領域提出建立區域聯合防治協調機制，填補了中國生態環境協同治理法律機制的空白。而后，《水法》（2016年）第五十六條針對跨行政區域水事糾紛作出協商處理的規定、《水污染防治法》（2017年）第三十一條指出解決跨行政區域的水事糾紛一般采用協商和協調兩種方式等立法對聯合防治、聯合協調等事項作出專門性規定，給不斷發展、完善的流域法體系形成了較好的指引與補充。

二是流域保護的專門立法。2020年12月，中國頒布首部流域專項立法——《長江保護法》，該法的基本原則融入了流域協同治理思想，對流域沿岸各個行政部門作出義務性規定，具備流域生態環境協同治理的鮮明特征，其中，第六條、第九條對協同治理作出直接規定，同時，還指明了國內流域立法的發展方向、為壯大流域法體系積累了法律經驗。此后，以《黃河保護法》為代表的流域法在生態環境保護的脈絡下，如雨后春筍般增長，相繼打破了傳統流域生態環境的立法模式，尤其是《黃河保護法》的總則還專門規定建立“黃河流域統籌協調機制”。

1.1.2地方立法

1993年頒布的《淮河流域水污染防治暫行條例》，是中國首個流域生態環境保護跨行政區域的專項立法。在此基礎上，近些年來，一些省份陸續針對流域水環境保護、水污染防治等環境要素出臺了地方性法規（如表1所示）。其中，有針對具體某一條流域或者湖泊制定的環境保護條例，也有針對某一條流域制定的污染防治條例，但從這些地方性法規的內容安排來看，總能在“流域生態環境協同治理”上尋覓到共性。可見，在全流域大保護的視閾下，地方立法機關在開展流域生態環境協同治理這一問題上已形成默契、達成共識。

1.2理論基礎

1.2.1整體性治理理論

整體性治理理論是以解決問題為導向，以功能整合為支撐，以公眾需求為核心，這三者組合通過有機協調與整合的手段，針對治理層級、功能、公私部門關系等碎片化問題，將其由分散轉向集中、由部分轉向整體、由破碎轉向整合，為社會提供整體服務的治理模式，也成為了公共行政學領域的新范式。

習近平總書記在《習近平談治國理政》第四卷特別強調，“系統謀劃生態文明體制改革，一體治理山水林田湖草沙”，深切地體現了山水林田湖草沙是相互依存、緊密聯系的生命共同體。實質上也就是要求從整體性治理理論出發對流域生態環境進行一體化保護。同時，整體性治理理論的內涵與外延在中國流域生態環境協同治理過程中發揮著重要的理論指導作用，并在實踐中不斷發展。“河長制”便是部門層級之間開展協同治理實踐的典型，尤其“河湖長+檢察長”雙向協作下的流域協同治理更是集中體現。

1.2.2協同論

協同論又被稱之為協同學，主要研究不同領域存在的共性與個性，并就各系統內部的共性因素，使各共性要素從“無序”轉變為“有序”的共通性，實現在同一統一體內朝著共同的目標，具備協同發展的可能性和現實性。協同論不僅反映自然科學的物理現象，同樣可應用于研究社會科學的人文現象。

協同治理理論在英國開展“協同型”政府改革階段被首次提出，旨在協調政府、市場、公眾三方主體并實現協同治理的過程。與傳統的治理模式相比，協同治理的政府并非權利的唯一主體，具有一定的分權思維。即由多個主體在同一流域權利范圍內進行通力合作、共享生態環境的自然資源。

生態環境協同治理基于協同論和協同治理理論而產生。“縱觀整個環境，人類僅是環境的一部分，不會因為人類活動而使環境發生客觀分割，即使人類主觀層面劃分國界及行政區，也不會因此破壞環境的整體性。”因此，生態環境協同治理應聚集各主體的力量，既要求一國政府、公眾、企業和社會組織配合協作，也要求國與國相互協同合作，達到社會經濟發展與生態環境需求的平衡。

1.2.3水權界定理論

地球可利用資源的有限性使得人類受限于資源的擴張，尤其跨省界協同機制能夠有效避免“公地悲劇”、“囚徒困境”現象，故生態環境協同治理成為利益相關者合作的重要前提。科斯定理證明資源所有權的排他性，提出協同的前提是所有權產權界定問題，不明晰、暫缺的所有權意味著交易成本無窮大，此時人類會優先選擇占有更多資源，而不是選擇可持續的協作發展。然而，所有權明晰時發展協同，又以尊重對方利益、換取己方利益為前提。可見，資源稀缺、產權明晰都可能成為開展協作的關鍵因素，進而跨省流域生態環境協同治理的相關主體開展穩定長久的協作也必須對水權予以明確。

2流域生態環境協同治理法律機制的實踐困境

2.1適法障礙導致流域生態環境協同治理運行不暢

中國不斷嘗試流域生態環境協同治理的完善路徑。從中央立法到地方立法，都提出了一系列流域生態環境保護的規定。但從這些立法的實施效果來看，仍不盡人意。具體表現在：

第一，跨行政區域流域生態環境糾紛的處理，往往會由于各個行政區域行政主體對生態環境糾紛認定標準的層次不齊，而直接導致解決糾紛的法律依據面臨相同的上位法、不同的下位法，同一糾紛但處理結果不一致的局面，也造就“誰的法律依據更強硬就聽誰的”的司法不公。在此情形下，通常也只能依靠各個部門通過內部協商的方式解決，而內部協商的法律依據和落實情況也無法保障。

第二，中國生態環境領域立法的重心通常圍繞單一的生態要素，從適用范圍來看存在較大局限性。加之，生態環境管理機制多數依托生態環境法律體系而形成，延續了各個行政主體條塊分割的弊端，具體操作過程也易受官僚機制的牽絆。致使生態環境協同治理的開展，很難找到系統性的法理依據。

2.2開展流域生態環境司法協作機制的緊迫性較強

流域生態環境司法協作機制既是流域整體性保護和一體化治理的必然要求，也是流域生態環境協同治理法律機制的有機組成。但流域生態環境司法協作在實踐中存在諸多難題，其緊迫性不言而喻。

第一，由于流域具有流動性、擴散性的動態特征，環境污染的分布可能呈現一定的地域跨度。比如排放污水、異地傾倒危害垃圾等污染行為提起的環境訴訟，受損主體并非局限于某一地區，所涉地區的法院、檢察院、公安機關對環境資源案件裁量的尺度和標準，都會對該案的審理結果產生影響，極易造成同案不同判，這不僅會削弱司法公信力，也有礙流域沿岸的司法主體開展司法協作。

第二，從中國開展的流域環境司法協作現狀來看，在抽象化的協作內容、形式化的協作協議的雙重失利下，司法協作效果不佳。比如，湖北、湖南兩省高院簽訂《環境資源審判協作框架協議》，協商解決洞庭湖環境資源審判工作的重大事項，提升湖區生態環境司法協作的動能。而后，長三角地區的高院相繼簽署環境司法協作的框架協議，奠定了長三角環境司法一體化保護協作機制的基礎。各地區掀起簽訂流域環境司法協議的浪潮僅僅只是一方面，但協議簽訂主體權利與義務的規定以及違反協議內容的責任承擔，還有待進一步商榷。

2.3流域生態環境協同執法機制的雙重受限

流域生態環境協同治理順應了流域整體性保護的發展態勢，流域生態環境協同執法機制保障了立法和司法的有效實施。但中國流域生態環境協同執法機制在地域與主體兩個方面受到雙重限制。

第一，地域限制。由于流域受跨行政區域管轄的地域限制，產生水事糾紛時各地對本行政區域生態環境的基本情況更為了解，而對于流域其他行政區域的情況，則較難做到全局性地把握，即難以避免地方保護主義。

第二，主體限制。主要表現為橫向區域協同的組織結構不夠完善。實踐中的橫向區域協同，通常以首長、職能部門召開聯席會議的形式，且大多數聯席會議的內容停留在協商討論的環節，并非實質化地解決某一問題或者某一類問題。協同治理聯席會議的性質應理解為自上而下、多形式多層級交流，并且會議成員由環境專責小組、專題小組及其他環境信息聯合監測與通報的部門共同組成。單一的組織結構只會導致協商結果的片面化。

3流域生態環境協同治理法律機制的價值與意蘊

3.1流域生態環境協同治理法律機制的價值

根據流域生態環境的立法現狀與司法實踐可知，流域生態環境協同治理法律機制的價值主要體現在兩個層面：一是解決源頭糾紛。即對流域生態環境引發的沖突與糾紛進行訴源解決，貫徹落實“不擴散+不蔓延”的理念。二是利益協調。即妥善協調跨省流域利益的分配與補償，提高“生態環保優先，利益其次”的思想站位。不管是解決源頭糾紛還是利益協調，兩者本質上都以追求流域生態效益最大化為最終目的。同時，也是流域生態環境協同治理法律機制最根本的驅動力。

3.2流域生態環境協同治理法律機制的意蘊

一是流域主體間開展協同治理的內在需要。流域生態環境具備整體性強、關聯度高的天然屬性。若將流域生態環境產生的糾紛切割為多份，并將其交由不同行政部門處理，必然會涉及跨部門的協同與合作。流域生態環境協同治理理念的提出，就是為了解決流域生態環境治理中各個行政權主體的集權與分權、各個利益主體的公共利益與區域利益的綜合性矛盾，充當著流域與區域的聯系紐帶。同時，流域生態環境協同治理法律機制是流域內權利秩序的構建、多元利益協調的重要保障。因此，流域生態環境協同治理應建立在法治軌道的基礎上，踐行“山水林田湖草沙”一體化保護的理念，使之形成完整的協同體系，方能迎合流域主體間開展生態環境協同治理的內在需要。

二是實現流域生態利益最大化的現實需要。流域生態系統的整體性和生態服務功能的公共性，決定了流域生態環境協同治理不僅符合流域的自然特性，也是在流域自然特性的基礎上，對流域生態環境治理過程中產生的跨行政區域糾紛進行統一管理的需要。同時，為流域生態環境協同治理突破跨行政區域、跨部門的單獨管轄提供原始理據。現階段，流域范圍內的環境污染和生態破壞行為，是實現流域可持續發展面臨的主要問題，流域環境污染的突發性事件頻發，直接威脅、損害著沿岸公眾的健康和財產安全，也影響著全流域的生態安全。公民環境權益和生態環境公益利益急需從不斷優化的生態環境協同治理法律機制中得到保護和救濟，才能努力實現流域生態環境整體利益的最大化。

4流域生態環境協同治理法律機制的優化進路

流域生態環境是“生態一經濟一社會”系統和“立法一司法一執法”系統相互聯系、彼此作用的復合系統中的子系統。流域生態環境協同治理運行應當遵循流域生態環境的自然規律及其治理問題的理論指導，其法律機制可從立法、司法、執法三個角度展開：

4.1完善流域生態環境協同治理的立法規范

法律是治國理政之重器。生態良法在善治中發揮理論基石的效能，有法可依是開展生態環境協同治理的前提。流域生態環境協同治理可以從中央和地方兩個角度予以完善。

第一，中央層面。生態文明建設背景下的流域生態環境保護已到關鍵階段，建議從生態環境領域基本法人手，完善《環境保護法》有關生態事務職能的法律規范，化解與其他部門法規定的沖突與矛盾，為其他相關的專門法和地方立法提供翔實的法理依據，從而實現流域治理職能主體權利與義務的統一。

第二，地方層面。中國不斷豐富流域法體系內涵的初衷，就是為了打破跨行政區域這一客觀因素形成的藩籬。現國內多地已展開針對性的地方立法實踐，使區域立法協作從理論構思轉變成立法現實。如《湖南省湘江保護條例》《婁底市資江保護條例》等。但地方立法的力度和深度距流域生態環境協同治理的目標還遠遠不夠，應統籌流域上中下游、沿岸生態環境保護的基本情況，將流域開發與利用、保護與修復、水污染防治與治理、水產養殖業的綜合管理、水域交通及水事糾紛解決機制等問題納入流域法律法規，做好地方協同立法的先行儲備。

4.2優化流域生態環境協同治理的司法協作

優化流域生態環境協同治理領域的司法協作，是對流域生態環境進行整體性保護的司法回應，不僅有利于打造資源共享、優勢互補的流域環境資源審判格局，還更為嚴厲地打擊跨行政區域生態破壞和環境污染的現象。可從區域維度和主體維度進行考量。

第一，區域維度。應著眼于流域生態環境的整體性與系統性，鼓勵構建流域生態環境司法協作機制。目前，全國各地的法院和檢察院已廣泛開展流域環境司法協作的實踐，并聯合簽署流域環境資源審判協作框架協議。如湖南省和湖北省兩地高院共同簽訂《環洞庭湖環境資源審判協作框架協議》；山西省多家法院聯合簽訂《黃河流域生態環境保護司法協作框架協議》等。因此，應當積極構建跨行政區域的流域環境資源司法協作機制，并對流域生態環境屬性的協作內容在司法協作框架協議中予以具體細分，加強流域生態環境的司法保護力度。

第二，主體維度。應當組織司法機關與綜合行政執法機關等部門，共同制定流域生態環境案件的信息共享、案情通報制度。同時，也需要通過聯席會議這一介質，確立司法協作的具體內容。一是實施信息共享制度。搭建流域司法機關與生態環境行政執法等共享平臺，填補“信息孤島”的漏洞。二是實施案情通報制度。無論是司法機關正在辦理的流域生態環境案件，還是綜合行政執法機關發現的違法行為，都應當及時將案件的受案情況和辦理情況進行互相通報。三是由省高級人民法院牽頭組織流域環境法庭（包括流域沿岸中院設立的環資庭）召開一年一次的聯絡會或者協同會，并邀請流域其他行政部門的代表參會。會后不僅需要將會議內容制成會議紀要，對于達成共識、供借鑒的部分，還可做成白皮書供其他地區參考，以統籌解決流域生態環境案件跨行政區域的司法難題。

4.3優化流域生態環境協同治理的執法機制

在美麗中國建設邁出重大步伐的關鍵期，不能忽視流域生態環境結構性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解的問題。在科學把握流域整體性保護的基礎上，應當推動流域生態環境協同治理的聯合執法、交叉執法。

第一，聯合執法。聯合執法的重要任務是強化流域協同治理的目標協同、任務協同、政策協同、監管協同，即針對流域生態環境治理的實際情況，改變過去各個治理主體單打獨斗、各行其是的狀態，形成共監督、齊協同的格局。各地政府部門及牽涉的司法機關、行政機關，不僅應當徹底脫離地方主義、部門主義的牢籠，還需要克服地方主義、部門主義帶來的并發癥，抓住流域法對生態環境協同治理的重視，緩和流域生態環境碎片化治理的境地，實現對流域生態環境最大化的司法保護。

第二，交叉執法。實現流域生態環境協同治理的交叉執法，重點是突出“協同”在流域生態環境治理的關鍵地位。既需要通過執法內容、執法形式的深度耦合，也需要通過不同部門交叉執法的同頻共振，解決一些執法機關長期在特定的區域工作，導致執法單位與違法嫌疑人“關系深厚”，而在“熟人社會”狀態下的執法不嚴格，引發“執法放水”的問題。因此，推行流域生態環境協同治理視閾下的交叉執法，對于提高生態環境保護的執法效果具有重要的現實意義。

5結束語

流域生態環境協同治理作為生態文明建設的一項政治任務，一直以來就是政界與學界熱議的話題。流域生態環境協同治理法律機制凝聚了理論研究的精華，將流域生態環境立法、司法、執法三者組成有機的綜合體，符合“山水林田湖草沙一體化治理”的現實需要。不僅是對流域法治內涵的延伸和擴充，也是集結具有流域管理職責的多個主體共同實施民主式、參與式、互動式的機制。流域協同治理須秉承以流域生態環境保護的目標，充分發揮生態文明建設的先天優勢，在協同治理法律機制的基礎上形成各方面功能相協調的生態環境協同治理體系，以保障環境法的實施與不斷完善，為流域生態環境保護提供強有力的法治保障。