備案審查下沉基層以實踐破題促制度完善

6月1日，新修訂的重慶市各級人大常委會規范性文件備案審查條例正式實施。引人注目的是，該條例明確將鄉鎮政府、街道辦事處（以下簡稱“鎮街”）制定的行政規范性文件納入備案審查之列。

此前，廣東、浙江等地公布的備案審查地方性法規的修法草案，也都作出了類似規定。

這些信號標志著，一些地方人大最近兩年踴躍探索的鎮街規范性文件備案審查，開啟了從試點實踐逐步走向常態制度化的步伐。

作為具有中國特色的憲法性制度設計，備案審查范圍的不斷擴展，進一步拓展了監督工作的廣度和深度。

早在2014年，黨的十八屆四中全會就明確提出了“把所有規范性文件納入備案審查范圍”。歷經多年演進，備案審查已從中央一級貫通至省、設區市、縣三級，各類法規、司法解釋、規章等均已覆蓋。

然而鎮街一級的規范性文件，即通俗所稱的基層“紅頭文件”，卻普遍游離于人大監督的視線之外，止步于備案審查的“最后一公里”。

值得注意的是，處于基層第一線的鄉鎮政府和街道辦，承擔著鄉村、社區治理的公共職責，其所頒發的“紅頭文件”雖然層級最低，卻數量繁多、內容具體、適用頻繁，且往往直接牽涉當地民眾的切身利益，一旦違法不當，極易貽害一方。

另一方面， 相較于法規、規章等較高層級的規范，基層“紅頭文件”的制定程序遠不如前者嚴格，有的甚至是“拍腦袋”決策的結果，這就進一步放大了犯錯的概率和風險。

在鎮街“紅頭文件”備案審查的試點實踐中，就發現了違法設定行政許可、行政處罰乃至行政強制，違法減損公民權益或增加公民義務，違反公平競爭原則、設置歧視性規定等諸多問題。

也正因此，將備案審查的觸角進一步下沉基層，既是維護國家法治統一、落實人大監督功能的時代要求，也是提升基層治理水平、維護公民合法權益的現實召喚。

同時應當看到，盡管從憲法監督制度的基本原理出發，鄉鎮政府、街道辦都屬于人大監督對象，將其制定的規范性文件納入備案審查范圍已達成共識，但目前立法法、監督法等法律對此并無明確的制度規范。

這就意味著，備案審查下沉鎮街基層的試點實踐，不僅需要直面現實的挑戰，更需探索制度的創新。比如，備案審查牽涉法律認知、政策理解等要素，對于審查機構、人員有著極高的專業性要求。

然而鄉鎮人大、人大街道工委作為鎮街“紅頭文件”的審查主體，卻普遍存在機構設置簡單、人員配備不足、專業水平欠佳等短板，很難充分契合備案審查的能力標準，這也是制約備案審查下沉基層的最大挑戰。

對此，一些地方的試點實踐已探索出諸多應對之策。比如，借助上級人大、“一府兩院”等系統的審查力量，建構起上下聯動、協同配合的審查機制；以委托、聘請等方式，引入高校智庫、專家學者、律師等外部審查力量，等等，都為集聚專業支持、消解基層壓力開辟了可行路徑。

更加引人矚目的是在試點實踐中不斷拓展的公眾參與機制，依托座談會、論證會、基層立法聯系點、人大代表聯絡站等平臺，人大代表、轄區群眾得以直接參與備案審查，以百姓立場、切膚之感評判鎮街“紅頭文件”的良莠。

這既是民眾知情權、參與權、表達權、監督權的真實體現，更為備案審查下沉基層注入了強大的民意動力。

試點實踐所積累的經驗、所創造的范本，最終需要通過制度確認加以復制和推廣。從目前重慶、廣東等地已修訂或擬更新的相關地方立法看，針對鎮街規范性文件備案審查只是作出了原則性的制度安排，各地人大尚需立足本地實際，進一步探索相關的標準、程序、機制等等，最終完成更加細化、相對統一的制度設計。而在國家立法層面，立法法、監督法亦有待作出相應修改，進而為備案審查下沉基層提供更堅實的法律依據。

從試點實踐到常態制度，備案審查下沉基層或許還有相當的路途要走，但備案審查下沉基層的未來愿景已清晰可見。

說到底，打通備案審查的“最后一公里”，實現規范性文件的監督全覆蓋，是憲法監督制度更趨優質、成熟不可或缺的標志。

一個更接地氣的備案審查制度，最大程度地貼近群眾的利益關切，也能更好地守護百姓權益和公平正義。

而這，正是備案審查制度的深層價值和終極使命之所在。