中國城市軌道交通TOD發展中的土地價值捕獲研究

摘 要： 軌道交通項目涉及巨大的資本成本和運維成本，圍繞軌道交通進行土地價值捕獲反哺于軌道交通建設及運營，符合受益者支付原則，是當前中外城市軌道交通投融資的一種共同選擇。特別是貫徹TOD原則的軌道交通周邊土地開發，已被證實能夠顯著提升土地價值，實現價值捕獲的乘數效應。在此背景下，“軌道+物業”模式成為內地城市踐行TOD原則實施土地價值捕獲最為重要的方法之一。然而，分割治理、嚴格的政府監管制度以及特定的政企關系等挑戰阻礙了TOD原則的深入實施，限制了“軌道+物業”模式的土地價值捕獲潛力。成都市通過建立軌道交通綜合開發領導小組、放寬政府監管制度和鼓勵公私合作等措施，有效地克服了這些障礙，優化了土地價值捕獲的成效，為其他城市提供了重要經驗借鑒。

關鍵詞： 土地價值捕獲;TOD原則;“軌道+物業”；成都市

城市軌道交通項目不僅需要龐大的初期投資，而且其持續的運營和維護也耗資巨大。因此，探索可持續的資金來源對于確保這些項目的長期可行性至關重要。截至2023年底，我國內地已有59個城市相繼開通城市軌道交通，眾多城市積極探索通過以公共交通為導向的開發（Transit-Oriented Development，TOD）策略及其特定實踐形式——“軌道+物業”模式——來獲取土地綜合開發收益，實現土地價值捕獲，并以此為軌道交通建設及運營提供資金支持。例如，《廣州市軌道交通場站綜合體建設及周邊土地綜合開發實施細則（試行）》（穗府辦規（2017）3號）便強調“軌道交通場站周邊土地綜合開發規劃應考慮軌道交通線網投資與周邊土地綜合開發收益的總體平衡”。

在此背景下，本研究旨在深入探討土地價值捕獲作為資金支持機制在城市軌道交通項目中的應用。我們將詳細分析土地價值捕獲的理論基礎、實施工具和影響因素，隨后重點考察各城市在運用“軌道+物業”模式以實施土地價值捕獲時遭遇的共同挑戰，并以成都市為案例，分析該城市在實施土地價值捕獲過程中的實踐經驗。

一、軌道交通投融資機制與土地價值捕獲

受益者支付原則（Who Benefits Pays）是構建公共交通項目融資結構的主要依據。受益者支付原則的運用可以確保交通項目的邊際成本等于邊際收益，從而實現有效率的項目建設和服務供給［1］。對于公共交通項目的建設及運營而言，可將受益人區分為一般公眾、公共交通使用者和物業所有人三類，他們分別從公共交通建設帶來的經濟增長、出行時間及成本減少、物業價值提升中獲得利益［2］。與受益人對應，公共交通項目的融資來源應該由一般性稅收、票箱收入和土地價值捕獲共同組成。

21世紀以來，全球范圍內對新城市軌道線路的需求迅速增長，尤其是印度和中國，也包括許多發達國家的城市。但由于各國地方政府普遍面臨財政壓力，以及為了公平目標和引導人們使用公共交通而刻意壓低了車票價格，一般性稅收及票箱收入［3］等主要的傳統融資來源已無法滿足軌道交通新的龐大融資需求［4～5］。由于軌道交通提升周邊土地價值的巨大潛力，越來越多的國家和地區將土地價值捕獲納入了軌道交通融資工具箱。

（一）軌道交通土地價值捕獲的兩類工具

土地價值捕獲是指采用稅收、收費、土地租賃或出讓等工具將政府公共行動產生的土地價值增值轉變為公共收入的過程［6］。從世界各國的實踐來看，對軌道交通建設及運營帶來的土地價值增值，主要有兩類捕獲工具，一是基于稅費的土地價值捕獲，二是基于開發的土地價值捕獲［2］（見表1）。

基于稅費的土地價值捕獲包括財產稅（Property Tax）、設施改進費（Betterment Levy）、特別評估（Special Assessment）、增量融資稅（Tax Incremental Financing）等。這類土地價值捕獲工具主要在歐美等發達國家采用，能夠獲取長期持續收入流，且可捕獲所有受益于軌道交通的物業的價值增值，但要求政府具有追蹤評估房地產價值增值以及征收管理的相應能力，同時可能面臨因價值升值評估及受益區劃分不準確而導致的公眾反對。廣大發展中國家由于并未建立起完善的財產稅制度，因此很難采用基于稅費的土地價值捕獲工具。

基于開發的土地價值捕獲方法，即通過交易因公共投資、監管變化而價值增加的土地權、開發權或空間權而獲取公共收入，包括土地再調整（Land Readjustment）、空間權出售（Air Right）、城市再開發融資（Urban Redevelopment Finance）、土地出售以及軌道加物業（R+P）等。相比基于稅費的土地價值捕獲方式而言，基于開發的土地價值捕獲對于政府能力的要求較低，能夠一次性獲得大量資金用于公共交通建設，且不會面對因為稅收增加而招致公眾的政治反對和市場扭曲。此外，這種模式鼓勵沿著軌道交通站點的高密度發展，能夠減少對小汽車的依賴和交通擁堵，是一種具有能源效率、時間效率的可持續城市發展路徑。不過，基于開發的土地價值捕獲僅能捕獲新開發物業的價值增值，但現有物業也從交通可達性的改善中受益。由于新房產數量通常只占所有房產的2%～5%［7］，因此這意味著政府損失了大量的收入來源。

（二）TOD原則與軌道交通土地價值捕獲乘數效應

軌道交通建設通過提升周邊土地的可達性以及促進集聚經濟效應，顯著增加了土地價值，為實施土地價值捕獲提供了基礎。研究表明，與一般開發相比，遵循TOD原則進行的站點周邊區域規劃開發能夠實現土地價值倍增［8～9］，產生土地價值捕獲的乘數效應。這意味著，就軌道交通投融資而言，有效地在站點周邊土地綜合開發中貫徹TOD原則，對最大化土地價值捕獲效果十分重要。

具體來看，TOD原則將產生租金梯度增加和增值區域擴大兩大效應，從而帶來土地價值倍增（見圖1）。TOD是以公共交通為導向的開發，其核心原則包括密度（Density）、多樣性（Diversity）和設計（Design）等。其中，密度強調在站點周邊進行高強度開發，多樣性倡導土地混合開發利用，而設計則關注可步行性和行人友好型設計。根據經典的單中心城市模型，高密度的發展特征將直接提升站區周邊的土地租金梯度，越靠近軌道站點的土地租金上漲越多，租金梯度增加。土地混合利用特征進一步提升了人們對就業、購物等各類活動的可達性，可步行性特征增加了人們對公共交通的使用意愿和依賴。這些特征將提升企業和個人對軌道交通站點周邊土地的需求，推動原土地租金曲線AB，BC進一步向外擴張，增值區域擴大。TOD原則下新形成的土地租金曲線和原租金曲線之間的面積（即ABB1A1和CBB1C1兩個梯形面積之和）就代表了新增加的土地價值。

實證證據方面，Arum和Fukuda以日本東京為例，發現鐵路網絡對具有高密度（以容積率表示）、多樣性（以商業比率、社區多樣性指數表示）等TOD特征的住房價值有更大的正向影響［10］。Cervero和Duncan對圣地亞哥Coaster通勤鐵路的研究發現，在距離車站800米范圍內，通勤鐵路導致的高密度公寓區的溢價為46%，而低密度獨棟住宅區溢價為17%［11］。Duncan對圣地亞哥的研究也發現，軌道交通鄰近性對人口密度、步行性（街道交叉口密度）和零售業就業率較高的地區的住房價值提升更大［12］。Yang等對北京的研究也發現密度是影響軌道交通對土地價值差異化效應的重要影響因素［13］。Li和Huang對武漢漢口的研究發現，混合用途顯著提升了軌道鄰近性的住房溢價效應［9］。Su基于北京、上海、深圳、杭州和武漢的TOD區域的住房租賃價格數據發現，具有TOD特征的社區的租賃價格更高［14］。

反面案例則表明，對TOD原則的破壞將降低軌道交通的土地價值創造潛力。Dhindaw在對印度班加羅爾地鐵（Bengaluru Metro）的案例研究中指出，由于劃定的地鐵站點周邊的TOD區域過于狹窄（150米），缺乏對TOD區域配套公共服務的供給以及高容積率政策利用不足、不鼓勵建成區的地塊合并等，導致了軌道交通沒有充分服務于地鐵站點周邊的土地價值創造，從而使得采用土地價值捕獲的潛力大打折扣［15］。

二、內地城市軌道交通土地價值捕獲模式與挑戰

龐大的軌道交通運行網絡和債務規模迫使內地城市積極探尋新的軌道交通資金來源。受稅收制度和土地所有權制度的限制，內地城市主要通過基于開發的土地價值捕獲方法來為軌道交通籌資。本部分將討論土地出讓和“軌道+物業”這兩種基于開發的土地價值捕獲方法在內地城市中的應用情況，并重點討論在“軌道+物業”中應用TOD原則來擴大土地價值捕獲效果時面臨的挑戰。

（一）內地城市軌道交通土地價值捕獲模式分析

我國目前與土地和房產有關的稅收體系不完善，尤其是缺乏基于住房市場價值的保有環節稅收，這使得基于稅費的土地價值捕獲模式難以充分實現價值捕獲的功能（見表2）。其中，按占用土地面積征稅的城鎮土地使用稅和耕地占用稅，以及按房屋原值征稅的房產稅的稅收收入均與房地產的當前市場價值無關，無法捕獲軌道交通帶來的價值增值；按房產租金征收的房產稅、土地增值稅和契稅雖然能夠一定程度上捕獲房地產的價值增值部分，但由于征稅范圍太窄或者僅為一次性稅收，而無法捕獲所有受益于軌道交通的物業增值。

由于稅收制度的差異，以及土地的國家所有權制度，基于開發的土地價值捕獲是目前我國內地城市政府用于捕獲軌道交通帶來的價值增值的主要方式。在各城市的實踐中主要有土地出讓和“軌道+物業”兩種模式。

土地出讓模式下，地方政府通過將軌道站點周邊的國有土地使用權出讓給房地產開發商來獲得一次性大額收入。這一模式在武漢的“土地儲備”策略和成都的“兩次整理，一次出讓”策略中有所體現。然而，此模式只能捕獲土地增值部分，限制了軌道交通公司參與后續物業開發的機會，因而無法從物業開發中獲得持續的收入流，難以支持軌道交通的長期運營和維護。

相比之下，“軌道+物業”模式則將土地出讓給軌道交通公司，讓軌道交通公司參與土地的綜合開發，能夠捕獲土地與物業的雙重增值，實現土地價值捕獲的長期性和可持續性。具體而言，地方政府以軌道建設前價格將土地開發權轉讓給軌道交通公司，軌道交通公司要么自主開發，要么以軌道建設后價格與開發商展開合作，分享開發利潤、實物資產從而獲取土地增值收益。越來越多的城市比如深圳、廣州、成都等正在積極借鑒實施這一模式。此外，“軌道+物業”模式下軌道交通建設主體和綜合開發主體的一致還將鼓勵軌道交通公司統籌考慮蓋上綜合開發項目與軌道交通的功能聯通和開發時序，避免出現公交毗鄰開發（Transit-adjacent Development，TAD），能夠實現更優的價值創造和價值捕獲效果［16］。總體而言，香港的經驗表明，這種方式比單純出售土地的收益高一倍［17］。

（二）“軌道+物業”模式在土地價值捕獲中面臨的挑戰

雖然相比傳統的土地出讓模式，軌道交通公司參與綜合開發的“軌道+物業”模式由于能夠捕獲土地和物業的雙重增值而具有更大的優勢。但在實踐中，分割治理、政府監管制度、政企關系等多方面因素對在“軌道+物業”模式中貫徹TOD原則產生了不利影響，使其無法充分利用TOD原則產生的土地價值捕獲乘數效應，土地價值捕獲潛力被大幅削弱。

1.“軌道+物業”模式中的“分割治理”

“軌道+物業”模式涉及部門眾多，包括住建局、發改委、規劃和自然資源局、生態環境局、交通運輸局等，也包括市、縣兩級政府，不僅新增了諸多職責任務，還需要多部門和多政府間的協調合作。在當前的科層制和分權體系下，各個城市存在著“分割治理”問題，阻礙了TOD原則在“軌道+物業”模式中的貫徹執行，從而降低了土地價值捕獲潛力。這主要體現為縱向分割、橫向分割以及交通網絡間的分割［16，18］。

其中，縱向分割主要表現為市縣兩級政府在軌道交通綜合開發規劃設計中的合作協調不足，從而降低了軌道交通綜合開發的整體價值。在強市弱縣型政府權力結構中，市級政府高度統籌，有助于從“單站開發”轉向“片區統籌”，實現站點之間的協作分工、聯動開發，避免TOD項目同質競爭，但縣級政府在軌道交通綜合開發規劃制定中的參與度很弱，無法根據TOD原則提出適合本地發展狀況的開發指標；在強縣弱市型政府權力結構中，縣級政府則往往反對和抵制市級政府的統一規劃和協調，各自為政的規劃和開發可能導致軌道交通TOD項目呈現區域或線路層面同質化和過度競爭問題。

橫向分割主要表現為軌道交通規劃與城市規劃間的協同不足。雖然表面上兩類規劃是相互參照的（軌道交通線網規劃要納入城市國土空間規劃中），但在細節層面上，兩者經常不匹配。比如城市規劃設定的高密度區域的空間分布沒有根據軌道交通系統來設置。這就意味著城市控制性詳細規劃確定的土地用途和容積率等強制性規劃指標通常與軌道交通綜合開發的實際需求不符。軌道交通公司在實施“軌道+物業”模式進行土地價值捕獲時，要么遵守上述強制性規劃指標的要求，進行低強度開發；要么根據具體綜合開發項目需求申請調整控制性詳細規劃。但這種調規可能涉及“一事一議”式的互動，可能面臨繁雜漫長的“審批過程”，增加開發主體的不確定性、交易成本和政策風險，綜合開發的進度及價值都會下降。

交通網絡間的分割，主要指軌道交通規劃與公交線網規劃、慢行系統規劃等交通專項規劃間的協調程度不足。當前，軌道交通線網規劃和慢行系統規劃通常都由城市規劃和自然資源部門編制，但公交線網規劃則由城市交通運輸部門編制。這些交通專項規劃往往互不銜接，在實施過程中難以形成密切銜接的整體公交運營網絡［18］，導致通過公交、步行等方式與軌道交通出入口的銜接不暢或距離過遠，換乘困難，降低了軌道交通的可達性和價值創造潛力。

2.政府監管制度的不利影響

除了“分割治理”對TOD原則實施的不利影響之外，當前我國在城市規劃制度、土地出讓制度等方面的政府監管制度也未能充分支持TOD原則的貫徹執行。

城市規劃制度方面，盡管“小街區、密路網”的規劃理念已逐漸獲得廣泛認可，但“功能主義方法”仍在城市規劃實踐中盛行［19］。這一方法傾向于創建功能單一的大型街區，如專門的住宅區和工業區。比如，根據國家2012年發布的《城市用地分類與規劃建設用地標準》，城市用地管理遵循的是單一用地性質的模式，即一宗地只有一種用地性質［20］。這種做法不僅限制了土地的混合使用，減少了城市空間的多樣性，同時也影響了步行和騎行等非機動出行方式的便利性，從而降低了軌道交通系統的吸引力和使用率。

土地出讓制度方面，軌道交通綜合開發的縱向土地混合利用面臨著不同土地利用類型適用不同出讓條款而產生的阻礙。具體來說，軌道交通車輛段上蓋開發在縱向上涵蓋了地下的軌道交通設施用地、車輛段用地，以及地上的物業開發用地等，用地類型分別屬于基礎設施用地和經營性用地。根據《物權法》《土地管理法》的規定，這兩種用地類型可分別采用劃撥和出讓的方式獲得國有建設用地使用權。劃撥土地可在繳納補償、安置費用后無償取得，一般不設定土地使用權期限；而出讓土地需要通過招拍掛等方式競爭性獲得，并需繳納土地出讓金，且所獲得的土地根據其住宅、商業等不同性質有不同的出讓年限。法律法規對上述土地出讓條款的規定，使得縱向立體空間的不同用地類型的混合利用難以實施。

3.政企關系下的軟預算約束和非效率投資

政企關系是影響城市軌道交通公司自主開發型“軌道+物業”項目價值捕獲效果的另一個關鍵因素，它可能導致軌道交通公司的軟預算約束和非效率投資，破壞TOD原則，從而降低項目的價值捕獲潛力。軌道交通公司作為國有企業，由于其產權特征、高管任命形式等，與地方政府具有密切的聯系［21］，表現為軌道交通公司要幫助地方政府實現多元化政績目標，而地方政府則為軌道交通公司提供政策支持和軟預算約束。

這種政企關系會對軌道交通公司在“軌道+物業”項目中的投資決策行為產生重要影響。一方面，地方政府往往會追求非經濟目標如營造城市形象、打造樣本工程等，這些目標同利潤最大化存在一定沖突，從而使軌道交通公司出現迎合地方政府開發“低密大盤”而非高強度開發等背離TOD原則的投資行為。另一方面，軌道交通公司一旦迎合了政府目標，政府就有動力對其進行補貼，從而出現軟預算約束問題，即如果軌道交通公司物業開發效果不及預期，通常會有政府財政兜底。這可能會提高軌道交通公司物業開發部門高管的道德風險，即享受政府補貼，而不再耗費設計和建設成本遵循TOD原則來提升項目的土地價值捕獲潛力。

值得一提的是，作為眾多內地城市借鑒對象的港鐵，其政企關系模式其實與內地軌道交通公司存在較大的差異。舉例來說，港鐵作為物業開發的主體面臨著嚴格的預算約束，在香港特區政府1%～3%的資金補貼或土地折扣出讓后，港鐵會就每條軌道交通建設項目與香港特區政府簽訂合同，合同一旦簽訂，不論港鐵后續在該條線路上建設運營的盈虧狀況如何，香港特區政府都不會再補貼。硬預算約束促使港鐵在相應的軌道交通綜合開發項目中嚴格遵循TOD原則，有效提升了項目的價值捕獲能力。

三、成都市軌道交通土地價值捕獲實踐與創新

與其他城市類似，成都市軌道交通場站綜合開發從一開始就承載著為軌道交通建設運營籌資的重任。2017年成都市人民政府印發的《成都市軌道交通專項資金籌措方案》明確提出要“鎖定軌道交通沿線控制土地開發收益，實施‘軌道+物業’戰略”，以期在傳統的政府資本金、銀行借款、企業債等融資來源外，利用土地價值捕獲來“平衡軌道交通建設資金”。成都的“軌道+物業”模式在充分借鑒其他城市經驗和結合本地具體情境后，通過成立軌道交通TOD綜合開發領導小組、放松政府監管制度以及公私合作緩解軟預算約束等措施，較好地鼓勵了TOD原則實施，有助于實現城市長期土地價值捕獲潛力的最大化。

（一）成立高級別領導任組長的領導小組，實現協同治理

在應對科層制下政府部門和層級間的分割治理方面，成立由高級別領導任組長的領導小組是一種非常有效的協同治理機制［22］。領導小組通過激勵塑造、調整組織結構和部門職責等途徑能夠相對快速有效地推動跨部門、跨層級的協同治理。成都在2017年啟動軌道交通場站綜合開發時就成立了分管副市長任組長的軌道交通綜合開發工作領導小組。2021年發布《成都市軌道交通建設和TOD綜合開發領導小組及辦公室設置方案》，則將軌道交通建設和TOD綜合開發的職能合并，成立了軌道交通建設和TOD綜合開發領導小組（后稱成都TOD綜合開發領導小組），并進一步升級領導小組組長為成都市市長。TOD綜合開發領導小組的成立通過將TOD綜合開發相關事務構造為“專項任務”，憑借專項任務的顯著性以及領導小組組長的政治級別和權威可以將各部門和各區縣政府的注意力聚焦到TOD綜合開發相關事務上，從而塑造形成其主動積極參與議事協調的強激勵［23］。

在此基礎上，成都TOD綜合開發領導小組通過構造矩陣式組織結構和制度化議事平臺，緩解了傳統組織結構中存在的信息不對稱和溝通困難問題，推動了政府層級間的縱向協同，在強市弱縣型權力結構下保障了區（市）縣在TOD項目中的有效參與，優化了價值創造。一方面，成都TOD綜合開發領導小組將市住建局、市發展改革委、市規劃和自然資源局、市交通運輸局等涉及TOD綜合開發的核心部門、區（市）縣政府以及成都軌道集團都納入為成員單位，形成矩陣式組織結構，這促進了市縣兩級政府之間的直接溝通和協作；另一方面，成都TOD綜合開發領導小組形成了領導小組工作會、調度會、市軌道辦工作例會的三級會議制度，明確了會議議題申報、具體召開時間等，為各成員單位的信息交流和合作提供了制度化平臺。在這樣的矩陣式組織結構和制度化平臺的支持下，傾向開發較多持有型商業物業的區（市）縣政府，與傾向通過更多開發住宅項目快速回收現金流的成都軌道集團（代表市政府）在TOD項目的商住比等關鍵開發指標上達成了共識，并形成了《成都市軌道交通集團TOD綜合開發項目商業占比和持有比例政策建議》用以指導站點綜合開發。

同時，成都TOD綜合開發領導小組基于TOD原則系統梳理了軌道交通綜合開發下產生的新的政府部門職責事務，并在《成都市軌道交通建設和TOD綜合開發領導小組及辦公室相關會議議事規則》（后稱《議事規則》）中進行了明確分工和落實，消除了原有職責結構對政府職能部門行動路徑的影響，促進了橫向協同治理和交通網絡間協同治理。比如，在《議事規則》中明確市規劃和自然資源局需要“統籌推進一體化城市設計涉及控制性詳細規劃落實工作”，通過根據軌道交通TOD一體化城市設計調整城市控制性詳細規劃的方式，將城市規劃的密度空間分布重新集中在軌道交通站點周邊，改善了城市規劃和軌道交通規劃的分割狀況?！蹲h事規則》還規定市交通運輸局需要“負責市域綜合交通規劃與軌道交通規劃的銜接工作，統籌軌道交通與其他交通方式的換乘和銜接”，這將加強軌道交通網絡與其他公共交通網絡的一體化協同。

（二）放松政府監管制度，鼓勵實施TOD原則

在綜合開發領導小組的支持下，成都市出臺了支持TOD的“1+3+N”政策體系即1個TOD戰略規劃——《成都市軌道交通TOD綜合開發戰略規劃》；3個政府文件——《成都市人民政府關于軌道交通場站綜合開發的實施意見》《成都市軌道交通場站綜合開發實施細則》和《成都市軌道交通場站綜合開發專項規劃》；N個配套措施——涉及土地出讓、合作開發、容積率轉移、國有資產招租招商管理辦法、地下空間開發利用等。，在軌道交通場站周邊綜合開發中鼓勵提高容積率、土地分層出讓和交通網絡的連接，突破了現行法律法規的限制，放松了政府監管制度。

密度方面，容積率政策是實現對軌道交通站點周邊開發強度的控制引導，踐行TOD高密度原則的關鍵規劃要素。成都市通過提高站點周邊容積率限制，以及轉移平衡等機制引導容積率向站點集中。其中，《成都市城市規劃管理技術規定（2017）》將綜合交通樞紐劃定為核心區，設置了相比其他區域最高的容積率標準，并提出在不超過平均容積率的情況下，可在同一片區同期建設的項目中總體平衡容積率指標的轉移平衡機制。2021年出臺的《成都市軌道交通場站綜合開發用地管理辦法》（后稱《用地管理辦法》）則根據不同軌道交通站點級別將開發強度進一步向站點集中（見表3）。

土地混合利用方面，成都市提出可采用分層設權出讓的方式來進行垂直空間的土地混合利用。其中，《用地管理辦法》提出，軌道交通“車輛基地本體用地按照蓋上蓋下不同用途采取分層供地。蓋下車輛基地本體工程用地按行政劃撥方式供地。上蓋綜合開發用地以拍賣、掛牌方式公開出讓”；《成都市人民政府關于進一步加強土地出讓及供后管理的實施意見》（成府發〔2022〕16號）也提出“建設用地使用權分層供應，合理利用地下空間，加強地上地下互聯互通，強化垂直空間上的多元性和緊湊性”。

設計方面，成都在2018年制定了《軌道交通場站一體化城市設計導則》（后稱《設計導則》），明確提出縮減街區尺度、加密站點周邊路網密度、營造慢行空間、軌道交通與公交及非機動車無縫接駁等鼓勵行人使用軌道交通的詳細設計標準。更重要的是在制定了《設計導則》后，同年出臺的《城市軌道交通場站綜合開發實施細則》中要求所有TOD綜合開發用地出讓前，必須完成站點一體化城市設計并落實相應控規。這就確保了上述設計原則在城市軌道交通站點周邊的貫徹落實。

（三）公私合作降低風險，緩解軟預算約束

成都軌道集團是成都市國資委實際控制的國有企業，成都軌道城市投資集團有限公司（后稱軌道城投公司）是成都軌道集團專門負責軌道交通TOD的全資子公司。作為國有企業的軌道城投公司的投資行為需要服務于成都市政府的各項政策目標。比如《成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區總體方案》提出要“創新城市投資運營模式，推行以公共交通為導向的開發（TOD）模式”，軌道交通TOD成為成都踐行公園城市理念的重要載體之一。每個軌道交通TOD要“嚴格落實綠地率不低于35%、綠化率不低于40%”在2022年成都住房和城鄉建設局發布的《成都市未來公園社區建設導則》中，未對公園社區建設項目的容積率設置約束性指標，但在上述《建設導則》提及的借鑒樣本浙江省杭州市之江未來社區的案例中，其兩個地塊的容積率分別為2.0和2.3。這兩個容積率都低于《成都市城市規劃管理技術規定（2017）》和《成都市軌道交通場站綜合開發用地管理辦法》所允許的最高容積率。［24］。公園城市建設對軌道交通TOD發展提出的一系列要求并不完全與土地價值捕獲最大化的目標相符，可能降低軌道城投公司在綜合開發中的利潤水平，這可能進一步誘發政府財政補貼或稅收優惠，形成軟預算約束，降低價值創造及捕獲效果。

針對國有企業因服務政府政策目標而形成軟預算約束的情況，一種解決方案就是引入社會資本方，通過股權的多元化而降低政府對國有企業的投資行為的影響［25］。成都軌道交通集團發布的《成都市軌道交通場站綜合開發項目合作開發管理辦法（試行）》鼓勵“強強聯合、多元參與”來提高綜合開發項目開發效率和綜合效益。具體而言，通過協議合作和股權合作的方式來展開公私合作。比如，軌道城投公司首批推出的16個TOD項目中，10個項目由軌道城投公司自主開發，另外6個項目則以股權轉讓的形式引入具有資質的頭部房企合作開發（見表4）。引入社會資本的股權合作方式有助于克服軌道交通公司的軟預算約束傾向，提高TOD項目的投資管理效率，更好實現價值創造，同時還可以彌補軌道城投公司在物業開發與運營管理上的經驗不足，降低市場風險。

四、結論

在當前各城市軌道交通投融資規模巨大、運營虧損大的背景下，利用“軌道+物業”模式來捕獲土地和物業的雙重增值，并在模式中貫徹高密度、多樣化和行人友好設計等TOD核心原則以擴大土地價值捕獲效應，最終反哺軌道交通建設運營就顯得非常重要。但是在內地城市的實踐中，分割治理、政府監管制度以及政企關系等方面的因素阻礙了TOD原則在“軌道+物業”模式中的貫徹實施，從而降低了其土地價值捕獲效果。

成都市作為軌道交通TOD的典范城市，經過經驗借鑒和實踐探索，提出了一系列的應對措施。首先，通過成立軌道交通與TOD綜合開發領導小組，實現了政府層級間、部門間和交通網絡間的協同治理，為TOD原則的貫徹提供了有力的組織保障；其次，在領導小組的支持下，放松了政府監管制度，各部門協同出臺了一系列支持TOD原則的規劃和政策文件，對TOD原則形成了直接支持；其三，通過鼓勵市場參與，推動公私合作，一定程度上降低了政企關系因素可能帶來的投資決策偏差。這些措施共同促成了成都在“軌道+物業”模式上成功實施TOD原則，實現更好的土地價值創造與捕獲。成都的實踐為那些也試圖通過“軌道+物業”模式實現價值捕獲的城市提供了寶貴經驗。

盡管政企關系在某些TOD項目中可能帶來了挑戰，但對于以下兩種類型的TOD項目而言，這種緊密的關系實際上促進了軌道交通公司及其背后的城市政府更有效地捕獲土地價值。首先，軌道交通公司作為國有企業是政府克服市場失靈的重要工具［26］，尤其是在私有資本暫時不愿參與的時期和地區，軌道交通公司首先進行TOD項目綜合開發，也有利于降低私有資本開發風險，吸引資本進入，從而在更長期內實現價值創造和捕獲。其次，軌道交通公司在產權關系復雜的站點城市更新項目上也具有獨特的優勢，能夠憑借其與市政府的關聯，更快地與各產權主體達成協調，降低開發和交易成本實現價值捕獲。因此，未來的政策制定可以針對軌道交通公司在這兩類TOD項目中的角色給予特別支持和鼓勵，以實現軌道交通周邊土地長期綜合價值的最大化。

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Land Value Capture in Urban Rail Transit TOD in China：

A Case Study of Chengdu

XIE Yuhang， LUO Xinyue， BO Chunyu

Abstract： Rail transit projects entail substantial capital and operational costs. Capturing land value around transit corridors to reinvest in rail transit construction and operations aligns with the ‘who benefits pays’ principle， making it a widely adopted financing strategy for urban rail transit in both domestic and international contexts. Particularly， land development adhering to Transit-Oriented Development （TOD） principles has been demonstrated to significantly enhance land value， achieving a multiplier effect in value capture. Against this backdrop， the “Rail + Property” model has emerged as one of the most critical approaches for implementing land value capture in Chinese cities following TOD principles. However， challenges such as fragmented governance， stringent government regulations， and specific government-enterprise relationships hinder the deep implementation of TOD principles and limit the potential for land value capture under the “Rail + Property” model. Chengdu has effectively overcome these obstacles by establishing a comprehensive development leadership group for rail transit， relaxing government regulations， and encouraging public-private partnerships， thereby optimizing land value capture outcomes. This provides valuable insights for other cities.

Key words：land value capture; TOD principles; “Rail + Property”; the city of Chengdu

（責任編輯：葉光雄）

作者簡介： 謝宇航，西南交通大學公共管理學院副研究員，主要從事交通公共政策、交通財政學相關問題研究，E-mail：yuhang_xie@foxmail.com；羅欣玥，重慶財經學院公共管理學院，主要從事交通公共政策、政府合作研究；薄純玉，中國城市軌道交通協會中城軌文化副總經理（中級工程師），主要從事城市軌道交通TOD項目及指數開發研究、TOD行業應用研究。

引用格式： 謝宇航，羅欣玥，薄純玉.中國城市軌道交通TOD發展中的土地價值捕獲研究——以成都市為例［J］.西南交通大學學報（社會科學版），2024，（4）：36-50.