習近平法治思想之監察理論研究

關鍵詞：習近平法治思想監察理論監察法反腐敗監察委員會監察體制改革

中國正以堅定的步伐邁向中華民族偉大復興，在全面深化改革中，突出強調系統性、整體性和協同性，“堅持發展地而不是靜止地、全面地而不是片面地、系統地而不是零散地、普遍聯系地而不是單一孤立地觀察事物，準確把握客觀實際，真正掌握規律，妥善處理各種重大關系”。習近平法治思想蘊含了系統論思想和方法，在強調整體性、系統性的同時，還強調系統內部各要素、相互關聯的各支系統協同聯動，以產生出超越要素總和的新屬性，以形成“總與支”系統集成、層次分明、連貫協作、質效卓越的思想和實踐體系。習近平法治思想中關于國家監察體制機制改革的重要論述，形成了一個支系統，從理論淵源、實踐過程、內容構成、制度創新以及發展趨勢等方面，展現習近平總書記關于監察理論創新發展的清晰格局。對監察理論進行研究，應該將其置于法治思想體系的大框架下，采用多元視角，分析其在總系統中的功能定位、邏輯進路和發展趨勢等，多維度分析全局與局部、理論與實踐、守正與創新的關系，才能更好地創造整體效益，發揮綜合效應，達到整體優化的理想愿景。

一、監察理論是習近平法治思想的重要組成部分

黨的十八大以來，我國從堅持和發展中國特色社會主義的全局和戰略高度來定位、布局和厲行法治，提出推進全面依法治國11個重要方面的要求。監察制度建設作為全面推進依法治國進程中的關鍵一環，突出強調以加強黨的全面領導作為基本原則，以人民為中心作為價值目標，著力構建集中統一、權威高效的監察體系，形成了科學完備的思想體系，與習近平法治思想主要內容之間存在系統性和協同性的統一關系。習近平法治思想突出強調了系統性、整體性、開放性，“全面依法治國是一個系統工程，注重用整體聯系、統籌協調、辯證統一的科學方法謀劃和推進法治中國建設”。這是對馬克思主義哲學唯物辯證法原理的充分運用，為當前和今后我國全面依法治國，在理論和實踐層面提出全局性指導方案，奠定了堅實的哲學基礎。

（一）作為政治和法律嵌合體的監察理論

從內容和結構意義上看，監察理論最大的特色是，它既不是純粹的政治理論，也不是純粹的法治理論，而是政治和法律的嵌合體，即政治性內容被法治化的結果。以系統論視角看，各要素之所以能在復雜的相互作用中緊密共存，在于各要素之間、各要素與總系統之間發生的內容耦合，此即產生關聯性的共性基礎。黨的十八大以來，習近平總書記就加強國家監察、完善我國監督體系提出了一系列相互聯系、相互貫通的反腐敗新觀點、新要求、新部署，不僅滲透著深刻的政治內容，而且包含著重要的法治要求，形成了內容豐富、邏輯嚴謹的監察理論，在核心要素和貫通性上具有高度一致性，是習近平法治思想的重要組成部分。

1.監察法治是法治建設的重要內容

法治是國家治理現代化的重要標志。作為國家治理體系重要內容的監察治理亦不例外。“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求，有利于在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，有利于在全面深化改革總體框架內全面推進依法治國各項工作，有利于在法治軌道上不斷深化改革”。在反腐敗治理問題上，法治是制勝法寶。正如習近平總書記所說：“要繼續全面加強懲治和預防腐敗體系建設，加強反腐倡廉教育和廉政文化建設，健全權力運行制約和監督體系，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，深化腐敗問題多發領域和環節的改革，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。”在這一思想指導下，2018年3月，作為國家監察體制改革核心法律依據的監察法在十三屆全國人民代表大會第一次會議上獲得通過。它是我國監察工作的統領性、基礎性法律，引領我國監察制度建設走上法治軌道，對保障和規范國家監察權的行使、促進反腐敗工作具有重大歷史意義。之后，公職人員政務處分法（2020年6月）、監察官法（2021年8月）和《監察法實施條例》（2021年9月）等法律法規的陸續頒行，成為監察制度體系在法治軌道上快速推進的重要標志。

2“. 監察全覆蓋”確保法治隊伍廉潔高效

在全面依法治國過程中，監察是確保法治實施的重要環節。通過“監察全覆蓋”，發揮監察制度的獨特優勢，能夠及時發現和糾正政法隊伍中公職人員或其他人員的違法違紀行為，推動形成風清氣正的政治生態、法治生態，以維護法律的公正性和權威性。監察理論是指導開展監察工作的行動指南，要求在實踐中不斷創新和完善監察制度，提高監察效能。反過來，監察工作亦需要法治保障。全面依法治國意味著必須依憲執政、依法執政，而法治是對執政的基本要求。監察法等法律法規不僅是規范監察對象行為的準則，也是監察機關和監察官履行職責的依據和基石。開展監察工作必須依法行使權力，確保監察行為的合法性、公正性和透明性，維護黨規和國法的嚴肅性，從而提升國家治理水平，促進公共利益的實現。與此同時，黨對全面依法治國的領導，必然意味著對監察工作的領導，而監察全覆蓋、無死角，正是推進全面從嚴治黨、全面從嚴治權的具體體現。正如《中國共產黨黨內監督條例》第37條所要求的，“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督”。需要強調指出的是，各級國家機關中的領導干部和公職人員除了共產黨員，還包括民主黨派或無黨派人士，而在領導干部這個關鍵少數群體中，都有相當數量和比例的民主黨派或無黨派人士，為了確保干部隊伍的廉潔高效，監察全覆蓋是必然要求。

3.監察法治為國家法治體系提供體制保障

法治是國家治理的依托和保障。加強法治，意味著在科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法方面的全面提升，惟此才能全方位發揮中國特色社會主義法治的優勢，以“中國之治”鞏固和發展人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安的良好局面。但是，法治體系的構建需要堅強的體制保障，而監察制度恰是這個使命的重要擔當者。因此，構建集中統一、權威高效的國家監察體制也是中國特色社會主義制度的重要內容，但黨的十八大之前我國并沒有形成理想的監察體制。對此，習近平總書記指出，影響反腐敗成效的主要問題是，“反腐敗機構職能分散、形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發卻責任追究不夠”，嚴重制約著“深入開展反腐敗、推進國家治理體系和治理能力現代化”總體目標的實現和黨對反腐敗工作的領導。而要真正實現這個目標，“最重要的是必須構建一套科學完備的制度體系，因為制度問題更帶有全局性、穩定性，管根本、管長遠”。進一步說，國家監察體制改革的根本出發點就是，“要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督”，并且“要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”。

4.實現監督公權與保障人權的雙重法治使命

“保障人權、制約權力是法治的雙重使命，關于人權的觀點和關于權力的觀點均是習近平法治思想的重要組成部分”。基于對權力濫用風險性的清醒認識，習近平總書記反復強調，“必須加強對權力的制約和監督，堅持用制度管權管事管人”“把權力關進制度的籠子里”。監察理論與監察制度的推行，符合依法監督權力的全部核心要義，有利于強化自上而下的組織監督，改進自下而上的全過程民主監督，發揮同級相互監督作用，加強對黨員領導干部的日常管理監督。應當指出的是，監察委員會作為國家反腐敗監察機關，集監督、調查、處置權力于一身，如何正確行使職權成為萬眾矚目的焦點，怎樣實現對監察委員會自身的監督是必須解決的問題。習近平總書記多次談到“誰來監督紀委”、防止“燈下黑”，本質上就是要求監督者亦要接受監督，在十九屆中央紀委五次全會上專門就強化紀檢監察干部隊伍自我監督問題作出部署時進一步指出：“紀檢監察機關要接受最嚴格的約束和監督，加大嚴管嚴治、自我凈化力度，針對自身權力運行機制和管理監督體系的薄弱環節，扎緊織密制度籠子，堅決防止‘燈下黑’，努力建設一支政治素質高、忠誠干凈擔當、專業化能力強、敢于善于斗爭的紀檢監察鐵軍”。

（二）監察理論對習近平法治思想的促進

習近平法治思想是監察理論賴以存在的前提，監察理論也會以“部分對整體”的形式對習近平法治思想的發展產生推動作用。

1.形成習近平法治思想的完整閉環，調適法治系統整體高效運作

“建設中國特色社會主義法治體系”，是習近平總書記提出的法治領域最具原創性、時代性的概念和理論。建設中國特色社會主義法治體系，就是“在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系”。這五個方面構成了中國特色社會主義法治體系的核心要素，也明確了建設中國特色社會主義法治體系的主要任務。國家監察體制改革是全面依法治國必需的保障條件。

就國家法治監督體系而言，雖然政府內部有審計和層級監督，政府外部有人大監督、司法監督、行政檢察監督、輿論監督等監督形式，但這些監督對貪污、瀆職等職務犯罪的監督效果不佳，與反腐敗資源力量過于分散難以充分發揮作用不無關系。建立國家監察委員會，是“事關全局的重大政治體制改革”，目的在于“將傳統體制中分散在諸多機構中的反腐敗監督權加以重新整合，并將其提升為一種新的權力類型即國家監察權，使其成為一個專門承擔反腐敗綜合職能并與其他國家權力相獨立的憲法性權力”。“推進國家監察體制改革，特別是設置國家監察委員會，是全面從嚴治黨的需要，是加強黨對反腐敗統一領導，形成制度化、法治化成果的需要，有利于實現黨內監督與人民監督有機結合”。黨的十八大以來的經驗告訴我們，只有堅持全面從嚴治黨，集中有效的反腐敗力量，才能從根本上解決腐敗問題。總之，從執政、行權、用權到權力監督的邏輯結構的構建，有助于形成習近平法治思想的閉環。

2.與法治五大體系形成嵌合互生結構，獲取總和放大性功效

在馬克思主義系統論圖譜中，各個支系統之間交互聯系，充滿了各式各樣的反饋效應。由于支系統亦具有自創自生能力，監察理論體系以自我為中心，逐漸分化出更細化的監察制度（規范）體系、實施體系、監督體系和保障體系等下位體系，其演進路徑與法治邏輯完全一致。當“規范—實施—監督—保障”四個支系統成為各自獨立又相互依存的整體時，監察理論便逐漸成為一個成熟的體系，它能夠在習近平法治思想“規范、實施、監督、保障、黨規五大體系”中作為監督力量，促使各個體系協調有序，高效運行，并獲得總和放大性功效，從而使監察體系與法治五大體系形成“你中有我、我中有你”的邏輯結構，成為完美共生的“嵌合體”，相互依存，相互促進。

監察體系不僅有利于完善監督、保障和黨規體系，而且對法律規范體系、法治實施體系亦具有同樣的促進功能。典型的是，在構建法治監督體系方面，能夠完善既有的監督體系，形成強大的監督合力，確保黨和國家機關及其工作人員按照法定權限和程序正確行使權力。在推動形成法治保障體系方面，有利于抓住領導干部這個“關鍵少數”，建設高素質的法治工作隊伍，為全面實現社會主義法治目標提供組織保障和人才支持。與此同時，完善的中國特色社會主義法規體系也能夠有效防止監察法規制定滑入“閉門造車”和脫離實際的深淵；高效的法治實施體系有助于及時對監察法實施效果開展評估，促進監察法律制度落地生根；有力的法治保障體系能夠為監察制度改革提供充足的政治保障、制度保障、思想保障、組織保障、人才保障、運行保障與科技保障等。總而言之，法治體系需要各個要素間的聯動協作凝聚成合力，以獲取大于各個要素功能總和的功效。

3.厘定各支系統的職能定位，激發基礎功能發揮

習近平法治思想的高效落實，還得益于對各支系統進行差異化的功能定位。根據整體系統的目標，按照分工合作、各有側重的原則，不同支系統各自承擔分工不同，發揮不同作用，“如果眾多具有分工合作關系的不同規模等級的支系統之間通過各種聯系可以形成類似網絡結構的有機整體，則整個總系統就形成了運行績效較高的組織形式”。對支系統功能定位的一項重要內容是目標定位，倘若沒有清晰科學的目標定位，其實施就會處于不確定，甚至是盲目發展狀態。

厘定監察理論在習近平法治思想中的職能定位，不僅有利于其自身特有功能屬性的發揮，亦有助于提示其他系統主動彰顯各自功能屬性，以保證各支系統的運行自主性，避免在復雜的社會系統中遭受去界分化的風險。與此同時，還要明晰監察理論內部的結構定位，以提升監察規范和制度的科學性，為配套立規、職能配置、規范行動指明方向。例如，對監察賦予的“國家監督職能”的功能性定位，意味著監察委員會所行使的監察權，是集監督、執法、執紀權于一體，與傳統立法權、行政權、司法權并立的一種新型國家公權力，監察機關與行政機關（政府）、司法機關（法院與檢察院）具有同等的政治和法律地位。在內部結構上，它還意味著國家監察權包括三項基本職權，即監督、調查、處置權，監督權是“基礎性權能”，而調查權和處置權是“主導性權能”，“是監督權運行的剛性支撐和重要保障”。

（三）相對獨立的監察理論

馬克思主義系統論認為， 在整體系統內部各支系統均存在不同于其他支系統的體系性特征，即支系統的相對獨立性特征。監察理論作為習近平法治思想的一個支系統，其本身又構成一個運作自主、認知開放的“相對獨立系統”，對其理解和把握，不僅需要錨定其在習近平法治思想中的結構性定位，還要關注其作為相對獨立體系的發展邏輯與系統功能。

1.自創生性是監察理論的體系特征

系統具有自創生性，即以自身為前提，以總系統為依托，通過不斷運作及時地進行自身再生產的特性。監察理論作為習近平法治思想的組成部分，其衍生邏輯首先應當遵循法治思想的一般規律，在此前提下，結合自身特點，分化形成包含監察規范制定、實施、監督和保障環節在內的監察支系統。以監察規范的制定為例，一是制定下位監察規范，如《中央紀委國家監委立案相關工作程序規定（試行）》《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》等工作流程和程序性規范，《中央紀委國家監委監督檢查審查調查措施使用規定（試行）》等審查調查措施類實體性規范，與司法、執法機關協作配合的《執法機關和司法機關向紀檢監察機關移送問題線索工作辦法》《關于不動產登記機構協助監察機關在涉案財物處理中辦理不動產登記工作的通知》等工作銜接規范。二是制定配套性法律法規，如強化紀檢監察機關自身監督制約、確保依規依紀依法正確行使紀檢監察權的監察官法、公職人員政務處分法與《監察法實施條例》，切實保障黨員、群眾監督權利，細化權利保障措施的《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》。此外，還修訂了《中國共產黨黨員權利保障條例》。這些均屬于監察體系自創生的體現。

2.主次有別是監察理論的實踐遵循

系統論尤其強調中心思維。“中心是在一個時期或一個大系統占據主導地位，左右全局的因素或力量，如主導因素、優勢、長處、重點，還有起制約作用的破壞性因素、瓶頸成分等，往往能夠拉動或制約事物的總體走向”。黨的十八大以來，在“四個全面”戰略布局的大背景下，以習近平同志為核心的黨中央，統籌黨政軍機構改革，科學謀劃頂層設計，突出強調了對監察體制機制的改革，取得重大突破。制定監察法，設立國家監察委員會，明確地方各級監察委員會的職能，推行監察體制機制深刻改革，以原則確立、體制創建、法律制定為先行，在實踐中逐步加強機構融合、人員考核、職權調整，體現了主次有別、系統推進的有序發展特征。黨的十九屆五中全會拉開了向第二個百年奮斗目標進軍的序幕，明確了新發展階段的主要任務。從當前正風反腐形勢來看，全面從嚴治黨取得歷史性成就，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，步入了從標本兼治、側重治標，轉向標本兼治、加大治本力度的新階段。

3.統籌協同是監察理論的內在邏輯

就監察制度改革和完善的路徑看，從思路成型、方案制定，到付諸實踐，已經構成了一個較為完整的邏輯鏈條。系統論認為，一個運作有序的系統，絕不是多個環節簡單相加的結果，而是在功能定位和主次分化的基礎上統籌各個環節，使其科學、有序、協調運轉。因此，統籌協同成為習近平總書記關于監察理論重要論述一個重要特征，“不僅體現在從整體上統籌監察體制的各項改革，還體現在注重各項改革之間的有機聯系”。習近平總書記指出：“優化協調高效不僅是深化黨和國家機構改革的原則要求，也是衡量改革能否達到預期目的的重要標準。”這種統籌主要體現在整合反腐敗資源力量方面，具體方案是由人大產生監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關，并將既有的行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量，圍繞反腐敗力量一并整合至新設立的監察委員會，按照分工明確、精簡高效、有機統一的基本原則，統籌考慮它們之間的機構設計、職能劃分和機制擬定。經過幾年的實踐磨合，監察機關基本實現了從多元整合到完美一體化運轉的華麗轉身。

二、監察理論的理論淵源

以習近平同志為核心的黨中央， 將監察法治作為全面依法治國的重要組成部分和重點建設任務，在反腐倡廉實踐中不斷深化監察制度體系、實施體系、監督體系和保障體系的認識，同時將新認識反復檢驗于實踐，最終凝成了習近平法治思想中的監察理論。這一過程彰顯監察理論的內在邏輯，揭示了監察理論對于中國特色社會主義制度鞏固發展和推動全面從嚴治黨向縱深發展的指導意義和創新貢獻。從宏觀、中觀和微觀的三維視角看，監察理論具有豐富的理論淵源。

（一）辯證唯物論

改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發展，無不來自人民群眾的實踐和智慧。對此，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第七次會議上強調要“推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合”。具體到國家監察體制改革這一“深刻革命”問題上，在黨中央層面經頂層設計、統籌協調后，依循實事求是的思想路線和群眾路線，反腐敗模式和權力格局的調整，就需要經歷一個從實踐到理論再到實踐的過程。監察理論正是在監察體制改革的理論加工與基層經驗檢驗的雙向調試環節中，逐步科學化、明晰化、體系化，最終指導經過實踐檢驗的監察制度的建成。具體而言，監察理論在這一互動中，主要通過不同反腐生態環境下的基層探索提供的實踐依據、人民群眾共享強化反腐效能之改革紅利、激發各主體積極性以形成改革的強大合力等現實方式以凝成其理論基礎。

國家監察體制改革在北京市、山西省、浙江省三地先行先試，三地也按照結合當地實際發現并解決問題的要求，最終為改革全面鋪開和制定監察法提供了一定實踐基礎。在總結監察體制改革試點的三個地區實踐經驗的基礎上，2017年10月31日，十二屆全國人大常務委員會審議了《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定（草案）》，該決定草案說明的內容，與前期試點決定內容及其取得的經驗，具有高度一致性，充分表明堅持黨的集中統一領導、堅持監察全覆蓋、堅持監察機關與其他機關的銜接協調機制、堅持對監察機關的再監督等監察理論的凝成過程，完全符合“實踐—理論—再實踐—認識提升”的理論螺旋上升的認識論規律。縱觀監察理論的凝成過程可以發現，其演進邏輯與習近平法治思想的理論邏輯高度契合。

（二）歷史唯物論

以馬克思主義法學基本原理觀照中國法治問題， 可以探得作為當代中國馬克思主義法治理論、21世紀馬克思主義法治理論的習近平法治思想的發展脈絡。在馬克思主義法學基本原理中，法律根源于現實物質生活關系，適應和反映經濟規律。習近平總書記指出：“社會存在決定社會意識。我們黨現階段提出和實施的理論和路線方針政策，之所以正確，就是因為它們都是以我國現時代的社會存在為基礎的。”列寧曾就政治和法治的關系發表“法律是一種政治措施，是一種政治”的觀點，習近平總書記指出，“每一種法治形態背后都有一套政治理論， 每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場”。〕很顯然，監察法治改革和監察理論的凝成，都不會逃脫這一歷史規律。監察理論就是在中華民族偉大復興，以及根治腐敗、倡導廉政、正風肅紀等落實“四個全面”戰略布局的根本需求的歷史階段孕育而生的，它依照歷史唯物主義基本規律，要求國家采用最可靠、最穩定的依法治理方式，以回應“百年未有之大變局”時代，我國所面臨的特殊經濟、政治、社會和國際問題。

（三）黨的集中統一領導理論

習近平總書記在黨的十八屆六中全會上指出：“要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，擴大監察范圍，整合監察力量，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。”這一重要論述深刻揭示了監察體制改革的本質要求和根本目標在于加強黨的領導。《法治中國建設規劃（2020—2025年）》第一大部分“堅定不移走中國特色社會主義法治道路，奮力建設良法善治的法治中國”中規定的“主要原則”之首項原則，即是“堅持黨的集中統一領導”，明確了“牢牢把握黨的領導是社會主義法治最根本的保證”，提出了“堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，確保法治中國建設的正確方向”。這意味著，在中華民族偉大復興這個宏偉目標的實現過程中，中國共產黨對黨和國家各項事業的集中統一領導，乃是毋庸置疑的題中應有之義，甚至是前提條件。“完善堅持黨的領導的體制機制，把黨的領導貫徹落實到黨和國家機關全面正確履行職責的各領域各環節”，加強黨的全面領導是“深化黨和國家機構改革必須堅持的重要原則”。全面從嚴治黨和反腐敗工作是新時代國家治理的重大戰略任務，加之堅持中國共產黨的領導是習近平法治思想的要義之一， 也是監察法治思想的基本理論邏輯，因此，監察法治建設過程中，堅持黨對監察工作的集中統一領導之于宏觀體制改革、微觀的內部機構建設以及反腐實踐意義重大。

黨的集中統一領導在監察理論中發揮指導作用的邏輯進路，不僅具體表現在圍繞監察機關作為政治機關的定位方面，需要在建立完善監察法律制度時，依靠黨的集中統一領導處理好“紀法銜接”“法法銜接（監察法與刑事訴訟法）”“監檢審銜接（監察機關與檢察機關、審判機關）”等重要關系，還表現在圍繞監察機關的組織保障方面，依靠黨建為抓手全面加強監察法治隊伍建設。與此同時，黨的集中統一領導還是對監察法第2條規定“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”的具體落實。由是觀之，黨的集中統一領導對監察理論的形成和發展發揮著核心指導作用，其重要性不言而喻。在監察工作的方方面面都起到了綱舉目張、提綱挈領的作用。一是，黨的領導為監察工作指明了前進方向，確保監察工作始終與黨和國家的戰略目標保持高度一致，始終堅持以人民為中心的工作導向。二是，黨的集中統一領導為監察工作提供了堅實的組織保障，通過科學構建監察體系，完善工作機制，確保監察工作能夠高效有序推進。此外，通過強化黨內監督，嚴格黨的紀律，可以有效預防和糾正監察工作中的濫權違法傾向，維護監察工作的嚴肅性和公正性，確保監察權為民所用。可以說，黨的集中統一領導是監察工作的堅強后盾，更是推動監察事業不斷向前發展的強大動力。

（四）人民主權理論

馬克思認為對于無產階級掌握政權之后的腐敗風險，唯有人民掌握監督權和選舉權的方式才能有效避免，巴黎公社中可以罷免的勤務員負責制正是堅持人民主體地位的體現。作為上述馬克思監察理論中人民主體理論邏輯的重要繼承，毛澤東同志曾提出“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈”的依靠人民消除腐敗的重要思想，這也是中國自身的監察理論中人民主權理論邏輯的真正始端。

在中國特色社會主義建設新時期，監察理論的內在要求是監察制度體系務必對人民負責、為人民服務，表現為通過對監察對象全覆蓋監督，提升他們對人民負責的忠誠度和服務自覺性、純凈性，以滿足人民群眾在民主、法治、公平、正義等方面日益增長的需要。《法治中國建設規劃（2020—2025年）》第一大部分“堅定不移走中國特色社會主義法治道路，奮力建設良法善治的法治中國”中規定的“主要原則”之第三項原則，即“堅持以人民為中心”，要求“堅持法治建設為了人民、依靠人民，促進人的全面發展，努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義，加強人權法治保障，非因法定事由、非經法定程序不得限制、剝奪公民、法人和其他組織的財產和權利”。不難理解，法治建設的最高目標和最終目的，歸根結底是為了滿足人民群眾對美好生活的需求，監察法治的發展當然也不例外。通過加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，從而推進國家治理體系和治理能力現代化，根本目的是努力讓人民群眾在完善監察體制機制建設和監察案件處理中， 感受到懲治腐敗后的公平正義獲得感。

（五）國家治理理論

“制度穩則國家穩”，監察理論的實踐目標，是通過監察制度穩步推進，最終消除腐敗。從國家治理視域審視，通過消除腐敗、降低反腐敗成本，將提升國家治理質效，從而實現國家治理現代化，并充實國家治理理論中的法治理論和反腐敗理論內容的豐富程度。國家治理現代化致力于“使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化”，監察理論的邏輯發展趨勢，也是使監察法治、反腐敗治理理論體系圍繞治理主體、治理機制和治理效果，最終呈現出系統協調、合理高效的結構樣態。如果前述辯證唯物論、歷史唯物論、黨的集中統一領導和人民主權學說等理論依據，主要作用空間是宏觀和中觀領域，那么，國家治理理論的主要作用空間就是微觀領域。以監察法為例，它是監察理論法治化的結晶，從國家治理目標出發，又落腳到國家治理的效果，對于國家治理實踐中監察權的內涵和外延、主體和對象、內容和程序、措施和責任等微觀制度內容，進行了具體化和明確化，具有很強的實踐性和操作性。

此外，習近平總書記在主持中共中央政治局第十八次集體學習時發表的講話中，強調為推進國家治理體系和治理能力現代化， 對古代經驗的科學態度應該是“擇其善者而從之、其不善者而去之”。以此態度觀察國家監察體制改革乃至后續制度的落地，均是建立在我國歷史上監察制度、監察文化與思想精髓的基礎之上，有其深厚的文化淵源。故監察理論的發展邏輯，也可遵循習近平法治思想中法治發展論的“文化傳承”規律，從文化淵源的角度入手進行整理。雖當前監察理論的主要內涵與前述理論邏輯，在時代特色、社會存在、經濟狀況、政治制度選擇與需求等方面與中國古代的監察文化內核相差甚遠，但我們仍可以從中華優秀傳統法律文化的權力監督原理、監察御史代表的監察官和監察機構設置、重典專法治吏的治理文化等傳統淵源出發，找到監察理論的文化根源。

三、監察理論的制度實踐

習近平法治思想中的監察理論， 除了辯證吸收了中華優秀傳統法律文化中關于監察思想的精髓，也合理借鑒了國外反腐敗理論實踐的有益經驗，但更重要的還是植根于中國當代發展實際階段和民族復興需要，在黨中央的頂層設計、科學謀劃和基層探索密切結合的實踐中，逐漸發展和豐富起來的。2016年12月出臺的《全國人大常委會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》正式拉開了監察體制改革的大幕。黨的十九大報告指出：“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規’措施。”這是對國家監察體制改革提出的具體要求，也為改革指明了方向。2018年3月通過的監察法，標志著我國監察體制改革初步完成。這一改革重塑了我國國家宏觀權力架構，確立了黨和國家權力監督一體化的體系、黨內紀律檢查機構與國家監察機構合署辦公的體制，是監察理論的一次偉大飛躍。

（一）國家宏觀權力架構的重塑

監察體制改革屬于我國政治體制的重大變革，在憲法中確立了監察權，重塑了我國的政權組織形式，確立了“人大領導下的一府一委兩院制”的新格局。

1.監察權是新型國家權力

十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案不僅確立了監察委員會的設置，還確立了監察權作為獨立于立法權、行政權、審判權、檢察權之外的新型國家權力的憲法地位。憲法第127條規定了“監察委員會依照法律規定獨立行使監察權”， 從國家根本大法層面正式確認了監察權的獨立性、運行方式及規制，標志著國家監察體制改革成果的憲制化和法定化。

人民代表大會制度是我國根本的政治制度，“保證了國家權力存在形態與人民意志的統一，體現了‘高度的人民民主和集中’”。我國人民“按照憲法確立的民主集中制原則、國家政權體制和活動準則，實行人民代表大會統一行使國家權力”，即通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使權力。全國人民代表大會的最高權力中派生出了行政權、監察權、審判權、檢察權、軍事權等國家權力。可以說，最高國家權力機關基于現實需要，創設出了監察權，并根據分工負責、功能適當等原則將該權力配置給了監察機關。與西方監察權的性質不同，我國的監察權具有“集黨紀監督、行政監督與法律監督權于一體的綜合性、混合性與獨立性”的特點。根據監察法第11條，監察委員會依法享有監督、調查和處置三類監察職權。監察領域更為寬泛，監察權并不隸屬于任何一種傳統的公權力類型，而是一種獨立運行、領域寬泛，與其他公權力相互配合、相互制約的全新國家權力。

2.國家機關職權的重新配置

新制度的出現和新型公權力機關的設立，必然涉及國家機關職權配置模式的變革。西方國家以分權作為配置國家權力的基本原則，根據權力的類型化決定國家機構的創設，進而決定與之相對應機構的性質及其職權范圍。我國則是在人民代表大會制度的根本政治制度下，遵循民主集中制的國家機構組織原則，由全國人民代表大會統一行使國家權力，各國家機關之間有所分工、相互協調。2018年監察體制改革引發了我國國家機關權力配置的重新調整。監察委員會是根據國家治理的需要，整合原有的職能和權力創設出的專門的國家反腐敗機關，通過行使國家監察權這一新的權力類型實現反腐敗目標，并由法律對監察委的具體職權進行配置。依據憲法授予的國家監察權，整合了行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量，國家機關職權的整體配置也需要作出相對應的調整。在國家機關權力結構中，監察委員會與行政機關、審判機關、檢察機關處于同一位階的地位，分別行使相對應的職權，并在權力行使過程中與其他國家機關相互配合、銜接與監督。

3“. 一府一委兩院”憲制新格局

國家監察體制改革以及隨之而來的憲法修改，是對人民代表大會制度的內生性改革，這集中表現為人民代表大會下“一府兩院”的憲制架構演進為“一府一委兩院”的架構。從對人民代表大會負責并接受監督的角度而言，國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由作為國家權力機關的人民代表大會產生，它們是平行的國家機關。“一府一委兩院”之間的權力關系，是一種在人民代表大會支持和監督下的分工負責、互相配合和互相制約的關系。憲法和監察法規定了“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約”。監察法還規定，“監察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據監察機關的要求依法予以協助”。換言之，監察委員會在法律規定的范圍內有權對“一府兩院”實施監督，并且法院與檢察院依法獨立行使審判權與檢察權，不受監察委員會的干涉。“一府一委兩院”在人民代表大會的監督下，在相互的配合和制約下，共同保持行政權、監察權、審判權、檢察權的正確運行。

（二）黨和國家監督體系的重置

1.黨和國家權力監督一體化

由于我國公權力配置具有特殊性，黨的機構和國家機關鑲嵌滲透、深度融合，在某些領域甚至具有合一的傾向，統一行使重要權力。為此，建立健全權力運行制約和監督體系，完善制約和監督機制，需要把黨內監督和國家監察有機統一起來， 使行使公權力的公職人員能受到監察機關的嚴格監督。“領導干部使用權力，使用得對不對，使用得好不好，當然要接受黨和人民監督”。因此，要想加強對權力運行的制約和監督，增強監督權的行使力度，提升監督效果，就要保證行使公權力的公職人員正確運用手中的權力。國家監察體制改革將黨內監督與國家監察整合成為辯證統一的整體，既保證各自的功能、制度的獨立完整，又集中統一發揮作用。把權力關進制度的籠子里，是監督和制約權力的最有效的手段。中國特色國家監察制度實行黨的紀律檢查委員會與國家監察委員會合署辦公，“實現黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察有機統一”。“合署”模式既是對現行黨的紀律檢查委員會與行政機關的監察部門合署的繼承，又是根據國情對監察模式所進行的創新性構建。通過建立合署辦公制度，有利于在紀檢監察領域打破所謂黨政界限，在黨統一領導之下開展紀檢監察工作。

2.對機關和個人的雙軌監督

監察委入憲以后，我國正式形成了人大對國家機關和監察委對公職人員兩套權力控制體系，即由人民代表大會監督國家機關和國家監察委員會監督國家機關工作人員的雙軌監督體系。一是，遵循“權力賦予與監督的鏈條”，不論是權力授予，還是職權監督，都適用“人民—人民代表大會—具體國家機關”鏈條，只是進路方向相反，人民代表大會的一項重要職權就是監督由其分工出去的權力。人大是監督國家機關的主體，可以對包含國家監察委員會在內的同級其他國家機關進行監督。二是，人民代表大會將對行使公權力行為的監督授權給了國家監察委員會這個專門的國家機構，構建了對國家機關和對其工作人員的雙軌監督體系。監察法第1條、第3條明確提出將監察范圍全面覆蓋于公權力行使的全部過程以及行使公權力的所有公職人員。國家監察委員會設立于其他國家公權力機關之外，對各機關（包括其自身）公職人員權力運行，進行單方面監督、控制，依法定權限和程序對國家公職人員行使職權行為進行全覆蓋監察。

3.原有監督機構的整合

習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“反腐敗問題一直是黨內外議論較多的問題。目前的問題主要是，反腐敗機構職能分散、形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發卻責任追究不夠。”這一論斷一針見血地指出了反腐敗體制機制不健全的痛點、堵點，為有針對性地加強黨風廉政建設和提高反腐敗斗爭實效、改革完善反腐敗體制機制指明了方向。改革前的監察權分散于不同機構之中：行政監察機構主要監察行政機關的工作人員，檢察機關主要偵辦職務犯罪，職務違法不在監察范圍之內。而國家監察改革將監察權上升為憲法層面的國家權力，并集中到監察委員會集中行使，不是行政監察、反貪反瀆、預防腐敗職能的疊加，而是通過合署辦公使國家監察權在黨的直接領導下，“代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監督，既調查職務違法行為，又調查職務犯罪行為，可以說依托紀檢、拓展監察、銜接司法”。監察體制改革將原本分散的行政監察部門、預防腐敗部門和檢察機關的反貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門合并起來，提高了反腐敗的統一性與專門性。由國家監察委員會統一掌握各種監察權力，避免了條塊分割，減少了推諉扯皮，提高了運行效率。

（三）反腐敗體制機制的重整

監察法將黨對反腐敗工作的統一領導機制固定了下來，建立了集中統一、權威高效的國家監察機關。在機構設置上，國家檢察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公，實現了黨內監督與國家監督、黨的紀律檢查與國家監察有機統一，進一步提高了利用法律和制度反腐敗的能力和水平。

1.從分散定規到集中立法

監察法出臺前，圍繞完善國家懲治和預防腐敗體系，我國一直在制定和修改行政監察法、刑法、刑事訴訟法、公務員法、反洗錢法、政府采購法、招標投標法等法律，試圖從多個角度規范國家公職人員的行為。但是，分散立法帶來的涵蓋性不足、反腐敗制度銜接不暢的問題一直比較突出。例如，各部法律中對于“腐敗”等基本概念有不同的界定，行政監察受理申訴的渠道過于單一等。因此，盡快構建起嚴密的反腐敗立法體系是推進反腐法治化的前提和基礎，反腐敗集中立法體系化思路是順應監察體制改革的必然選擇。在習近平法治思想指引下，監察法將黨的十八大以來的反腐敗經驗進行系統總結，以法律形式將反腐中取得的經驗和成果進行確認，實現了反腐工作的法治化。“監察法是反腐敗國家立法，是一部對國家監察工作起統領性和基礎性作用的法律”，是集中反腐資源，整合反腐力量，統領各部門、各層級反腐敗工作的中心立法。

2.監察體系一體化運作

改革之前，行政監察法（已失效）的調整對象是行政法制監督關系，執法主體是作為行政機關的行政監察機關。因此，行政權之下的監察權，其監督對象只能是行政機關及其公務員，或其任命的其他人員，運行明顯缺乏獨立性。雖然行政監察法（已失效）賦予監察機關檢查權、調查權、建議權和行政處分權等，但由于歸屬同級政府領導，實踐中很大程度上難以落實，如對“本級人民政府所屬部門和下級人民政府做出的決定、命令、指示違反法律、法規或者國家政策，應當予以糾正或者撤銷的”可以提出監察建議的規定，在實踐中基本沒有得到有效執行。畢竟，行政監察機關所進行的行政法制監督屬于行政系統的內部監督，行政監察權的固有缺陷，不僅導致國家監督權能的嚴重不足，而且使反腐公信力隱性流失。監察法的調整范圍涵蓋整個國家公權力體系，從實質上實現了監察監督一體化的目標。

3.監察資源配置合理高效

監察資源起初主要集中在級別較高的監察機關，如今逐步向基層延伸，呈現出多元化的基層監察組織形式，包括縣級監委向所管轄的鄉鎮、街道、功能區派出的監察組織，以及向本級黨和國家機關、企事業單位、重大投資項目，社區管理、醫療、教育等民生領域派駐的紀檢監察專干。但多樣的監察組織形式還需進一步規范，并向對農村基層自治權力的監督延伸。監委對轄區內的國家機關和國有企業的派駐式監督，則呈現縱向派駐監督和全過程嵌入監督的趨勢。各級監委向本級國家機關和國有企業派駐或派出的監察機構和監察專員，屬于橫向派駐或派出監督的范疇，難以實現對地方黨政權力的全方位監督。因此，“橫向派駐或派出”應與“縱向派駐或派出”相結合，從理念、組織、技術和制度等多角度深入被監督對象，實現嵌入式監督，提前溝通協調，形成“權威性、精準化、全程性、常態化和制度化”的派駐式權力監督機制，整體推進監督制度優勢轉化為治理效能。就各級監察機關的內部資源配置而言，簡化審批報備程序，線索繁簡分流，降低調查成本，提升監察效能，一直是監察理論研究的重要方向。

（四）反腐敗法律法規銜接

監察法整合了黨和國家在反腐敗領域的大量制度規范，推動了監察實踐發展和理論研究深化，但在憲制層面、法律法規層面、黨內法規層面，乃至國際合作層面，依然存在著“憲—法銜接”“法法銜接”“紀法銜接”“紀規銜接”“法約銜接”等方面的諸多問題，尚有較大完善空間。

1.憲—法銜接

國家監察制度改革整合其他法律法規，解決其憲法層面的邏輯自洽性是一個前提問題。換言之，監察制度設計必須符合憲法上分權制約的基礎邏輯，即“由誰產生、對誰負責、受誰監督、向誰報告工作”。新型監察體制雖然已寫入憲法，國家監察機關獲得了相應憲法地位，擁有了憲法意義上的實質性國家監督權，但其具體運作尚有與前述基礎邏輯不夠一致之處。例如，監察法與憲法的銜接，要解決全國人民代表大會及其常委會如何對監察機關進行監督制約的問題，涉及內容、方式、頻度、邊界等。對此，應明確國家監察機關對全國人民代表大會及其常委會負責、受其監督，地方各級監察機關對本級人民代表大會及其常委會負責、受其監督。在此基礎上，再明示規定監察機關以何種方式對人大及其常委會負責，以及如何接受其監督等等。無論如何，當下監察權在中微觀運作層面上還是較為順暢的，黨的紀檢機關與國家監察機關合署辦公的模式使黨內監督與國家監察在監督職能、監督對象、監督隊伍、監督手段、監督依據等方面進行深度融合，使依規治黨和依法治國相互促進，有效提升黨和國家的監督效能和治理效能，推進國家治理體系和治理能力現代化。

2.法法銜接

“法法銜接” 首先要解決的是與刑事訴訟法等程序法銜接的問題。相較于之前的國家監察體制，監察法中增加了對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守等情況的監督檢查，將涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為納入監督監察范圍，特別是進一步突出了對職務違法和職務犯罪的監察調查。質言之，監察機關的工作內容涉及違紀、違法、犯罪三個層面，一要審查違紀，二要調查職務違法，三要調查職務犯罪。這就需要實現監察法與刑事訴訟法等法律在“法律與法律”“機關與機關”“程序與程序”等方面的有效銜接，在收集、固定、審查、運用證據時，三種證據都要與刑事訴訟關于證據的要求和標準相一致，達到刑事訴訟法規定的“證據確實充分”標準。另外，與國家賠償法、行政訴訟法等救濟法銜接。監察法對于因監察機關違法或錯誤辦案而受到的損害，設置了相應的國家賠償路徑，但具體程序尚需完善。有人認為，監察職權行為導致的國家賠償，不必歸入刑事賠償或行政賠償，應該并列為一種獨立的賠償類型，設計適用特別的賠償范圍、賠償程序以及歸責原則，而對于監察機關合法調查造成的損害，應給予適當的國家補償。

3.紀法銜接

制定公職人員政務處分法，可以實現“紀法銜接”“法法銜接”的雙重目標。從黨紀角度看，2023年12月修訂完善的《中國共產黨紀律處分條例》亦是實現“紀法銜接”的必要步驟，是推進監察體制改革，達成改革目標的重要一環。公職人員政務處分法具有前承黨規黨紀后接法律責任的功能，它的制定有力推動了政務處分的法治化與規范化，通過構筑嚴密的職務違法懲戒法網以及完善的法治反腐規范體系，減少了“法法銜接”的阻力，同時，有助于進一步明確黨紀與國法之間的關系，并將監督執紀的“四種形態”充分運用到法治反腐實踐中，有效促進“紀法銜接”。2023年12月，中共中央印發了修訂后的《中國共產黨紀律處分條例》，并發出通知要求，要堅持把紀律挺在前面，促進執紀執法貫通，準確運用“四種形態”，落實“三個區分開來”，把從嚴管理監督和鼓勵擔當作為高度統一起來。可見，實現“執紀執法貫通”是該條例的內在核心要求。

4.紀規銜接

黨的紀律與法律的銜接固然重要，黨紀與其他黨內法規，以及黨內法規與法律之間協調一致的重要性亦不遑多讓。基于黨規與國法在國家治理體系和治理能力現代化中的制度設計之不同，黨規與國法的銜接和貫通是非常必要的。在制度設計層面，為了實現規則治理中的兩套體系之協調，有效落實和踐行黨的意志和人民意志的統一性要求，有必要通過黨規、國法的銜接機制來填補規范的空白乃至調和沖突。監察法要求紀委、監委合署辦公，履行紀律檢查和國家監察兩項職能，紀檢監察干部履職盡責和開展執紀執法辦案工作更要依規依紀依法。2019年9月， 中共中央印發了修訂后的《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》和新制定的《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》等，在很大程度上促進了黨內法規的科學制訂。自黨的十八大以來，中央出臺和修訂的黨內法規近60部，對超過三分之一的黨內法規進行了修訂，同時對不合時宜的黨內法規進行了及時清理，修改了《中國共產黨章程》，出臺了《中國共產黨黨內監督條例》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》等一系列有關黨內監督的法規，為黨內監督工作提供了指南，并且在監察制度相關法律體系的建設中逐步彌合制度間的空白，通過《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》等規范明確了紀檢監察的領導體制、工作機制和負責機制等。

5.法約銜接

監察法還對反腐敗國際合作作出了明確規定，而以聯合國反腐敗公約、聯合國公民權利和政治權利國際公約等為代表的國際條約，是與其他國家、地區建立反腐敗合作關系的重要依據。利用國際反腐敗合作機制和合作網絡， 重點推進我國與外逃腐敗分子較集中的國家的司法協助和引渡合作，能夠通過開展執法合作、聯合偵查及特殊偵查等措施，建立國際監察制度的協調機制。

總之，監察制度改革破解了中國共產黨作為大黨、執政黨自我監督的特有難題，通過黨紀、國法、條約之間的相互銜接協調，以及合署辦公等一系列體制機制創新，實現了對黨員和對公職人員既統一又分離的監督。既防止了執政黨自我監督的不公正性，又進一步加大了對黨員干部的監督力度，是對國家權力監督和預防腐敗的創新之舉。

四、監察理論的原創性貢獻

中國的監察體制改革和懲貪反腐取得的矚目成就是對習近平法治思想中監察理論科學性的最有力證明。隨著監察體制改革的深化，監察理論日益豐富。首先，監察委員會自成立以來形成的“一府一委兩院”權力架構以及紀檢監察合署辦公的以“對人監督”為核心的黨和國家雙軌監督體制成為一項原創性、世界級創新，以“對人監督”為核心的公權力監督理念受到世界矚目。其次，對監察權的再監督逐步從以自體監督和同體監督為主轉向以異體監督為主。再次，監察權行使的基礎制度、資源配置、銜接聯動、工作流程等日益規范化、法治化，促進了監察監督效能的持續提升。同時，監察權在國家權力運行中的樞紐作用日益強化，干部隊伍的執政能力不斷提升，政治生態日益凈化，極大地推動了國家治理體系和治理能力現代化水平的提升。

（一）公權力監督理念的飛躍

一切權力都應受到監督，是公權力監督理念的基礎。而一切行使公權力的公職人員應當受到相應監督，構成了中國公權力監督理念和機制的世界級創新，是中國原創的理論范疇。這項以權力結構的科學配置和專門監督為核心的監察體制改革相關的理論，構成了習近平法治思想中監察理論的核心內涵。在公權力監督理念指引下，中國反腐工作取得的矚目成就和制度化成效，對全球權力監督理念、反腐合作和國家治理理論都將產生示范效應，并對有關國家公權力監督體系完善產生深遠影響。

1.權力監督體系構建上的世界級創新

眾所周知，權力監督體系構建的核心理念是“以權力來制約、監督權力”。在世界范圍內，形成了結構性權力制約和功能性權力監督兩種模式。前者是以英、美等國家為代表的三權分立權力制約體系，通過國家權力結構的合理劃分和相互制約的制度設計，有效控制權力濫用。后者以歐洲國家普遍建立的“保民官制度”為代表，在國家權力體系中創設專門的監督性權力，專職監督其他公權力的運行。我國監察體制改革進程中形成的權力監督體系盡管屬于功能性權力監督模式，但卻是遵循馬克思主義基本原理，結合我國權力運行規律、法治建設規律和懲貪肅腐的豐富實踐而創立的，是具有獨特意涵的世界級創新。首先，我國監察委員會由各級人民代表大會產生，屬于專門的監督機關。重塑“一府兩院”的權力結構，形成“一府一委兩院”的彼此制約又相互協調的權力監督體系。其次，我國在黨的統一領導下構建權力監督體系，黨的紀律檢查委員會和國家監察委員會合署辦公，整合監督資源并實現黨和國家的一體化監督。再次，我國權力監督體系不僅包括“對事監督”，形成“監察行政”和國家公權力之間的彼此制約和監督，而且包括“對人監督”，由監察機關對行使公權力的人依法進行監督，實現監督全覆蓋。最后，我國監察體制改革后形成以法治為基礎，內外監察并舉，實現事前預防、事中制止、事后懲處的全過程監督理念。

2.全球腐敗治理體系建構上的創新貢獻

毫無疑問，中國近年來取得的耀眼反腐敗成就，大幅提升了中國的國家形象，提升了在全球腐敗治理體系建構方面的話語權。習近平總書記強調：“中國堅持有腐必反、有貪必肅，以零容忍態度懲治腐敗，加強反腐敗國際合作。”〔中華人民共和國成立以來，我國反腐事業從“運動反腐”“對策反腐”轉向“制度反腐”。尤其是黨的十八大以后，反腐法治建設日益推進，強調以法治思維和法治方式懲治腐敗。監察體制改革持續深化，國內反腐事業成績斐然，備受世界矚目，逐步構建起一體推進的不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制。

在中國特色的權力監督體系和理念影響國際社會的同時，國際反腐合作機制也逐步深化。但由于中外在文化、制度等方面的差異，對權力監督和制約以及刑事司法等認知和實踐不同，為實現最大程度壓制腐敗生存空間，零容忍懲治腐敗，需進一步深化國際反腐合作機制，構建全球腐敗治理體系。在合作基礎上，國際社會是一個面臨全球腐敗難題的命運共同體進一步得以證成，國際反腐共識日漸凝聚。在合作機構上，在厘清監察機關的法律屬性為“專責”公權力機關，而非政治機關的基礎之上，在開展國際反腐敗合作時，監察機關將作為法定機關，嵌入和執行現行國際反腐合作機制。在合作機制上，現有的國際反腐合作平臺和網絡日益擴展和強化，在現有追逃追贓為重點的基礎之上，拓展國際反腐執法合作，構建更加廣泛的制度銜接協調機制和合作爭端解決機制，如利用大數據技術建立動態的外逃人員數據庫，簽訂雙邊或多邊條約，建立腐敗資產分享制度，推動有關國家拒絕為腐敗分子提供“避風港”以及其他司法協助和爭端解決措施的出臺。

3.國際反腐新秩序構建上的引領推動

鑒于中國權力監督體系的創新和完善，反腐工作的持續性推進和突破性進展，以成功實踐經驗引領反腐敗國際合作，是有效構建國際反腐敗新秩序的關鍵。中國從主動參與，轉向積極引領反腐國際合作，為國際反腐提供中國智慧，推動建立以追逃追贓務實合作為主要內容的國際反腐新秩序。在反腐敗新秩序的構建中，中國反腐的理念和實踐將直接成為國際反腐新秩序的重要組成部分。不僅對改善世界各國國內的權力監督體系產生示范效應，推動聯合國反腐敗公約精神的全球滲入，無禁區、全覆蓋、零容忍，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制的反腐目標將逐步成為國際共識。而且在國際反腐合作上，中國將擁有更大的話語權，成為更多反腐合作公約的倡導者、締約者，推動世界各國克服政治法律障礙，積極合作，締結引渡條約、進行司法協助，深化國際反腐執法合作機制，靈活運用多種合作渠道，解決對權力運行進行有效監督和制約的世界性難題。

（二）自體監督與異體監督的調諧

毋庸置疑，監察體制改革一改曾經“行政監察”的自體監督為“國家監察”的異體監督，是對異體監督必然性和有效性的證成。推而廣之，對監察權的再監督也需要遵循這樣的思路，以異體監督為主。但在深化監察體制改革的初期，還是會側重于強化監察機關內部的自體監督，循序漸進地過渡至以人大、司法、社會等外部力量為主的異體監督，實現自體監督和異體監督在整個國家權力監督體系中的調諧。

1.異體監督是權力監督的最終歸宿

古今中外的權力監督實踐表明，最有力的權力監督方式是由來自該權力體系以外的其他權力進行監督的。鑒于“權力不論大小，只要不受制約和監督，都可能被濫用”，權力監督成為民主法治國家普適的價值追求。無論是西方國家的權力分立和制衡體系，還是中華人民共和國成立以來形成的權力監督體系，都強調多元權力主體之間的權力平衡和牽制。其中，監察權在各國都占據重要地位。只不過在三權分立體制的西方國家中，監察權并非一個獨立的權力，而是作為立法權的一種衍生權力，用于控制行政權和司法權，發揮異體監督效能。而中國在監察體制改革中創設了一個獨立的監察權，旨在通過專門機關監督行使公權力的人員以實現對其他權力的“異體監督”。盡管中國的監察權作為獨立于“一府兩院”并專門行使監督權的一項國家權力，但其自身也需要被監督，同樣面臨著對監察機關進行自體監督和異體監督的設置難題。

當前，對監察機關的監督主要依靠“自體監督”和“同體監督”。前者主要通過中共中央和各省委、市委組織部對領導干部的監督，以及監察系統內部上級監察機關對下級監察機關的監督實現；后者主要表現為國家監察委員會以及各級監察委員會內部設立的干部監督室對監察人員的監督。相比較而言，前者在實踐中發揮的作用更大一些。但無論是“自體監督”還是“同體監督”，其實質仍然是監察機關集多種權力于一身，邏輯上仍然存在權力濫用的風險，在監督效能上亦存在“左手管右手”“刀刃難以向內”“燈下黑”等監督者無法監督自身的困境。由此可見，僅靠“自體監督”和“同體監督”并不足以控制權力濫用，加強“異體監督”是權力監督以及對監督權的再監督之必然趨勢和最終歸宿。

2.初期以自體監督和同體監督為主

權力監督的目標和方式在不同時期不是一成不變的。在國家監察體制改革的初期，我們的主要目標是“高壓反腐”。首先是通過加大監督查處力度，形成不敢腐的震懾效應，并予以強化；其次，通過持續深化改革，推進不能腐的制度建設，形成“制度反腐”；最后，在思想觀念上，增強不想腐的自覺性，形成“文化反腐”。在這條反腐的道路上，不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制尚未完全建成。而“改革決策層在監察制度設立初期，賦予其強有力的監察權，是基于贏得反腐敗斗爭的壓倒性勝利的政治考慮”。因此，為實現監察體制改革初期的制度目標，保障監察權的高效有力，對監察權的監督機制主要依靠黨的內部監督、紀律作風建設、監察系統內部的自體監督和監察機關的同體監督予以保障。

隨著監察體制改革的不斷深入，一方面自體監督和同體監督日趨完善，另一方面需要遵循權力監督的基本邏輯，不斷強化異體監督。以學界公認的監督規范化、法制化典型的香港廉政公署為例，其監督機制即經歷了初期和后期的發展變化，可供借鑒。香港廉政公署成立初期即被寄予強力反腐的厚望，不僅機構獨立、財政獨立、人事獨立與辦案獨立，而且擁有強大的調查權，所受到的法律控制相對較弱。但隨著反腐工作逐漸深入，香港廉政公署在強力推進調查和反腐機制運作的過程中，開始時常出現越界乃至違法的情形，由此引發了社會的廣泛不滿。鑒于此，在后續反腐工作進入成熟階段后，香港出臺了一系列的法例，以強化對廉政公署的內外部監督。而且，香港廉政公署的內部監督也呈現出日益外部化的趨勢，即對內部監督的不滿和異議，可以通過相對人的投訴、提交調查報告等流程啟動外部監督程序，使得內部監督再次受到外部的審查，最終形成內部監督和外部監督的協調與配合。

3.逐步過渡至以異體監督為主

當我國監察體制改革進入成熟期，權力監督目標將轉向授權與控權相結合，以保障公民基本權利，維護良好法治秩序。一旦不再需要強大的監察權保障反腐的威懾力，缺乏外部監督的強權進行自體監督和同體監督的脆弱性便會凸顯出來。因此，應當打開“自體監督”和“同體監督”的內部監督體系，將外部監督因素嵌入其中，以避免內部監督體系的封閉性和權力過于集中。與此同時，還需不斷強化異體監督，形成由以自體監督和同體監督為主逐步過渡至以異體監督為主的對監察權再監督模式。正如十九屆四中全會明確提出的：“健全人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督制度，發揮審計監督、統計監督職能作用。以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調。”

各類異體監督不僅都必不可少，而且需要彼此貫通和協調，只不過其中最為關鍵的異體監督應當是人大監督、民主監督、司法監督和社會監督。人大及其常委會發揮對監察機關的監督功能，通過聽取和審議監察機關的工作報告，詢問和質詢、組織執法檢查、合憲性審查和備案審查等多種方式，并通過在人大常委會內部設置監察監督委員會等制度不斷強化人大監督的剛性。民主監督則主要通過特約監察員制度得以實現，通過組織或聘用公民或特定群體，參與監察權的監督與問責機制，將黨外民主監督作為外部監督體系的重要組成。司法監督則主要通過賦予公民申訴權得以實現，對于監察權濫用或行使不當，對被調查人造成損害的，其有權提出申訴，并尋求司法救濟，由司法機關對此予以審查，通過保障公民的基本權利，實現對監察權行使的監督。社會監督則應當通過投訴舉報等社會公眾參與的群眾監督和輿論監督機制，使得監察權的行使展現在全社會的面前，在各類主體的注視和監督下不得隨意濫用權力。這些異體監督的方式相互協調配合，不僅構成監察權監督制度籠子的中軸，而且與自體監督一起構成立體的權力監督體系。

結語

“習近平法治思想的確立，標志著中國特色社會主義法律制度的不斷完善和成熟。每一種法治形態背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。”深化國家監察體制改革，構建國家監察體系，正是根植于治理傳統、立足于當今中國國情，得益于習近平新時代中國特色社會主義思想的引領指導，各項制度規則構建充滿了中國特色政治話語、法治話語和反腐敗實踐話語，全面展現出道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，是健全黨和國家監督體系的創制之舉。在中國式現代化建設全面加速的歷史征途上，習近平法治思想中的監察理論將不斷趨向完善，使監察監督體系更好融入國家治理體系，釋放更大的治理效能，從而為全面建設社會主義現代化國家和中華民族偉大復興提供堅強保障。